近年来随着城市化进程的不断加快，与大量基建工程相伴而生的余泥渣土激增。据统计城市建筑垃圾年产生量已超过35亿吨，工程渣土约20亿吨，年增速保持10%以上，总量是生活垃圾的10倍左右，约占城市固体废物总量的40%以上，“渣土围城”日益成为新型城镇化战略的巨大障碍。建设任务空前的杭州市，渣土产生量更是呈指数增长，常态化的治理模式无法适应非常时期的需求。研究杭州市如何突破渣土围城困境，总结经验教训对于其他城市亦有重要价值。
浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院首席专家徐林教授、副院长蔡宁教授研究了杭州市如何突破渣土围城困境，并总结了渣土治理模式的经验，对于其他城市亦有重要价值。具体内容如下：
一、渣土治理面临的问题
1.粗放的渣土运输与处置对生态环境造成严重环境污染。首先，在运输过程中缺乏规范化覆盖的渣土车沿途滴、撒、漏大量废土、碎石，对市政路面及空气造成污染。其次，在末端处置环节往往采取简单的堆放与填埋，渣土在外力作用下会破坏土壤结构，且由于渣土含有多种化学有机试剂及重金属物质，加上雨水的淋溶和冲刷，渣土渗滤出污水造成土壤与水体的严重污染，危害农作物与人体健康。
2.处置方式单一，资源化利用率低。大多数城市都是简单化地“填埋消纳”，后端资源化利用效率低下。其实渣土中的多种成分可分离出耕作种植土、优质黏土、砂石等优质生产原料，也可做公路铁路路基、空心砖、混凝土骨料等，但由于缺乏相应的分类处置体系与资源化利用技术，制约了渣土资源的再利用，造成了巨大的资源浪费。
3.治理机制不完善。渣土治理需要多元主体协作和政府内部的跨部门协同，目前政府是渣土处理服务的提供者和唯一生产者，市场主体与社会组织缺乏制度性的参与渠道，导致管理和技术水平落后、处理效率不高、缺乏创新动力等。同时，渣土治理过程中政府部门职责不清，职责重叠或缺位现象频繁出现。
二、典型案例：富阳区的渣土治理模式
杭州市富阳区在渣土治理方面取得了一定的成效，被广泛认可，对其进行深入解读有助于更好地理解渣土治理的逻辑与思路。富阳区按照“统一管理、统一协调、统一标准”的基本原则，围绕“资源化利用”和“全过程管控”两个重要抓手探索渣土治理之困，创造性地探索了“黑鱼三吃”的治理理念，并创新了运营―收益模式，使参与各方都能获益，政策可持续。
1.创新治理理念：消纳与资源利用并重。2018年5月1日起，富阳全区实行所有渣土国营化管理，由渣土办牵头各职能部门在乡镇（街道）进行勘察布点，规划消纳场地，并交由交通集团统一运营。政府统筹主导全区消纳场地建设与建设项目出土需求，保障了区域重点工程项目的推进、挖掘乡镇自身就地消纳潜力实现了全区域渣土的有序消纳。富阳区还引入和培育了一大批产业规模大、技术装备领先、经济效益好的固体废弃物再生利用的龙头企业，并积极探索渣土的后端资源再利用技术，让渣土成为资源。
2.创新治理机制：多元主体市场化运营。富阳区按照“政府主导、市场运作、特许经营、循环利用”的原则，积极探索“政府+企业+社会+居民”的多元运营模式。首先，坚持“三个统一”的基本原则：统一管理，完善渣土管理体制机制和全方位监管体系，强化渣土消纳的有序性；统一协调，建立区级联席会议制度，从区级层面实现渣土消纳的统筹协调；统一标准，严格运输车辆标准和消纳场地建设规范，推动渣土消纳的规范化。其次，渣土消纳费用统一由交通集团收取，场地业主不得另行收费，规范了消纳场地的价格秩序，实现了市场的自治自律。再次，鼓励政府与社会资本建立混合所有制企业，参与渣土后端资源化利用的建设和运营，采取特许经营、承包经营、租赁经营等方式，引入专业化投资主体和运营服务企业。
3.创新监管模式：完善和优化“一巡多功能”机制。富阳区依托“一巡多功能”机制，联合住建局、公安局、交通局等多个职能部门，对全区建筑工地、运输道路、消纳场地等进行高频率、全覆盖的执法检查，对不规范的出土工地一律督查整改，对违法运输行为从严处罚，实现了综合履行多项职能、现场快速处置，避免了以往渣土治理中被动执法、执法空白、权责交叉的监管问题。但“一巡多功能”依赖于动态巡查与定点值守，给执法人员带来了较大的工作量与工作难度，占用了大量行政资源。要转变“人工抽查”“设卡检查”“属地巡逻”等人海战术型的阶段性监督和管理策略，必须借助科技手段，实现长效化、有序化、智慧化的数字化监管。
三、启示与建议
1.治理渣土应以提升资源化利用率为关键，不断提升技术水平，制定标准规范。首先，强化顶层设计，出台渣土资源化利用的专项法律与政策；推进专项研究，编制资源化技术文件和标准，设立适应不同地理区域的渣土消纳场所建设标准；完善消纳场所的审批与监管制度。其次，鼓励企业开发新技术工艺，如种植土再利用、高性能环保砖等，真正实现渣土“变废为宝”；推动高校、科研机构、资源化再生企业开展专项研究与技术合作。再次，推动再生产品的性能评价体系建设，提升再生产品的市场认可度和竞争力。
2.以市场为主体深化渣土治理机制创新。提升渣土治理各环节的专业化水平，适当提高市场准入门槛，提升渣土运输公司专业化水平；严格运输车辆规范管理，落实“八个统一”标准；实行计分式动态管理，建立运输市场退出机制；采用特许经营、承包经营、租赁经营等多元投融资模式推进渣土后端资源化利用。
3.构建整体、协同、科学的治理体系。首先，建构跨部门协同机制，组建跨部门组织机构、厘清部门职能范围、建立规范化和制度化的协同运行机制，建设信息共享平台。其次，重视跨区域统筹消纳场地规划与建设，简化消纳场所审批程序，提升审批效率；出台跨区域渣土处置的法律法规与政策文件，建立健全跨区域横向渣土处置多元补偿机制。第三，建立健全监督机制，依托数字化治理，实现全链条智慧监管。通过路网监控、GPS定位、称重传感器等智能设备实现源头出土、中端运输、末端消纳全记录，实现渣土智慧化监管一张网；建立跨区域执法联动机制，完善执法联络、取证协作、预警通报等多元机制；完善举报投诉机制，发挥新闻媒体和民众的监督作用以及行业自我监督作用。