【智策】关于发展公益慈善事业、发挥第三次分配作用的若干建议

    日前,中央财经委员会第十次会议要求“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”,使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。三次分配首次被明确为“基础性制度安排”,并上升到了国家战略体系层面,引发社会各界高度关注。浙江大学/浙江省公共政策研究院执行院长金雪军教授等认为,如何进一步发展公益慈善事业、形成比较完整的调节收入分配的政策体系,以发挥第三次分配“促进共同富裕、缩小贫富差距”的重要作用具有重要意义。

    一、将发展公益慈善事业作为推进共同富裕的实践机制

    第三次分配是社会主体自主自愿参与的以募集、捐赠等慈善公益方式进行的社会资源和财富流动。它依靠精神力量,奉行主动自愿的原则。在实现共同富裕的道路上,要紧扣发展不平衡不充分这个主要矛盾,以缩小城乡区域发展差距和收入分配差距为主攻方向,初次分配、再分配、三次分配齐发力,助推收入分配改革深化,在推动高质量发展中扎实推进共同富裕。

    公益慈善事业过去主要被置于道德层面进行讨论,现在则要更重视其作为第三次分配的重要作用,在制度层面上将发展公益慈善事业作为推进共同富裕的实践机制。但在制度设计中也应避免对初次分配产生负面冲击。为此,我们建议:

    一是做好开征房产税、遗产税的准备工作,在保持基本稳定的前提下适时启动。通过调整税收结构(增加直接税比重,降低间接税比重),可以更加有力地调节收入分配和财富分配。但在带动第三次分配的同时,也可能扭曲资源在生产中的配置。因此建议针对房产税、遗产税开征后可能带来的影响进行全面深入的分析,做好应对预案,在综合论证、科学设计的基础上和保持基本稳定的前提下适时启动。

    二是创造合适的环境和条件,探索优化企业捐赠抵税。企业通过从事慈善事业履行社会责任,可以更好地得到社会认同,实现长远发展。从2016年《慈善法》的出台,到2017年对企业所得税法的修订,都体现了我国企业捐赠环境的不断改进。建议在现有法规下,探索优化税收优惠方式,具体规定捐赠流程和税收减免的申请程序。当然,企业捐赠越多也不简单等同于其社会责任心越高,捐赠策略要与企业可持续发展战略规划相协调。企业经济收益是其对外捐赠的重要基础,同时企业的长远健康发展也意味着给社会创造更多的就业机会。因此,不能一味呼吁企业大比例捐赠,异化自愿慈善捐赠的本质。建议持续创造合适的环境和条件,倡导公益慈善文化与企业社会责任活动有机结合,设立相应的企业公益慈善奖,鼓励企业根据自身条件适度参与社会公益事业。

    三是形成认可和鼓励慈善的社会氛围,促进个人捐赠。公众对慈善认识的提高和社会对公益行为的认可,是慈善事业健康发展的社会基础。根据英国慈善援助基金会(Charities Aid Foundation)2021年6月公布的World Giving Index调查数据,中国内地居榜单第95位(共调查了114个国家),在过去五年中总体指数增幅显著(其中捐款得分大幅上升),但这一排名仍与我国经济社会的发展情况极不相称,从一个侧面反映我国慈善事业仍处于起步阶段,同时发展前景开阔。因此建议进一步弘扬慈善文化,认可和鼓励慈善行为,培养全民慈善习惯,让公益慈善事业成为社会共识和信仰,从而促进个人小微捐赠以及高净值人群大额捐赠。

    二、公益慈善运作主体的功能及发展问题

    一次分配主要讲效率,二次分配兼顾效率和公平,三次分配重协调。区别于市场和政府的“第三域”,即各种社团、社会关系网络的发育和生长,以及慈善或志愿等活动、事业和机构的发展,使已经分配到个人的社会资源重新进入配置流程,形成第三次分配。可见,作为第三次分配的重要运作主体,社会组织的运营和发展至关重要。数据表明,日本2008年每一万人拥有97个社会组织,美国是63个,香港是28个,新加坡是13个,中国是2个。截至2019年12月31日,我国社会组织总量为86.7万个,每一万人拥有6个社会组织。作为公益事业的主体,我国的社会组织仍然太少。截至2020年底,我国全社会就业人员75064万人,而持证社会工作者仅为66.9万人,公益慈善力量相对不足。为此,我们建议:


    一是引导和支持慈善组织健康有序发展。具体可以从以下三个方面入手:(1)树立慈善典型,激励先进,弘扬慈善文化,设立慈善公益领域相关奖项,进行表彰宣传;(2)推动建立符合社会建设目标的公益免税制度,探索实施慈善组织员工个人所得税减免、慈善组织社保缴费减免以及对慈善组织稳健性的投资收入给予一定的税收减免,给公益组织发展提供相对宽松的土壤,鼓励其打造一定的自我造血能力;(3)严格规范,做好行业自律,加强信息平台建设,支持慈善组织充分运用区块链等技术,提升慈善组织运作透明度、运营合规性和财务严密性,加强社会、舆论监督。只有大力发展和严格规范有机结合,才能实现公益慈善事业的可持续发展。

    二是进一步加强慈善事业人才队伍建设。过去公益慈善相关专业(包括社会工作、公共事业管理等)人才培养不足。国内仅有少数大学开设了公益慈善学院,一般通过企业或其他社会力量支持,联合高校建设,也成为行业人才培养的有益尝试。后续应进一步重视公益慈善的教育,培养更多专业化人才。同时,要注意树立和普及新时代社会工作者的形象,吸引更多高校毕业生真正成为慈善公益事业的后备力量。

    三是多形式、多资源、多角度发力,发挥慈善事业价值。“慈善人人可为。”简单地说,慈善就是有钱出钱,有力出力。慈善法也设专章规定了慈善信托和慈善服务,从法律上保障和鼓励人人可慈善。因此,要探索建立不同的慈善方式,包括慈善信托、大学基金会、慈善债券、慈善保险和各种形式的慈善服务等,鼓励慈善组织的强强联合、跨界合作,推动慈善项目运作模式的多样化,将慈善组织自主发展与合作发展有机地结合起来。另外,慈善事业的价值不仅仅是善款本身的价值,在使用过程中通过撬动更多志愿者服务力量、相关产品和服务的创新等,都可以实现社会价值的增益。总之,要善用各种工具、形式、资源,打造慈善生态系统,更好地实现共同富裕。

    三、政府保驾护航,完善慈善法规和相关政策

    为进一步创新现代慈善建设的体制机制,落实现代慈善组织体制建设的顶层设计与中层架构,政府要做好“保驾护航”,紧紧把握“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理原则,着力于完善现代慈善体制建设的基础配套。既要完善导向型约束性法规建设,也要落地到基层公益组织运营,为慈善组织的长期健康发展创造市场环境和法制环境。为此,我们建议:

    一是围绕慈善法进一步完善慈善事业政策法规体系,为促进慈善事业健康发展提供政策保障。2016年9月《慈善法》正式实施以来,我国的慈善法制环境、制度环境与运行环境开启了新局面。但相较其他领域,公益慈善领域的法律法规还是相对滞后,在财税等实务操作层面,还有很大的完善空间。政府及其部门、官办慈善组织在慈善活动中占据了重要地位。建议在充分论证的基础上,遵循激活社会活力的改革指向,允许浙江作为高质量发展建设共同富裕示范区,出台先行先试的相关地方性条例,并根据示范区探索经验,酌情推广,进一步完善政策指导和监管制度。

    二是慈善向下,夯实基层公益组织,夯实慈善的群众基础。社区慈善组织,特别是社区志愿者组织将是未来社会治理的一个重心。公益慈善的持续健康发展只有落地到社区层面,才有可能让老百姓切实感知和认同。可以将慈善与“未来社区”有机结合,成为社区营造的重要力量。将慈善文化与多元文化融合,发展更多的志愿者,倡导微慈善等“零门槛”的慈善项目形式。同时,注重培养社会下一代承担公益责任,通过认可志愿者的服务时间和服务价值,有效引导全民参与。

    三是建立政府、企业和慈善组织的合作机制,营造慈善组织公平竞争的社会市场环境。政府要抓好慈善项目的梳理、告知工作,多渠道发展公益慈善事业:一方面,鼓励各类组织之间良性竞争和合作,严格限制社会垄断,提升慈善组织外部运营的公平性,更好发挥市场化在慈善资源配置中的重要作用。另一方面,科学定位政府、企业与慈善组织的职能边界,可以通过政府购买、项目合作等多元创新方式向慈善组织转移部分政府职能;也可以由政府直接对接落实特定的慈善项目。通过构建政府、企业与慈善组织合作互动机制,给予企业、社会组织和公民在慈善领域中的充分自由,同时对慈善组织的公开透明和有效性加以规范和监管,最终实现政府调控与社会协调自治互补、政府管理与社会调节互动的社会公共管理网络,从而营造良好的公益市场环境。