【智策】“乡镇一支队伍管执法”的模式选择及其对策

    浙江大学/浙江省公共政策研究院副院长蔡宁教授等认为，台州市黄岩区“乡镇一支队伍管执法”改革成效明显，对全省各县区“乡镇一支队伍管执法”的模式选择有重要的参考价值，值得复制推广，并提出了相关对策建议。

    一、黄岩区“乡镇一支队伍管执法”模式的选择依据

    黄岩区“乡镇一支队伍管执法”模式选择主要受乡镇（街道）的六大因素影响：承接事项能力、承接事项意愿，所辖面积、离中心城区距离、经济体量和人口规模、执法案件数，具体如下：

    （一）赋权模式选择依据

    采取赋权模式的乡镇（街道）承接事项能力较强，基本上有4个及以上条线部门派驻，派驻人员20人以上；乡镇（街道）承接事项意愿较强，乡镇（街道）对赋权模式持支持和积极的态度；乡镇（街道）规模较大，面积都在30平方公里以上，有两个是省级中心镇；大部分乡镇（街道）离中心城区较远，距离在10公里和车程25分钟以上；经济体量和人口规模较大，其中常驻人口平均约49000人；执法办案量较大，赋权乡镇（街道）近五年办案量平均约1200余件。

    （二）派驻模式选择依据

    采取派驻模式的乡镇（街道）承接事项能力一般，有2个及以上条线部门派驻，派驻人员15人以上，有一定的承接能力；乡镇（街道）承接事项意愿较弱，乡镇（街道）对赋权模式持中立和观望的态度；乡镇（街道）规模适中，区域面积在15-40平方公里；乡镇（街道）离中心城区较近，10公里和车程25分钟以内；经济体量和人口规模较大，其中常驻人口平均约56000人；执法办案量较大，所有派驻乡镇（街道）近五年办案量平均1500余件。

    （三）辐射模式选择依据

    采取辐射模式的乡承接事项能力弱，没有部门派驻执法力量；乡的区域面积比较大，都在30平方公里以上；乡离中心城区远，基本上在30公里以上，车程1个小时左右；经济体量和人口规模小，其中常驻人口平均约7400人；执法办案量少，所有辐射乡镇（街道）近五年办案量平均不足60件。

    二、复制推广“乡镇一支队伍管执法”模式的建议

    黄岩区采取的不同模式有效地解决了因乡镇（街道）之间巨大经济社会地理差异而导致的“乡镇一支队伍管执法”落地见效难的问题，其核心价值就在于其因地制宜性，是既有乡镇（街道）行政体制下理性和有效的选择，但这一模式要在全省乃至全国具有可推广价值，仍需要关注以下几点：

    （一）将乡镇（街道）行政执行能力作为“乡镇一支队伍管执法”模式选择的重要考量。根据党中央和国务院“加强基层治理体系和治理能力现代化建设指导意见”，无论是赋权模式、派驻模式还是辐射模式，都应始终将增强乡镇（街道）行政执行能力作为“乡镇一支队伍管执法”的改革指向，并作为改革评价的重要目标，以不断深化“乡镇一支队伍管执法”改革进程。

    （二）“乡镇一支队伍管执法”模式选择要有前瞻性，模式的可调性要给予充分的关注。从本质上讲，差异化模式选择是充分考虑乡镇（街道）的现实条件和情况下的一种制度安排，未来随着乡镇（街道）行政体制改革和行政区划的优化调整，“乡镇一支队伍管执法”两大核心要义“赋权”和“一支队伍”将真正落实到位。不同模式的选择应充分考虑未来的趋势，保持一定的柔性和适应性，以迎合未来改革的趋势。

    （三）在更广范围观察和研究“乡镇一支队伍管执法”的模式以提升经验做法的可复制性。建议省政府在全省选择具有代表性的乡镇（街道），深入研究“乡镇一支队伍管执法”模式选择的影响因素及其运行效果，系统总结和提炼“乡镇一支队伍管执法”案例乡镇（街道）的经验和做法，为进一步深化“乡镇一支队伍管执法”改革，给全省乃至全国提供切实有效的解决方案。

    （四）针对不同模式固有的体制机制共性问题，从省级层面的顶层设计予以考虑解决。赋权模式、派驻模式和辐射模式在体制与机制上需要给予解决：

    1、进一步厘清乡镇（街道）与部门的执法监管边界，健全乡镇（街道）与部门的执法协同机制，明确并强化部门的监管职责，并引入第三方评估对部门监管履责进行监督考核。

    2、合理划分乡镇（街道）与部门对派驻人员的管理权限和内容，切实落实乡镇（街道）对派驻人员日常工作的领导指挥权，部门对派驻人员的业务指导与提升职责，强化乡镇（街道）与部门在派驻人员使用上的沟通协调。

    3、重点关注乡镇（街道）“不作为”、“手段性”选择执法的情景，在加强乡镇（街道）行政执法初衷的宣传与教育的同时，通过监督机制与办法的建立，加强监督考核。

    4、创新人大、检察机关的监督方式和途径，架构对行政执法进行事前、事中、事后全链条监督的体系。