【智策】缓解社保解困与企业负担加重两难的选择

    一、当前面临企业社保负担重与社保解困两难的矛盾

    当前社保的难主要体现在企业的缴费负担重和社保支付压 力大，社保收支矛盾突出的问题。浙江从2019 年全省企业养老保险基金首次出现当年收不抵支，需要动用历年结余和从一般公 共预算调入，以确保社保体系的健康运行。而同时，企业尤其是 民营企业又面临社保负担重的压力。

    （一）从企业层面看，企业的社保缴费负担重

    1.社保缴费的比例高。长期以来，我国的社会保险实行“地税征收、财政管理、社保使用”的管理模式，养老、医疗、失业、 工伤和妇女生育“五险合征”，养老保险缴费率为工资额的 28%， 其中单位为20%，个人为 8%，社会保险缴费率高。2019 年9 月以来浙江省将生育保险和职工基本医疗保险合并，“五险”变为“四险”。疫情爆发后，政府通过减税降费，调低了社保的缴费比例，养老保险从20%调低到 16%后又调到 14%，2022 年养老保险全国统筹后又调到 16%，个人的不变。尽管社保的缴费比例近年来有所调整，但缴费的比例仍然不低。

    2.社保缴费工资的标准高。社保缴费按工资标准缴纳，由于每个企业、每个行业的收入水平不一，为了便于社保基金的征收，从2019 年开始，国务院《降低社会保险费率综合实施方案》中就明确提出，要依据上年度全口径城镇单位就业人员社会平均工 资来核定缴费基数上下限，一般缴费基数是在60%-300%之间。浙江省缴纳社保的社平工资增长快，缴费工资上限十三五期间从2017 年4698 元增加到2021 年6594 元，每年分别增长9.00%、8.37%、8.74%、7.66%、10.64%，尤其是2021、2022 年连续两年的两位数增长，2023 年提高到8020 元。同时，浙江省又是数字经济大省，国有企业的竞争力强、经济效益好，而不少民营企业 的工资标准低于社平工资，有被平均的成分，自然民营企业的社 保负担重。

    （二）从政府层面看，社保收支矛盾突出，社保支付压力大 

    1.城市化带来的支付压力。工业化、现代化就是城市化的过程，2019 年浙江省的城市化率达到70.00%，2022 年达到73.4%， 城市化率明显高于全国的平均水平。城市化带来经社会发展的同时，也出现了失地农民问题。为了保障失地农民的利益，也把失地农民纳入社保体系。而各地失地农民进入社保体系的门槛又相对比较低的，缴费的年限和金额普遍不足，留下了社保的缺口， 加剧了社保的支付风险。

    2.社保支付标准的连续提高带来的支付压力。保基本生活是 社保标准的依据，社保标准的调整必须和经济发展水平、社会物 价水平相适应，既要避免社保标准低影响生活，又要避免社保标 准高而带来的支付压力。社保从2006 年起开始连续多年保持两位数的增长，从2016 年以后尽管增长幅度降为个位数增长，2016-1019 年年仍然保持6.6%、5.5%、5%的连续增长。从 2021 年才有所下降，但每年都在增长，2021-2023 年分别增长4.5%、4.0%、3.8%，这给社保的支付带来了压力是显而易见的。

    3.土地财政困难带来的支付压力。随着城市化的推进，来自土地出让金和与房地产相关税收的财政收入越来越多，被称为土地财政。从土地财政主要是土地出让金中提取一定比例补充社保是社保收入的重要来源。近年来，受经济的疲软和房地产的调控， 地方的土地财政出现了困难，土地财政收入急剧减少，2020、2021 年土地财政达到高峰，土地出让收入超过万亿元，2022年全省土地出让金收入8336 亿元，下降19.6%。土地财政的困难也给社保支付带来了压力。

    二、缓解社保解困与企业负担重两难的选择

    面对社保解困与企业社保负担加重两难，浙江财经大学地方财政研究院执行院长、研究员余丽生提出破解社保解困与企业社保负担加重两难的思路必须从企业发展和社保政策方面着手，构建好合适的社保政策，以推动经济社会更好更快发展。

    （一）企业层面，推进高质量发展，增强企业社保缴费能力 依法缴纳社保是企业的义务，至于企业社保负担重还是不重要客观分析。相对于新兴行业传统制造业企业的社保负担会更重， 相对于技术密集型企业劳动密集型企业的负担更重，关键是要看 企业的缴费能力。作为企业重要的是要做好高质量发展适应当前 社保改革发展的要求，要高度重视技术进步，加大技术革新和技术改造的力度，积极采用先进的技术和先进的设备替代传统的生 产模式和用工模式，以机器换人提高生产效率和企业的经济效益， 增强企业社保的缴费能力以降低企业的社保负担，从而更好履行 社保缴费义务。

    （二）社保制度层面，稳定社保的标准，保持社保的可持续 权利和义务相结合，这是确保社保可持续发展的保障，不能超越国力和国情，盲目提高社保的标准，必然影响社保的可持续 性，给社保的发展带来困难，因此，社保的改革和政策调整，必 须考虑社保资金的来源，把权利和义务结合起来，以推动社保的 可持续性发展。

    一是降低支付标准增长幅度以缓解支付压力。社保主要是用 于满足最基本的生活需要，保基本是社保制度设计的立足点和目 的所在。社保的标准是要受到制约的，既不能维持多年不动，也 不能盲目提高。我国社保已实现了多年的连续提标，如果继续保 持高幅度的增长，这种超越财力提标也是不可取的，也是当前一 些地区社保支付出现困难的重要原因。因此，立足社保的可持续 性，社保标准的提高应该和经济社会发展以及物价水平相一致， 按照“迈小步，不停步”的要求，稳步提高社保的标准，以保障 社保支付有保障，避免社保的支付风险，同时也使企业退休职工 和城乡居民的利益得到维护，增强“获得感”。

    二是延迟退休以增加缴费年限。缓解社保支付困难，延迟退 休是不错的选择。延迟退休不仅能够增加社保的缴费年限，而且能够推迟社保的支付，不仅能够增收，更重要的是能够节支。我 国企业职工的退休年龄男性是60 岁，女性是50 岁，和人口的老龄化趋势相比显然是早的。从人口老龄化的趋势看，随着生活水 平的提高和医疗卫生条件的改善，人的预期寿命普遍提高，这也 为延迟退休创造了条件，社会也会接受。因此，延迟退休以增加 社保的缴费年限，这是社保制度可持续发展的必然选择。

    （三）政策层面，合理调整缴费政策，给企业更多休养生息机会

    依法缴纳社保是企业的义务，而享受社保待遇又是职工的权利。在当前经济发展处于恢复时期，如何让企业生存和发展更好， 给企业更多的休养生息，必须处理好企业发展和社保可持续发展的关系。

    一是降低社保缴费基数的增长比例。2023 年的社保缴费基数从由3957 元升至4462 元，增加了505 元，增长了12.76%，增长过快，使不少中小微企业尤其是劳动密集型企业难以承受。建议 增长比例不能提高过快，要采取“迈小步、不停步”的方式，稳 步提高，使企业能够适应。具体增长比例可参照GDP 的增长比例和社保支付标准的增长比例，同时考虑CPI 指数，和“社保支付标准增长比例+CPI 指数”相适应。这样企业能够接受，社会也能够理解。

    二是小微企业按实际工资水平缴纳社保基数。目前的社保缴费基数是社会平均工资的60%-300%确定的，由于企业的发展水平、盈利能力不一，有不少小微企业和劳动密集型企业的工资水平低 于缴费基数，存在被平均的现象，企业负担重。而这些企业又是 解决就业、推动社会稳定的重要力量，如果由于社保负担重而导 致企业发展困难，甚至大量裁员或停业，显然对社会稳定是不利 的。建议对实际工作低于社保缴费工资的中小微企业尤其是劳动 密集型企业按实际工资标准缴纳社保，以减轻中小微企业包括劳 动密集型企业的负担，以维护社会公平和公正。