近年来，在基层治理实践中事权和责任向基层转移，相应的财政权、人事权等资源却并未下移的现象较为常见。这导致基层政府处于“小马拉大车”的结构性困境，无限任务与有限资源的矛盾愈加凸显。破解“小马拉大车”难题，是当前提升基层治理效能的一项紧迫任务。为进一步分析基层治理工作现状，有针对性地破解基层治理“小马拉大车”问题，浙江大学公共管理学院课题组选取深入调研宁波市乡镇（街道），剖析了基层治理中“小马拉大车”的现状与问题，并结合宁波市2022年3月推出的乡镇管理体制改革实践成效，提出了相应的对策建议。
一、乡镇（街道）“小马拉大车”问题的现状
一是事多面广，基层难以有效治理。二是人少事多，基层人才队伍建设薄弱。三是资源要素紧缺，基层难以有效运转。四是层层加码，基层业务压力繁重。五是指挥不畅，基层协同无力。
二、宁波市乡镇（街道）管理体制改革的探索实践
2022年3月以来，宁波市聚焦乡镇（街道）“小马拉大车”问题根源，全面推行乡镇（街道）管理体制改革，重塑乡镇（街道）组织架构、运行机制、管理模式，着力推行“减负”+“赋能”组合拳，为乡镇（街道）“瘦身松绑”，有力破解“小马拉大车”困境，提升了基层治理效能。宁波市的做法先后被写入省委、中央文件，探索出了一套可复制、可展示的模板。
一是重塑管理架构，让基层组织体系更加科学。二是重配人员编制，让基层资源配置更加合理。三是打通身份壁垒，让基层协同更加有力。四是深化执法改革，让基层执法更加迅速。
三、对策建议
（一）“清单式”明职责，精准“为车减负”
进一步理顺条块权责关系，通过大数据分析统筹资源配置、分类赋能。不同类型乡镇需求和扩权赋能工作精准对接，实现资源的高效统筹和精准配置。同时，加大基层扩权赋能力度，将基层管理迫切需要能有效承接的权责事项“清单式”“精准化”依法赋予乡镇（街道），健全完善县乡权责清单、政务服务清单、属地责任清单，厘清部门间、县乡间职责边界，严格职责准入机制，赋予并明确乡镇（街道）与其服务范围相匹配的职权，划定责任边界、规范责任事项。
（二）“大部制”促协同，着力“为车赋能”
进一步推动乡镇（街道）“大部制”落地见效，特别是进一步优化综合信息指挥室职能，逐步转变乡镇（街道）传统的“工办”“农办”等固定运行模式，形成优化协同高效的运行体系。根据机构改革后政法、社会工作、信访等单位职能的调整，理顺乡镇（街道）综合信息指挥室与党建办、平安法治办等关系，完善闭环高效的运行指挥机制，确保一般事件依托乡镇（街道）综合信息指挥室处置办结、重大事件上达区（县、市）社会治理中心处置办结并限时反馈。充分发挥基层党组织领导核心作用，提升包括基层干部在内的治理主体服务群众的专业化水平，有效发挥基层政府主导作用，统筹志愿者、社会组织、居民群众等社会力量，积极引导各方面参与城乡社区治理。
（三）“一体化”强激励，推动“为马增效”
建立健全加强属地管理制度机制，人、财、物由乡镇（街道）统一管理。人员任免、日常管理及工资、考核、奖金均由乡镇（街道）统一负责，保障乡镇（街道）对下沉人员的刚性调控、统筹调配。特别是要抓住考核、补贴、晋升等关键核心，进一步完善各类机制体制，发挥组织、编办、财政、人社、司法、督考、综合执法指导办等业务主管单位专业能力和协同能力，在顶层设计中注重导向判断，在落实落地中解决细节问题。
（四）“准入制”重长效，严防“层层加码”
坚持整体政府理念，横向按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则，理顺监管和执法关系，完善协作联动机制，筑牢监管和执法链条。同时，正确处理增责和减负的关系，严格实行上级部门涉基层事务准入制度，健全基层职责清单和事务清单。在向基层权限赋能的同时，还要科学合理地为基层减负，特别是要把基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来。