随着浙江“大综合一体化”行政执法改革的深入推进，改革成效逐渐显现，但仍存在有待进一步解决的突出问题。2024年5月-6月，课题组采取访谈调研和问卷调查等方式对全省行政执法监管现状进行了调研，发现行政检查频次多、监管方式单一、监管标准不一等主要问题。为此，台州市创新性构建综合监管体系予以破解，经实践取得了积极成效，这对我国行政执法领域改革具有重要启示意义。
一、当前执法监管的现状
课题组通过问卷调查对当前执法监管现状进行全面调查。企业通过扫二维码或网络链接进行填写，本次总计回收问卷2521份，其中剔除同一IP地址重复填写的无效问卷228份，剩余有效问卷2293份。其中，被各部门列为重点单位的企业共计1445家，占比63%，非重点单位企业848家，占比37%；问卷对象以小微企业和个体工商户为主，共计1674家，占比73%，619家中型企业和大型企业，占比27%。具体调查结果如下：
（一）检查频次
1.近两年企业平均每月接受政府检查的次数在6次左右。其中，2023年，企业平均每月接受政府检查5.77次，2024年平均每月5.73次。
2. 2024年接受检查次数与2023年差不多，但也有不少企业（39%）认为2024年检查次数比2023年多，19%是明显多，20%是多一点。大型企业的感受更明显，33%的企业认为2024年检查次数明显比2023年多，25%的个体工商户持相同观点；反恐重点单位和卫生防疫重点单位也反映强烈，这一比例分别为60%和34%。
3. 从企业对政府入企检查频次的感受来看，一半的企业认为目前检查频次一般，42%的企业认为检查频次多，大型企业和中型企业更为突出，这一比例分别是54%和61%，重点单位反映检查频次多的比例也高达60%左右，其中反恐重点单位反映检查频次很多的比例高达47%，比较多的比例是26%。
（二）专项检查
近两年企业所接受的专项检查频次占总体检查频次比例比较高。认为专项检查占比在10%以内、10%-30%、30%-50%的企业分别有20%多，也有不少企业认为专项检查占比达到50%以上。
（三）“综合查一次”
1.不同部门的联合检查有进展但仍需加强。57%的企业认为政府部门联合上门检查有一些，认为比较多及以上的比例只有27%，也有企业认为很少甚至几乎没有。
2.同一部门的联合检查需加强。大约40%的企业认为政府同一部门不同业务科室分开上门检查情况时有发生，13%的企业认为这种情况发生的多，卫生防疫重点单位反映更突出，该比例分别为50%和28%。
3.企业对“综合查一次”持不同的态度。大约62%的企业希望多部门、多业务联合上门检查，因为联合检查能减少接待次数、更高效。但仍有38%的企业希望按部门、业务分开上门检查，主要原因是分开检查对企业生产经营影响小，检查专业程度更深入，更有助于企业针对性整改，还有部分企业表示分开检查更有利于企业接待。大中型企业希望分开检查的愿望比小微企业和个体工商户强。
（四）不同层级的检查
1.基层检查的占比很高。目前，在企业认为的不同层级政府检查中，网格员的检查占比最高，达35%，其次是乡镇（街道）、社区层级，占比分别为22%和15%。省、市、县（区）的检查比例分别为6%、7%和14%。
2.存在不同层级的重复检查。40%左右的企业认为有一些不同层级政府的重复检查，且近10%左右的企业认为该情况是多的，大型企业明显一些，这一比例是18%，反恐重点单位更明显，该比例达到26%。
（五）检查后的不合理整改要求
检查后不合理整改要求的现象不突出，但个别领域需引起关注。30%的企业认为政府检查后提出过一些不合理的整改要求，只有7%的企业认为政府提出不合理整改要求的情况是多的。大型企业反映检查后不合理整改要求多的比例明显高于其他类型企业，达18%。反恐重点单位和卫生防疫重点单位反映检查后不合理整改要求多的比例分别达33%和21%。
（六）入企服务指导
入企服务指导有一些，但不多。60%左右的企业认为政府入企服务指导还是有一些的，但入企服务指导频次不高，只有23%的企业接受入企服务指导是多的。反恐重点单位、卫生防疫重点单位和消防重点单位接受入企服务相对多一些。
（七）监管标准
1.还是有不少企业对监管标准不是很了解。37%的企业对监管标准只是一般了解，7.7%的企业对监管标准不是很清楚，2.6%的企业完全不知道监管标准。
2.存在一些监管标准不一致的情况。51%的企业遇到过监管标准不一致的情况，其中最突出的表现在不同部门之间，占比54%，其次是不同层级之间，占比34%，还有不同专家之间，占比27%。值得注意的是，33%反恐重点单位认为经常有监管标准不一的情况。
3.监管标准不一致对企业有些影响。45%的企业认为监管标准不一致、相矛盾的情况对企业生产经营有点影响，6%的企业认为这对企业生产经营有比较大的影响。
（八）监测设备和第三方检测的费用
由企业支付监测设备和第三方检测的费用，企业认为基本合理，且在可接受范围内。50%的企业认为企业购买监测设备、支付第三方检测等费用是合理的，23%的企业认为这不合理，剩余25%的企业表示没有这种情况。而关于费用的可承受性，47%企业都表示还在可承受范围内，只有19%的企业认为费用太高，难以承受，但在消防、环保、卫生防疫等重点单位认为费用高的比例偏高，在25%-28%之间。
（九）执法监管满意度及建议
企业对目前执法监管的满意度有待提高。企业目前对执法监管情况总体非常满意的占比27%，比较满意占比37%，但仍有23%的企业表示一般，6%的企业表示比较不满意，非常不满意的占比4%。大型企业的不满意率明显高于其他类型企业，达到30%。反恐重点单位和卫生防疫重点单位的不满意率也分别高达26%和21%。
企业对行政执法监管的建议主要集中在：减少检查次数；多指导；不要动不动就罚款；要合理合法；及时沟通；加强检查的专业性等。
二、执法监管存在的主要问题及原因分析
（一）执法监管检查频次还是多，与2023年相比，2024年的检查没有明显减少。主要原因：企业认为只要是政府有关人员上门就是检查，网格员检查占比很高（占比35%）就是有力的佐证；政府专项检查多，“一地生病、全国吃药”；为了免责或减责要多检查；部门间、部门内不同科室间检查统筹不够到位、联合不够充分；不同层级存在重复检查。
（二）“综合查一次”（包括部门间、部门内不同科室间）的比例还不高。主要原因：主观上是整体政府理念的缺乏，以企业为导向的相互协作意识不强；客观上存在统筹力度不强、统筹方法有限，还有事项检查时长不一、检查时间难以统一、不同部门或不同科室在检查中的相互影响等因素。不同企业对“综合查一次”有不同的态度，欢迎和不欢迎的比例在六四开左右，大中型企业更倾向于分开检查。企业对“综合查一次”持不欢迎态度的主要原因：“综合查一次”来很多检查人员会被误解为企业出了问题，以及大中型企业需要多个部门和人员来配合检查，对企业的生产经营有所影响。
（三）存在监管标准不一致的情况，并对企业有影响。监管标准不一致主要表现在不同部门之间（占54%）、不同层级之间（占比34%）和不同专家之间（占比27%）。其中，不同部门监管标准不一致主要是部门规章有冲突，是行政条线管理体制所导致的；不同层级的监管标准不一致主要是不同层级对监管标准的把握尺度有严有松，总体而言上级部门对标准的把握从严，下级部门考虑发展因素和实际情况把握相对宽松一些；不同专家之间的监管标准不一往往是对标准的理解有差异或其他主观因素。
（四）企业对执法监管的满意率不高，只有64%左右。其主要原因（从企业对执法监管的建议来看）：检查太多、指导不够、动不动就罚款、合法合理的问题、沟通不及时、检查专业性不强等。大型企业、反恐重点单位、卫生防疫重点单位等不满意率分别为30%、26%和21%，值得关注。大型企业不满意率高的主要原因：相比中小微企业，大型企业受到政府监管的压力更大，对监管标准及规则更熟悉，维权意识更强，容易发现政府执法监管中存在的问题，从而导致不满意。反恐重点单位、卫生防疫重点单位等不满意率高的主要原因：企业反映检查频次多、不同层级重复检查多、检查后不合理整改要求多、监管标准不一等问题更突出。
三、创新性构建综合监管体系的台州实践
为解决上述执法监管问题，浙江省台州市立足“企业侧”需求，以“防风险、促发展”为导向，在全省率先出台《提升综合监管质效优化法治化营商环境指导意见》，通过健全监管职责标准、实行分类分级检查、构建预防性监管模式、落实联合整改帮扶、强化涉企执法监督等一系列举措，创新构建全流程、预防性、互动型综合监管体系，积极破解多头重复检查问题，2024年全市“综合查一次”同比增长99.4%，减少检查扰企3.7万次，生产安全事故发生量同比下降18%，企业满意度明显上升。具体做法经验如下：
（一）健全监管职责标准，稳企业预期。一是理职责清单。建立健全市县乡三级监管职责清单，准确界定各级各部门、乡镇（街道）监管职责和监管工作重点，在全市乡镇（街道）开展履职事项清单梳理，防止层层转嫁责任。二是定监管标准。推动各行业领域制定简明统一的跨部门综合监管规则和标准，防止“标准不一”“标准打架”，增强行政检查的可预期性。目前已形成餐饮、燃气、预拌砂浆、电动自行车等8个行业监管规则和标准，为规范部门监管和企业依法合规经营提供标准指引。三是建配套制度。强化顶层设计，形成了《行政检查计划统筹办法》《分级分类检查指导意见》《优化法治化环境联合会商机制》《整改帮扶工作指导意见》《行政执法领域涉企第三方服务规范管理办法》《“预约式”行政指导服务工作指引》等11项制度，为全流程监管体系构建“四梁八柱”。
（二）实施分级分类检查，减检查扰企。一是明确监管层级。制定层级监管对象清单，明确每家企业对应层级的执法主体，防止多头管、无人管。全市应急消防领域已有3.4万家工矿企业明确执法主体层级。二是划分风险等级。根据不同领域监管需求，构建“专业＋通用”型分级分类评价指标体系。各行业结合企业信用状况、风险程度、经营规模、行业特点等信息，对监管对象精准画像，并划分为A（风险低）、B（风险一般）、C（风险较高）、D（风险高）四个级别。三是实施分类检查。对纳入分级分类监管的对象实施差异化检查，对低风险企业“无事不扰”，对高风险企业严格监管。如路桥区已在市场监管、应急管理、消防救援等领域实施分级分类检查，其中路桥街道对低风险企业检查总量下降40%。
（三）优化监管方式方法，提监管质效。一是科学统筹检查计划。建立“内部综合+外部联合”协同监管机制，加强检查计划统筹，最大程度整合归并内部不同科室之间、不同部门之间的检查计划，确保“非必要不计划”。归并市级行政执法部门2065个检查计划，统筹压减到1101个检查计划，统筹率53.3%。二是强化数字化监管手段。摸清全市各类行政检查平台底数，推动“互联网+监管”、应急消防应用等平台的数据贯通。在行政执法协同指挥平台增量开发规范涉企检查功能，推动部门间数据汇聚、共享，全量归集检查任务。全面推行亮码检查，检查活动全量赋码，亮码率达到99.8%，实现监管全过程可溯。另外，推动乡镇（街道）在141平台应消模块上全量开展应急消防领域检查，杜绝线下检查。三是创新预防性监管模式。通过“预约式”行政指导服务、跨部门行业综合教育培训、企业自查自检、安全应急演练等举措实施预防性监管，落实经营主体责任，切实提高企业自主履职能力。已组织行政指导服务1100多起，开展跨部门教育培训惠及企业2.7万家，推动经营主体自查自检8600多次。
（四）开展联合整改帮扶，降企业成本。一是推行“三书同达”。送达《处罚决定书》时一并送达《行政合规建议书》和《信用修复告知书》，助力企业重塑信用，累计完成企业信用修复3925条。二是实施经济社会影响评估。组建会商评估小组，对行政执法案件的法定情节、经济社会影响、社会危害性等进行评估，提出合法合理的处罚建议，尽可能降低对行政相对人正常生产经营的负面影响，已开展案件经济社会影响评估45起。三是创新帮扶渠道。开拓助企纾困提质新渠道，玉环市创新实施行政执法领域涉案物资管理“一件事”，开发涉案物资精控系统，推动43个执法部门涉案物资统一保管、统一处置，切实保障行政相对人权益，共集中管理涉案物资926批次；椒江区搭建“企法通”线上法律体检平台，为企业提供6类42项“法治体检”服务共6000多次。
（五）强化涉企执法监督，推闭环落实。一是开展涉企执法专项监督。聚焦逐利执法、执法不规范、执法不作为、多头重复检查等6项重点问题，通过执法单位自查、司法行政部门交办等方式，全面开展问题整改。全市共制发行政执法监督通知书128份、行政执法监督决定书32份。二是强化重点领域综合治理。针对道路运输超载超限频发，督促交通运输、公安交警部门联合开展公路治超“监管一件事”综合治理，解决“以罚代管”等问题，进一步规范非现场执法。三是建立案例指导制度。定期开展《行政典型案例》汇编工作，共选编10个涉企执法典型案例并进行发布、宣传，实现“办理一案、规范一片”。
四、经验启示
课题组认为，台州市创新性构建综合监管体系的做法为我国行政执法改革提供了重要经验启示。
（一）以企业需求为导向，服务社会发展大局。转变只站在政府自身角度的改革视角，要从企业需求出发，“群众需要什么，我们就改什么”。综合监管体系改革正是从企业反映的多头检查、重复检查、整改难、整改成本高等突出问题出发，破解执法监管中企业遇到的痛点堵点，营造更好的营商环境，为经济社会高质量发展保驾护航。
（二）以整体政府为理念，加强部门协同监管。从原先每个部门把“自己的一亩三分地管好”的观念向整体政府理念转变，由综合执法办统筹，加强部门间的协同配合，解决不同部门监管标准冲突打架的问题，统筹不同部门行政检查实现“综合查一次”、落实“执法监管一件事”等，做好部门间的协同监管。
（三）以全链监管为路径，全面提升监管质效。加强事前事中事后全链条监管，改变之前 “以罚代管”、“一罚了之”的执法监管现状，尤其强调事前的预防性监管，加强对企业的培训教育，推行“预约式”指导服务，降低企业违规违法成本，同时加强事后对企业整改帮扶，让企业知道怎么改如何改，以最低的成本快速整改到位。
（四）以体系架构为基石，系统构建监管体系。突破之前 “头痛医头、脚痛医脚”的零散、碎片化改革，从细化监管职责、明确监管标准和规则、强化企业主体责任、优化执法监管方式、完善后端整改、加强执法监督等维度全面系统构建监管体系，加强执法监管基础性和长远性工作的建设，推进执法监管问题的系统治理。
（徐高献、卢鸿、蔡宁、姜志华、孙怀媛，台州市综合行政执法局、浙江大学/浙江省公共政策研究院））