2020年经历新冠疫情以来，如何统筹疫情防控与经济发展成为我国各地所共同遵循的发展路径。2020年5月14日，中央首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，刺激国内消费市场成为中央定调的经济发展举措。伴随着政策的春风，地摊经济被视作是刺激经济的“佐剂”，以成都、南京、长沙、上海为代表的各大城市，纷纷出台相关政策“松绑”地摊经济，政策主要集中在助力经济发展、优化城市管理服务、营商环境等方面。随着疫情常态化下管理政策的松绑，地摊经济的关注度继续攀升，其优势也被认可和放大，日益成为刺激城市经济、保障改善民生、促进支持就业、凸显城市个性的重要举措，在烟火气里升腾起了一个个群体的生机和希望。2020年6月李克强总理在山东烟台考察时指出“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上’一样，是中国的生机。市场、企业、个体工商户活起来，生存下去，再发展起来，国家才能更好！”
从“传统摊贩”到“后备箱集市”，地摊经济的业态类型日益多元、活力逐渐激发的同时，各类新旧问题依然存在
地摊经济经过多年的发展，尤其是在2020年政策松绑以后，其发展类型和业态日益多元，从“临街摊贩”到“荧光集市”、“后备箱集市”、“网红市集”,发展活力也逐渐激发。伴随着城市烟火气的升腾，以往普遍存在的打破城市公共空间秩序、占道经营扰乱交通、垃圾遍地影响城市卫生、夜间噪音扰民、假冒伪劣商品难以追查、食品卫生无法保障、消费纠纷维权困难等问题仍然无法避免，多元化发展的背景下，对于不同类型的地摊经济缺乏相应的认知及引导策略又造成了“街头善治”的暂时失灵。
我国近年来疫情呈现多点散发的现实境遇，随着各地疫情防控的常态化，为确保人民群众的生命财产安全，多地在疫情散发情况下为减少人员集聚和流动而对地摊经济按下暂停键，“疫情防控”导致“烟火顿熄”，地摊经济为此时常陷入停滞泥淖， “民生保障-疫情防控-治理有效协调”如何并行也是大环境下需要考虑的话题。
在之前的十几年间，受到文明城市指挥棒的影响，城市管理与建设中对于地摊往往采取过滤、排斥等刚性干预手段，导致城市生活当中的地摊基本消失殆尽。而趁着政策松绑的基调，一些地方一改往日的苛刻，对地摊经济的管理又过于宽松，缺乏基本的治理，使得地摊经济如雨后春笋般发展的同时也存在治理的缺位。伴随着2020年以来的地摊经济热潮，主流媒体接连呼吁对于地摊经济不能放任不管，呼吁不能一拥而上，如《人民日报》发表《地摊经济，升温不能“发烧”》。伴随着疫情防控工作常态化深入，地摊经济“一管就死、一放就乱”现实境遇下更加考验当前城市治理的功夫。
面对新背景下的地摊经济发展，除了环境卫生、城市秩序、空间规范、维权纠纷等老生常谈的话题，如何在“抓”和“放”之间寻找最合适的平衡点，如何通过城市治理使得摊贩经营者得到民生保障、满足不同消费群体多元化消费需求、如何应对地摊经济的治理带来的成本和公共服务难题，这都对当前的城市治理能力提出了新挑战。只有解决了这些问题，才能让城市居民保有幸福感和安全感，乃至让地摊经济发挥经济作用之余，成为城市新名片。
问题研判
通过调研发现，外摆摊点松绑确实在一定程度上达到了激活城市经济、“烟火气”复燃的最初目的，但同时也催生出许多问题。这些问题可归纳为地摊经营者与消费者、周边人群、管理者等其他不同主体之间的冲突。经营者与消费者间的矛盾在于经营范围与消费需求偏差，以及售后追责难；经营者与周边人群易产生油烟及噪音污染、占用道路影响通行等空间冲突问题；而经营者由于空间时间灵活流动、缺少正规手续等使得管理者难于管理。
“疫情常态化”背景下地摊经济发展与管理面临新挑战。地摊经济作为一种非正规的自主经济形态，在以往的城市治理刚性框架中处于被排斥的尴尬地位。现如今的后疫情时代背景下，地摊经济成为了短期缓解就业压力和民生困境的重要手段，各地放宽政策，不再将其视为影响市容市貌的“严打”对象。但带来机遇的同时，以往地摊经济带来的各种问题仍旧存在，甚至还面临着应对突发疫情、人群流量控制等更多挑战。通过调研，我们凝练出以下四个问题，并对问题进行了深入剖析。
1）问题挖掘
地摊经济在我国的发展具有历史延续性，《周礼》就已经有“大市”、“朝市”和“夕市”的记载，及至北宋尤为繁荣，明清时期进一步发展，可以说自古以来地摊经济就是百姓获得收入的重要经济形式。现如今，城市化发展带来产业转型，低技岗位的削减增加了就业压力，地租上升更是挤压了底层商业空间，一部分人开始以地摊经济的“自雇”行为寻求生计。这种自雇行为实际上符合公民所应该享有的生存权、发展权和劳动权，但地摊经济合法性界定还是“一城一策”甚至“一时一策”，面临着合法性和收放尺度均尚未厘清的尴尬困境。
此外，在鼓励夜间经济、灵活就业的宏观政策发布后，相应的落实办法却滞后于经济发展，导致地摊经济与公权力的对抗从未停止。一部分城市管理者在节假日鼓励夜光市集、后备箱市集等创新特色业态，在平时又因占道、管理难等问题对流动市集进行劝退驱逐。整体管理中存在过大的自由裁量权，尺度因时间变化和舆论风向产生了较大的游离。2021年夏季南京疫情封城期间，丹凤街、珠江路夜光集市等固定合法摆摊点被再一次叫停长达数月，期间以摆摊为主业的摊贩处于入不敷出的生活状态。南京后备箱市集起源地“五马渡”因占道经营而被取缔，而传统的流动摊贩更是在今年成为南京秦淮、六合、雨花等区域的高压整治对象。
2）问题剖析
一方面，由于缺乏社会保障和合法地位，地摊经营群体容易受到舆论风向、市容维稳等因素的影响，让本身就抗风险能力较弱的他们雪上加霜。地摊经济无论是作为无职业人群的生活来源，还是创业者的低成本试验田，都需要社群的合法化和规则制定的话语权。
另一方面，地摊经济在疫情期间面对着更为严峻的风险挑战。地摊经济的个体化和流动性提高了常态化疫情防控的管控难度，即便是丹凤街、珠江路“夜光集市”此类固定摆摊点，因其开放性和流动性，仍无法照搬大型商超或其他固定商业的防疫办法。若要达成“治而非禁，管而不僵”的治理目标，则需要进一步制定具备弹性的柔性管理措施，从而合理界定地摊经济合理管控的收放尺度。
2.地摊经济形成了非正式经济空间与城市生活交织的场域，隐含着与多方主体之间的固有矛盾
1）问题挖掘
地摊经济因疫情而出现了政策及舆论从消极到积极的巨大转变，但以往与周边居民、消费者等主体人群之间的固有矛盾依然存在（如图1）。正如前文在问卷结果中所显示的，即便在地摊附近的潜在客户人群中，依然有44%的人拒绝在流动摊贩购买产品，主要认为其售卖产品有假冒伪劣产品风险，存在售后难、安全性无保障的问题。64%的周边居民认为其售卖产生的噪音、占道问题，影响了其日常生活。“熙南里”后备箱市集的小吃售卖者，有相当一部分没有按照规定在显著位置悬挂公示卡和从业人员健康证明，这也引起了一部分消费者的隐忧。
2）问题剖析
地摊经济城市空间生活相互交织，经营的物品灵活多变，经营者数量众多，并且大多欠缺责任意识，各种机会主义行为屡禁不止，才导致了地摊经济与周边居民、与消费者之间的矛盾。而像丹凤街夜市，珠江路夜光集市这种有固定摊位和空间限定的市集，“公地悲剧”的问题就在城市的管理框架内被淡化了，甚至有相当一部分的附近居民与集市经营者形成了熟人关系网，具有一定的消费行为信任。但同时，固定的地点和空间又牺牲了可流动性带来的消费流量和商业潜力，且固定摊位的准入门槛对于极端弱势群体仍旧是一个不小的开支，因此是否要完全取缔流动摊位还需要更加审慎的态度。寻求更加精准定位的弹性管理办法，更低准入门槛的监管模式，和提高流动经营者整体责任意识的培养路径，是能否保留流动型地摊经济的关键。
3.地摊经济的从业主体、经营方式和时空分布变化快速，日益考验城市治理的绣花功夫
1）问题挖掘
地摊经济因其灵活性而成为改善就业、保障民生的有益方式，同时也因其人员和时空的聚集性和灵活性带来了大量的空间负外部性，在责任权属较难界定的情形下无疑加大了空间管制成本与规制要求。一方面，现代化的灵活交通模式进一步打破了从业群体的就地性。新型“后备箱集市”拓展了从业人群的空间限定，实现了摊点的全城流动。调研中，一位车主就表示，“开车几十公里来是划算的呀，总体还是能赚的”。同时时空区位的灵活性也成为规避市政管理的有效方式。在组织框架和管理框架尚未完善时期，摊主与城管的城内“敌退我摆”的“游击战”仍时而上演。在此背景下，临时性摊点空间的治理变成了多方视而不见的阴影区，直接影响了就近居民的生活质量。虽然制度层面明确规定了集中的“外摆集市”点，但对待高度流动性和临时性的空间，实际的空间管理当前只能依靠摊主的自身素质以及集聚团体的组织自我约束协调。
2）问题剖析
地摊经济作为一种非正式的经济组织，理论上应该遵循市场的管控框架，对其负外部性进行约束，但地摊经济的空间基础是公共空间，无论是摊主，还是周边居民，亦或是流动人群都无法直接拥有沟通和协调的话语权，故而实际空间冲突与权益侵犯问题的解决更多地取决于各方利益受损的程度。因此精细化的空间治理需要精确的发现空间外部性的损益主体，多主体协同塑造公共空间治理的内生动力。此外，随着智慧城市建设的推进，大数据、信息化平台的引入一方面可进一步发掘流动摊点的时空规律性，另一方面也为“地摊经济”的精细化治理提供了新的发展机遇。
4.地摊经济“烟火气”保存的目的下，“城市公共服务—市政—管理”之间的良性循环与内生动力仍未形成
1）问题挖掘
地摊经济所涉及的城管、交通、环卫、市场监管等诸多管理部门的条块分割严重，若采取相对弹性的监管办法，相比“一刀切”更加剧了管理的难度。在对城管部门人员的访谈中，几位管理者对地摊经济的合法化都保持消极的观点，认为这会增加管理人员的工作量，也无法为他们提供更多的利益。同时，管理者认为，对流动摊贩的监管需要投入巨大的人力成本，各个部门之间也难免会出现互相推诿的问题。例如，在后备箱市集侵占机动车道违停经营的问题中，就存在着交通部门和城管部门权责划分不明的问题。管理主体的消极态度反应出了地摊经济监管难与城市管理系统的固有冲突。
2）问题剖析
地摊经济产生了挤压城市公共空间、占据城市管理、交通、环卫资源的负外部性，而低税收甚至零税收的经营，导致地摊经济增加市政管制成本的同时，又无法提供新的内生公共服务动力，因此陷入了管理困局。破局这一问题，一方面需要探索更加多元化的治理模式，转变以往单一自上而下的视角，自下而上地探寻地摊经济人群内部自治方法或社会监督模式，节省市政管理成本；另一方面则需要更加精确化的征税方式，形成从“公服-市政-管理-地摊经济”的良性循环
城市治理视角下推动地摊经济发展
与民生福利保障的路径探索
1.统筹“地摊经济组织”地位界定，差异化促进不同类型的发展方式厘清权责，地摊经济合法化，避免监管真空。地摊经济发展上身份的缺失和管理上权责的不明是其一系列负外部性问题的源头，松绑后的常态化管理中首要工作便是在政策上明确发展和规划，同时推动管理制度和体系不断完善。一方面应将地摊经济纳入城市社会经济发展的布局中，立足城市整体制定地摊经济发展的战略与定位，协调城市中此类非正式经济与其他正式经济的关系，形成互补共赢的城市经济发展格局。另一方面，以往地摊经济管理往往由城市综合执法部门组织，但其负外部性波及的不仅是城市风貌，更包含城市交通、食品卫生安全、社会治安等方面，因而相关政策法规的制定需在多部门之间做好协调，可设立针对地摊经济这一特殊经济形态的规制条款。
2.掌握“技术保障”的治理逻辑，智能化破局公服困境的“智慧之道”
构建数据服务平台，服务地摊经济全过程。大数据已被广泛应用于城市建设的各个方面，地摊经济的管理过程中也应积极探索“数智化”治理平台的构建，充分利用社交网络平台，采集地摊经济规模、位置、业态品类及社会影响力等各项数据，实时监测经营全域的交通量、人流量，集合形成多种信息类型的数据库，通过数据分析地摊区位的顾客高峰时期流量、地摊的优势产品及销量、经营类型结构，实时引导经营者、消费者前往相关点位，进一步形成摊位预约机制，实现可流动的灵活化管理。
3.融通“多元主体”治理模式，精细化提升时空维度的治理水平
重视顶层设计，自上而下做好规划与布局，结合社区治理，自下而上做好监督与维护。积极组建专门负责地摊经济管理事务的工作小组，与不同部门进行衔接，做好管理上层框架，适度放权，由基层社区或行业协会等进行执行与管理，落实管理末端的执行工作。社区是国家治理体系的基石，街道办和居委会等基层政府组织掌握着详细生动的本地信息，应充分利用基层组织的在地性优势，形成监查办公室，实现对地摊经济有效而怀柔的管理和监督。
4.兼顾“摊贩群体”的社群状态，人本化念好民生保障的“初心之经”
以人为本，建立合理的引入和退出机制。摆摊者一般是城市中收入较低的、相对缺乏必要教育经历和工作技能的人群，他们依靠地摊增加收入，甚至从“地摊”积累资本走向“铺面”，地摊不仅是市民日常生活消费的重要补充，也是摆摊者扩大供给的重要来源，更是创业者创新创业的试验田。地摊经济作为城市底层脱离贫困的途径之一，在疫情之后其低成本低风险的特性更是带动了社会再就业，保障了特殊时期的社会民生。因而在地摊经济的引入机制上应重视信息备案和更新而简化备案流程，推行线上申报备案的同时应关注到一些使用手机困难的老年人、残障人士和文盲群体，协助进行信息备案和审批；对固定位置固定时间出摊的，做好摊贩个人信息、出摊位置和经营业态的登记，而流动摊贩则应做好实名认证，并检查从业者的健康状况；摊位费的收取应按照区域的人流量、重要性、繁华程度按级收取，做好人性化的引入机制。在退出机制上，基层政府组织应做好进阶制度保障，面向有意愿转向正式经济部门就业的人群开展定期的培训交流活动，提升其劳动技术和能力使其适应新的社会分工；而对有创意有能力的地摊创业者，应积极提供政策支持和优惠，鼓励其创新创业；对经济和能力确实有困难的摆摊者应切实做好扶贫工作，保障其合法权益不受侵害，日常生活的基本需求得以满足。
5.创新“精、质、靓、闹”的导引机制，高水准推进低效发展的升级转型
管理结合宣讲，打造精致与品质的地摊经济。应切实做好摊主的引导工作，以行业协会或基层社区为单位定地举行面向摊主的管理规章制度的宣讲，提高摊主的个人环保素质和服务意识，自发形成良好的摆摊习惯；同时可与其签订相关协议形成包干责任制，并建立考评奖惩制度，科学制定日常巡查的考核指标，在定期的综合考评中可以减免部分摊位费为奖励，或给考评结果优秀的摊主进行表彰，而对不遵守规范，破坏城市卫生环境的摊主予以劝诫，责令其改正，多次劝诫不改过的可劝离、处罚，吊销其相关备案信息并永不录入。总体上从管理形式上，引导摊主形成规范正向的行为与思想意识，为打造精致与品质的地摊经济提供自发自主的动力。
感谢“策论中国”参赛团队：东南大学《在“烟火气”与“城市治理”之间：地摊经济的“治慧”之道——基于南京典型地摊经济样本的考察》团队报告！