行政与自治的选择长期摇摆于我国社区治理的建设过程当中,而衍生的“失灵”困境将解决方案指向了协同治理。“如何协同”虽尚无定数,志愿力量却是治理网络不容忽视的关键潜流。“志愿汇”数字志愿平台由行政力量推广,为社区志愿参与提供了一条有益的数字路径。通过时长记录、服务兑换和招募组队等技术手段,“志愿汇”有效缓解了难以量化、激励缺失、时空错配等志愿资源的传统问题,重整供需,展现出数字志愿平台整合多方治理力量的努力。“志愿汇”与积分考核激励政策的推出为H社区提供了治理困境的解决路径。H社区依托较高的政治关注与创新支持,调动当地大学、志愿传统与多样居民构成等资源,成功转型为社区治理的典范。
由盛转衰:H社区的过去
杭州市西湖区H社区,成立于2000年12月,起初作为杭州市样板社区取得上级的行政倾斜,一开始就是基层党建试验田。它随后更是取得“扩大党建覆盖面”、“交叉兼职的体制”与“共创共建联席会议的机制”等党建创新经验。成立半年后,胡锦涛总书记曾一度视察、指导H社区。可见其创立之初便风光无限。
“之后十几年,我们党建做不出什么创新,政策有天花板,上级也不怎么关注这里。太多新社区冒出来,底子差不多,也就后来者居上了。”H社区副主任回忆起H社区随后的困境。
H社区多采取服务外包,财政开销大。社区老化加之十八大以来上级的“节衣缩食”最终导致其入不敷出的缺钱困境。“居委会一般上级拨款很少,主要是社区经营的收入,……我们有很久的财政紧缺,缺钱也不太好出成绩。”
在社区工作意味一眼看到头的晋升前景,还没有优渥的福利待遇,H社区缺人也不足为奇。“清华北大这种人才可能会因为待遇和职级定的实惠到街道,但很难到社区。或者说长期留在社区,顶多待两年,而且这么多社区都盯着,很缺人。”
缺钱、缺人、缺政策是H社区由盛转衰的写照。
尽管居民自治良善、志愿服务不断,围困于“三缺”的H社区依旧经历了十余年的失意:社区平均满意度呈下滑趋势,重大表彰数量减少,有影响的新闻报道匿迹,荣誉称号也渐渐从全国先进降为省级、市级乃至区级。“确实干不出什么成绩来呀,要钱没钱,要人没人,上面千条线,下面一根针,根本腾不出手搞创新。”与其说湖畔不争气,倒不如说它重蹈了绝大多数基层社区的宿命。
枯木逢春:当湖畔遇上“志愿汇”
失意湖畔的转机发生在2015年。同年4月,杭州市志愿服务工作委员会第十一次全体会议上发布了杭州智慧公益网络综合平台——“志愿汇”。H社区快速意识到“志愿汇”对社区开展志愿活动的便利性并将其应用于签到计时中,不过起初还仅限于此:“一开始区里面强烈推广就用了,管团队还挺方便的,也没花心思研究这东西,当成(应付)工作来做了。”
随后两年的探索让H社区全面理解了“志愿汇”的潜能,敏锐捕捉到了志愿建设的政绩及治理价值。H社区建立了青年志愿服务队,由社区党委副书记担任队长并指导志愿工作开展,在“志愿汇”中力争上游,并做出了“宣传、扬弃、保障、出新”的有益探索。
H社区研究了周边地区潜在的志愿者资源,精准宣传,通过微信群、口口相传、现场宣传和建立合作关系等方式,联系上了当地大学、中学及证券公司等组织,凝聚了志愿力量。
扬弃,扬弃的是H社区长期的志愿传统。H社区长期良好的自治传统为其保留大量优质的志愿活动项目,并整合零散、自发、形式单一的一般项目,同时增设了公益歌唱班、假期补习班、公益朗读角、梦想书屋等志愿活动。
保障,保障的是志愿者的小时数、福利和志愿环境。H社区允许志愿者在志愿期间休息、休息时间将计入志愿者小时数。一次志愿活动便可以获得社区实践许可的盖章,而其他社区对加盖公章较为审慎。此外,社区还向西湖团区委争取到公益益币机。志愿者可以凭借过去志愿者经历兑换饮料、兑换便民服务。
在志愿机制改革后,H社区志愿体系焕然一新,志愿力量深度融入治理结构,成为了“志愿汇”全国排名最高的社区志愿服务队,先后被评为最美志愿服务村(社区)、志愿服务最佳社区,团省委副书记等各级官员参观调研。H社区治理体系广泛引入志愿者,为撬动“三缺难题”提供了基于志愿的协同治理的可能。
前路何在:社区志愿治理的不足与展望
正如书记介绍,H社区志愿善治在志愿者数量、政策支持、资源分配等方面仍存在诸多有待改进之处。由此可见,社区志愿治理仍是一个有待讨论与改进的议题,这反映出两个倾向:一方面来看,尽管“志愿汇”已经推动一些社区成功构建了社区志愿善治的协同网络,呈现出良好的治理绩效,但社区协同治理应用数字志愿平台的潜能还亟需进一步挖掘;另一方面来看,如何将良好的治理方案进一步推广、提高更多社区的治理绩效、让社区志愿善治成为一种整体趋势则更为重要,也更具实践价值与社会意义。
因此,如何让随手做志愿流行起来,如何让每个公民都有机会尝试志愿活动,仍是社区志愿善治应当关注的问题,这既需要激励动员社会力量以扩大志愿者队伍,也需要通过合理的制度构建与治理工具来为志愿服务提供有效场景。为了解决“志愿失灵”的难题,通过探索数字潜能、降低交易成本、扩大志愿群体来实现消解壁垒的多元善治成为必要。
对策:志愿治理的优化路径
为实现社区志愿善治,我们不仅需要关注不同的失败社区类型应该通过何种方式完成转型,还应从社区治理应用数字志愿平台的实践中总结与挖掘治理资源,以期为社区志愿善治提供更加丰富的实践方案与更加有效的优化路径。一方面来看,数字志愿平台应用下社区治理的成功经验还需要总结推广;另一方面来看,数字赋能的潜能与边界也有待进一步探索。
1.利用数字平台,吸纳社会力量
面对繁多的社区事务与“缺人、缺钱、缺政策”的“三缺”困境,数字平台实际上有望为中国基层治理提供了新的思路与工具。一方面,最为显著的便是数字平台连接治理主体、吸纳社会力量的桥梁作用,在打破主体壁垒、降低信息成本的过程中,有望为疲于应对繁杂事务的基层社区提供新的力量来源;另一方面,利用数字平台扩大志愿群体同样成为可能,传统志愿活动面向群体较窄、时空自由度低,实际上往往局限于社区内的志愿力量,但数字平台有望通过志愿需求与志愿者信息的统筹管理来降低志愿参与的门槛,从而实现志愿群体的扩大,为社区善治吸纳庞大的社会力量。同时,社区治理与数字志愿平台的耦合、触发与修正机制生成了全新的基于“志愿服务”的社会责任评价标尺,是提高志愿服务效率的有效途径。
2.善用行政力量,激活治理能力
随着“志愿汇”记录的志愿服务小时数与理发、饮料、日用品乃至落户、购房等市民权益挂钩,国家对社会的渗透性权力也逐渐增强,善用行政力量助力了社会责任的广泛落实,呈现出强社会与强国家并存的中国特色模式。
与此同时,信息技术的革新带来了数据传输速度的与日俱增,渐进地、循序地传导到治理情景中,持续深入地、颠覆式地形塑着治理逻辑与治理观念。1大数据时代更是积信息技术“量变”为治理“质变”,基于国家合法性的行政体制力量获得前所未有的涅槃新生,其治理幅度、治理工具、组织结构有待实现进一步革新。
在“志愿汇”从诞生到发展的过程中,需要借助行政力量的鼓励与推动作用,其修正和调适基于行政力量的自觉和对社群互动的回应。而行政化趋势渐渐增强的社区,可以适应并参与这一治理体系,以志愿活动组织者的身份组织志愿者参与志愿活动,呈现出社区志愿治理的绩效改善。
一言以蔽之,行政体系维系下的社区志愿体系,本质上是一个“行政嵌入的协同治理网络”。但构建这个治理网络的前提则是行政力量的善用,在社区治理的实践进程中,有望通过行政力量的引导、支持与革新来激活治理活力。
3.建构良性协同,解决志愿失灵
在善用行政力量、实现行政嵌入的条件下,良性的协同治理网络如何构建则成为亟待关注的问题。
“志愿汇”是政府牵头、设计和推广的饱含科技智慧的治理工具,政府不应再同过去一样痴迷于直接掌控一切,承揽、发布、组织志愿者活动,而需要着眼于设计出志愿者与组织者便利互动、社群自治的APP平台,将志愿者小时数与增值公共服务挂钩、落户社保挂钩、表彰荣誉挂钩、社会征信挂钩,建构出了不同于传统经济指标和政治指标的社会责任指标评价体系,鼓励居民积极参与公共事务、调动居民参与治理的积极性和自主性,实质上重新激发了社群机制的活力、通过行政力量人为促进了社会资本的增长、社会联结的形成,既激发了社群自治的活力,又规避了行政失灵的风险。
政府不直接参与社群治理细节,因而有利于缓解“行政失灵”的可能,但政府却能够凭借建设“志愿汇”将无数的社群治理场域都纳入了统一、透明、公开的互动平台,缓解了过去小社群自治的规模问题、不同社区志愿资源供需错配、不注重提高志愿活动质量的难题。行政嵌入的协同治理中折射的“元治理”智慧为我国志愿事业及基层自治提供了一种可行的可能,这亦是对题目“超越行政与自治”的粗略阐述。
4.超越传统模式,展望志愿市场
传统观点认为,志愿服务的供给主要有行政调配和社群自治两种方式。但数字志愿平台提供了“志愿市场”的可能:志愿者与招募者可以在网上志愿大厅沟通商询,达成志愿服务意向后开展志愿服务,志愿者在获得志愿满足感的同时,获得志愿者小时数——一种衡量志愿者社会贡献的“志愿货币”。与商品市场相似,国家承担了“志愿货币”发行权和志愿市场监管权;志愿市场激发了主体积极性,缓解了志愿服务区域供需不均、规模较小等问题。
可以看到,志愿市场的运行体系,肇始于行政体制的设计监管,调适于社群机制的协调运维,是多种机制互补嵌合的产物。提出志愿市场的分析视角,有利于打破志愿服务公益属性带来的研究闭域,将市场的观点引入志愿服务研究,加深对“国家-市场-社会关系”变革的认知。同时,为深入广泛开展志愿服务,建设和谐友爱互助的志愿型社会提供更多的制度性思考,为志愿市场的未来发展指出可能的方向与障碍。再者,商品市场良性运转有利于实现经济资本健康发展,而志愿市场的良性运转有利于实现社会资本健康发展,缓解商品经济疾驰狂飙带来的贫富差距加剧、社会矛盾尖锐等问题。
感谢“策论中国”参赛团队:浙江大学《超越行政与自治:社区协同治理应用数字志愿平台的潜能与边界—基于杭州市“志愿汇”平台下的多社区比较案例分析》团队报告!