今年，浙江省启动营商环境优化提升“一号改革工程”，全力打造营商环境最优省，涌现出一批可复制可推广的创新举措。台州市路桥区首创的亲清政商关系“1187”体系位居首批25个营商环境优化提升最佳实践案例之首。
亲清政商关系“1187”体系成效显著
“1187”体系的两个“1”分别是一套反映当地营商环境的亲清指数、一个全流程管控企业诉求的亲清在线平台，“8”和“7”即八项助企服务机制和七大必查的违法乱纪行为，用以更好保障平台的运转，冠名蕴含谐音“一（心）一（意）帮企”。它把“企业办事不求人”作为优化营商环境的核心目标，以数字化改革为手段，以规范政府自由裁量权为切入口，着力解决政府部门不作为和乱作为的问题。到今年6月底，共解决企业诉求2425件，平均办结时间从刚上线时的12.84天缩短至2.76天，满意率达99.91%，21个执法部门包容性执法增长366%，留住了57家要搬迁的企业。它使路桥区工业投资增速和GDP增速从去年全市3区3县3市垫底跃升为今年的第二。今年截至5月，路桥制造业投资增长52%，外贸出口增长34.3%，新增各类市场主体8795家。
破解治理困境，打通了政策落地生效的“最后一公里”
路桥区这项改革的意义远远不止于优化营商环境。它抓住了科层制的阿喀琉斯之踵，有助于摆脱“一管就死，一放就乱”的恶性循环。它不仅是执行层从政务人文环境入手优化营商环境的治本之策，而且为破解治理困境，更好发挥政府作用强化了动力机制，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。
我国是世界上领土面积前八的国家中唯一的单一制国家，最多时曾有中央——大区（中央局）——省市自治区——设区市（地区、自治州、盟）——县（县级市、区、自治县、旗）——县辖区——乡（镇、街道、公社）——行政村（居委会、生产大队）——自然村（住宅小区、生产队）9个层级，现有2800多个县级行政区，44800多个乡镇街道，形成了举世无双的超大治理矩阵。科层制的优势是便于集中意志、统一行动形成强大力量，弱点是传达贯彻上级指令的链条过长，降低效率并容易失真；统一规范难以兼顾巨大的区域差距和管理对象差异，规范“细化”可能扭曲成“僵化”。因此，各级各地的自由裁量权成为必不可少的制度安排。但在自由裁量权的行使上，又反复出现“一管就死，一放就乱”的钟摆现象，还往往容易矫枉过正。
改革开放以来，我们找到了依靠社会主义市场经济释放社会活力，依靠社会主义法治国家保障社会秩序的正确方向，但活力和规范的度难以把握。不仅需要从各地各单位实际出发始终坚持实践检验，而且受到执行者的价值取向、经验能力、视野见识等主观因素的影响。路桥区把规范政府自由裁量权作为切入口，不仅抓住了执行层优化营商环境的“牛鼻子”，而且打通了各种惠企惠民政策落地生效的“最后一公里”，具有普遍意义。
路桥区规范政府自由裁量权的经验和启示
1、抓住执行层优化营商环境的主要矛盾，把“企业办事不求人”作为核心目标。营商环境包括大环境和小环境。路桥区的党委、人大、政府、政协没有怨天尤人，而是从自己做起，尽最大努力解决自己职权范围内能够解决的问题。他们不把营商环境当“景观”，不搞作秀，实实在在地改善本地的政务人文环境。当前基层面对的一个共性难题是：“企业的诉求都很正当，为什么在部门正常业务流转中却总是无法解决？”很多人见怪不怪，而路桥区深刻认识到这个问题不仅关系效率，而且关系公平，还是廉政风险的高发部位，把它作为打造亲清政商关系的突破口，举全区之力切实解决，对不正常的政商关系釜底抽薪。
2、认清矛盾的主要方面，促进和保障“政府敢为”。路桥区党委政府经过调研发现，当前在政商关系方面影响营商环境的主要问题是清廉有余、担当不足：突出表现为干部中存在着“可办可不办的不办、可快可慢的慢办、可罚可不罚的要罚、可罚多可罚少的罚多、可改可不改的不改”等问题；企业则存在“不敢争辩、不敢拒绝、不敢举报，怕被‘穿小鞋’、怕打击报复、怕被折腾”的问题；而着眼于“清”的监督机制对于这些情况难发现、难评价、难监督、难问责。他们认为，不破解这三大问题，企业办事难免求人，不得不找主要领导解决难题，政商交往难免不清，党员干部难免出事，营商环境优化提升难免受阻。因此，迫切需要规范政府自由裁量权，建立一套“企业办事不求人”工作体系，解决干部不真办、不愿办、不敢办、不公平办和企业不满意五大问题，推动干部变被动服务为主动帮企。
3、要求干部事事把价值判断放在首位，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。针对一些干部把保个人仕途放在首位，“不求有功，但求无过”的价值取向，路桥区要求干部首先做“该不该办”的价值判断，使“以人民为中心”“不忘初心牢记使命”“服务大局”真正成为一切工作的出发点和落脚点，而不是“小和尚念经——有口无心”的表态口号。同时建立专项交办受理、专项干部考察、专项容错免责、专项督查督办四大机制，激发干部真正解决问题的内在动力。树立“干得好的上、干得差的下、不作为的转”的用人导向，对不作为、慢作为、乱作为等七方面必查，作为落实营商环境优化提升的硬约束。促使干部把企业当自己人，一心一意帮企业克服困难，实现政企心连心。同时推出容错免责事项库，推动事后容错向事前保护延伸，对容错免责的干部不追究相关责任，并明确在选拔任用、评先评优、考核评价、职级晋升等方面不受影响，为干部担当、减压。
4、细分职责、优化程序、落实责任。路桥区明确规定一般事项独立办理、多跨事项组团办理、疑难事项提级办理、重大事项专项办理，满意率由专班逐一电话回访确认。对科室未提供充分理由就回复“不能办”的诉求，要求重新交办，能办的由部门分管领导回复，认定不能办的必须由部门主要领导回复，并启动“人大说‘不’”评议，让人大、政协、组织部、纪委等单位综合督评。对能办事项没有努力去办随意说“不能办”的实行问责。对于政策明确规定不能办的，也要努力通过其他途径帮助企业解决困难，把习惯于“亮红灯”变为指导企业找到“绿灯”。
5、依靠数字化改革建立透明的问题解决机制。把所有部门的自由裁量权都放在“路路通亲清在线”平台上，实现诉求全量归集，分级分类处置，在线直达、接诉即办、全程追溯，办没办、怎么办的、办得对不对，全过程留痕，一旦发现回复慢、敷衍、笼统，就会亮起“红黄警告”，最后自动生成对实绩的评价，作为深化营商环境干部专项考察的依据。真正形成了“可发现、可评价、可监督、可问责”的诉求管控闭环，有效增强了政府公信力，提高了企业反映问题的积极性，企业问题自主申报率从41.31%升至82.98%。
6、推动解决问题从“一件事”到“一类事”的全面迭代。通过建立流程、标准、制度、机制、政策五大通道，打开了企业诉求的全新入口，一大批企业的真问题、真需求源源不断而来，许多平台上的“一件事”被延展成了政策上的“一类事”，政策的针对性、有效性大幅提升，形成了一大批突破旧思维的服务企业创新政策。如围绕青年创业遇到的一揽子问题，归集政策14项，并向人才创业创新扩面，形成组合政策35项。
（作者系浙江大学/浙江省公共政策研究院资深研究员）