摘 要：政策的治理功能和作用其实现实并没有给予足够高度科学精准温度的重视。从“国家治理体系—制度现代化”的角度看，“政策治理”是“政治”的核心。“政治”就是“政策治理”的缩写。现实中的内卷、躺平、不景气、不顺畅、不舒畅现象虽然也与法律制度有关，但主要还是与对“政策制度”的认识、设计、执行、反馈和发挥有关。中国共产党有着高度重视政策的优良传统，也有“政策是生命线”的理念。但在“中国式现代化”的视域下突然发现，中国政策的“古代化”和“近代化”的特性、特质和特点比较浓厚，使其与“国家治理体系现代化”存在严重的不配套、不配合、不协调、不协作的现象。其实，无论是“法治”还是“政治”都属于“制度作主力”的范畴。它与“党和政府的领导管理力”“公民人民当家作主力”构成“国家治理能力现代化”三大治理能力结构体系。平面的“三力治理”的治理力结构是社会稳定、可持续运行和发展的基本前提。现实是，虽然这三力的现代化发展空间都还有不少，但政策制度的现代化发展空间更大，更需亟待完备和完善。政策的现代化程度，特别是政策的精准化和科学化及温度化程度将直接决定中华民族复兴和中国社会主义现代化强国的最终能否实现。
关键词：政策治理；政策制度；国家治理；中国式现代化；政策现代化
引 言
现实中诸如内卷、躺平、不景气、不顺畅、不舒畅、不努力、不结婚、不生育等等负面现象都在促使或迫使我们必须重新思考“国家治理体系和治理能力现代化”的问题。我们到底哪里出现了问题？哪里还不够完整、完备、完善？这需要进行一种学术性的研究。这个所谓“第五个现代化”自提出至今已经整整十年。其中，在2021年庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记又提出“第六个现代化”的重要概念——“中国式现代化”。它们不仅都要求“制度现代化”，而且还都需要“政策现代化”。但现实是，人们对“政策”普遍都有不同程度的“不满意”——都在说，现在的政策不稳定、变化太快、幅度太大、拐弯太猛。其实，“中国式现代化”不仅是“国家治理体系和治理能力现代化”的发展和目标，而且还涉及“现代化的领导是谁”和“现代化的内涵是什么”的问题。没有治理过程的现代化，没有中国共产党领导的现代化，就难有“中国式现代化”的最终实现。其中的关键词是“领导”和“现代化”。对它们，一定要做深度、细度、精度和温度的研究。法律是无情的，但政策是有温度的。不能做简单的、习惯性的惯性思维定势。但“现代化”不是“近代化”，但又是从“近代化”发展起来的和发展出来的。没有“近代化”就没有“现代化”。同时，“近代化”也会拒绝、阻碍和曲解“现代化”的目标和进程。所谓“领导”，就是“干在实处，走在前列”。这是对“习近平领导学”思想的一个“现代化”角度的理解和诠释。不过，现实几乎所有的人都是把“现代化”与“近代化”混为一谈的，都是没有把“现代化”从“近代化”中区别开来和提升出来的。其实，这也是西方资本主义的一个“学术阴谋”——它虽然也正在发展“现代化”，但把你的思维紧紧束缚在了一个“近代化”的框架和桎梏里。“现代化”不仅是一个过程概念，更是一个为目标而奋斗过程的目标概念。现在世界上其实还没有一个真正意义上达到“现代化”目标和标准及程度的国家，只有还在不断地朝着所谓“现代化”目标发展过程的国家。现在所谓的“现代化国家”其实至多还只是到了一个“后近代化”即post—modernization的国家，其实只是“近代化完善程度”比较好的国家而已。这主要是，“现代化“的目标现在虽然有所感觉，但尚未明确和清晰，还很概率、模糊和粗糙，甚至还张冠李戴。所以，“中国式现代化”不是一个简单的选择和模仿的问题，而是一个复杂的学习、创新和创造的问题。特别是，没有“觉悟”，还不是“学习”。现代性的社会主义本身就是对近代性的资本主义的“否定之否定”“创新之创新”，只是社会主义至今创新得还不够完备和成熟，还有很多的局限、不足和空间，还在不停地“自我革命”之中。所以，“创新”是“新发展理念”的首要理念。党中央已在三番五次地强调和要求及督促，必须贯彻执行“新发展理念”。没有创新，“新发展”就是空谈，就会落空。“新发展”是中国“再发展”选择的目标和方向及路径方式方法。中国改革开放至今45年基本走的还是第一次发展抑或初次发展之路。在它之前基本就是一个生存和巩固的阶段，原则上还谈不上发展。现在，准确地说，中国面临的是一个“再发展”的问题。但对这个“再发展”的问题引起重视的人还是不多、不深、不高。但“再发展”走得不好，中国不仅只会在初次发展的“成功经验路径依赖”里徘徊，而且还有可能会陷入各种陷阱之中而难以自拔，特别是容易陷入“中等收入陷阱”。问题的焦点在于，是“模仿发展”“循环发展”，还是“创新发展”“学习发展”？党中央早在八年前即2015年就创造性地提出了“新发展理念”。这个理念就是一个“再发展”的理念。没有按照这个理念的发展，或者是只有口号没有在实践和实际中落实这个理念的发展，原则上还只是停留在或属于“初发展”——一种“富起来的发展”之中。一定要再次提醒我们自己——其中的首要理念和概念就是“创新”，而不是“改革”。但现实是，“改革”的用词频率明显多于“创新”。“改革”属于45年前即1978年时的选择。“改革”至今已经取得辉煌成果。按照日新月异和十年有百年发展的速度看，在古代这就有相当于450年的发展，就相当于有一个半朝代的发展。在过去的45年里，特别是在其中早期的35年里是，没有改革就没有发展。但现在是，没有“创新”，就没有“再发展”，也就没有“新发展”。特别是，没有创新的所谓“创新”其实只能算“搬新”。但“搬新”的时代已经过去。“搬新”还只是在走别人的老路，在吃别人的屁，在啃别人吃过肉的骨头，在被别人的发展所“虹吸”，永远也超越不了别人。但人们一般都是“搬新”和“创新”不分的，以为“改革”和“创新”是一回事。所以，提出“创新发展理念”本身就意味着，“再发展”就是一种“新发展”——我们中国的GDP总量到达世界第二大经济体之后的发展就应该与之前有很大的不同，甚至有根本的不同。如果之前是“富起来”的话，那么之后就应该是“强起来”。但现实是，还没有“强起来了”。它需要思维上的“创新”和业态上的“创业”。但现实都是以“富起来的思维”在做“强起来的工作”，都是以“改革”的思维在做“创新”的工作。这怎么能做好？“改革”还可以“搬新”，但“创新”再用“改革”就难以做到和完成了。所以，没有“创新”，不仅没有其它四个理念的形成和提出，甚至也没有办法真正、真实地理解和实现“新发展理念”的本质性、整体性、有机性和系统性，也就无法理解“国家治理现代化”和“中国式现代化”的实质内涵和深远意义，也就无法实践、践行和实现“国家治理现代化”和“中国式现代化”。
“制主”及其力量和力度是“治理现代化”的一个重要标志
什么是“制主”？为什么说“制主”是“治理现代化”的重要内容？这是应对“治理现代化”出现不适而形成的一个新概念。它涉及一个“制度作主”作为一种权力的架构问题。它虽然与“制度经济学”有关，但更多来自于中国治理实践的现实挑战及其思考。中共中央政治局2023年4月28日召开会议。据媒体报道，会议指出，当前我国经济运行好转主要是恢复性的，内生动力还不强，需求仍然不足，经济转型升级面临新的阻力，推动高质量发展仍需要克服不少困难挑战。由此可见，这就是社会中的激励机制出现了问题。这也意味着，应该具有激励功能的“政策”出现了问题。“政策”是一种制度。它主要解决的就是内在因素及其“内生动力”的问题，而且还不仅是内因的因素问题，更是内因的机理机制问题，主要是怎样和能否把人们心中沉淀和积蓄很久和很多的积极性和活力性都激发出来和发挥出来。现实是，社会中的这种积极的激励功能和作用没有很好地发挥出来。这就属于“制度作主作用之力”，也即“制主力”的范畴。它是“社会力”发展的第三个阶段和第三种力。由于这第三种“社会力”的形成、产生、稳定和成熟才使社会的权力运行和发展至今具有一种较强的稳定性和可持续性。其前两个阶段和前两种力分别是“君主力”和“民主力”。这三种力又分别对应“君主权”“民主权”和“制主权”。这是“新一权三分学说”的基本内容。它虽然还没有到现代立体的权力结构状态，但已达到一种平面平等平稳的权力结构。
所以，我们应该在“制度”上去寻找发展不力、不足、不稳、不持续的原因。与“内生动力过强”是法律问题不同，“内生动力不强”就是政策制度出现了问题。“制度”是一个立体概念。它有两层意思。一是大制度，二是小制度。像“社会主义制度”和“资本主义制度”就属于“大制度”，英文就是system。它具有整个社会制度的核心性和系统性，属于“治理”的理念和价值。“小制度”是对“大制度”的分解和落实。英文就是institution。它是指“治理”的工具，像纪律制度、法律制度、政策制度、规范制度、保障制度。根据调研，我国对“制度”的界定和概念还是不严谨的。“国家治理体系现代化”的概念提出就意味着，现在的治理体系还没有“现代化”。所以，我们首先要解决的是一个怎么“创新和达到”“国家治理现代化”的问题。其中就有一个如何架构一个“国家治理体系现代化“的结构问题。这既涉及对“治理现代化”的崭新认识，又涉及对“治理”基本内涵和结构的认识问题。现在很多人都持“民主是现代”“法治是现代”的观点。其实，“民主”“法治”虽然在“国家治理现代化”中不可或缺，甚至非常重要和关键，但它们其实是“近代化”的产物，甚至还有“古代化”的基因，如古希腊的民主意识及其机制，但还不是“现代化”的标志。这也就是说，还都不是“现代化”所特有的和固有的特征。尤其是“民主”，前有相对于奴隶起义的“市民民主”“农民民主”甚至“抓阄民主”，后有“公民民主”“人民民主”“协商民主”和“全过程民主”。而只有中间才是“表决—选举民主”，也即“议会民主”和“人手一票权利民主”。它们只是从“近代化”“传承”和“传统”过来的“民主”具体形式。而“现代化”应该包含“民主”“法治”。它们属于“现代化”基本的要素，但还不是“现代化”独特的标志性要素。“民主”“法治”对“古代”的“君主论”“人治论”来说虽然都是进步的。但相对“现代”来说就具有了一种滞后性和落后性。人类的政治和社会权力是按照“君主论”“民主论”“义主论”“制主论”的程序和顺序逐渐推进和发展过来的，先后形成了“点权论”“线权论”“面权论”“体权论”的权力结构及其运行方式及其状态。其中，尤其是“民主”还在主要是“造反民主”和“表决—选举民主”的时候，它就主要是农民阶级和资产阶级进行朝内造反和国内革命的武器。同时，它还都是资本主义国家举着“普世价值”牌子搞乱他国和国际社会直至世界的武器，但还都不是资产阶级在革命胜利后治理国家特别是管理国内事务的工具。我们从资产阶级治理管理国家的方式方法中发现了一个很普遍的现象——凡是能比较稳定发展的资本主义国家，不一定都是“经常民主”的国家，但应该都是“制主”比较完善的国家。什么是“制主国家”？就是“以制度治理管理为主的国家”。其中即使有“民主”，也是被制度制约的民主。其实，无论是古代社会，还是近代社会，都有“制度治理”的成分和要素。如古代中国就有“律”和“典”，近代西方就有“宪章”“宪法”和“法律”“法规”。而现代社会与古代社会、近代社会在“制度治理管理”上的区别就在于，它不是一般的制度“要素治理”，而是一种以制度治理为主的“整体机制综合治理”方式。也就是说，在现代社会中，无论是“君主”还是“民主”都应该让渡于一些权力给“制度”并使其作主。所以，“制度化”应该首先被制度尤其是法律制度所界定和规定，并都要按照制度规定的程序和程度及机理行事办事。其中，“制主”与“君主”“民主”的不同在于，它摒弃了“君主论”的随心所欲、变化无常和“民主论”的群情激昂、乱云飞渡，从而具有较强的理智性和稳定性及客观性。
其实，“制度”就是社会运行的规矩，虽然它在制定时是主观的，但一旦制定颁发实施后，它就具有了客观性。不仅是只有“制主”才能牵制甚至制约“君主”和“民主”，最主要是，只有“制主”才能构成与“君主”“民主”一起的“三角治理工具及其力量结构”。没有规矩不成方圆。依据力学原理，三角的治理力量结构是最稳定的结构。但现代社会中的治理制度不是“近代化”中的文件简单堆砌，而是一种理念、内涵、机理的崭新架构、配合、互动、有机和系统的结合与组合。这需要对“制度”不断地创新、实践、修正、调整和完善，并再提升。没有经过几十年、上百年甚至两三百年的探索、探索、再探索的沉淀，就没有完善的、立体的、有机系统的现代化制度的形成和发力。现实中，美国的平面三角权力结构已经形成——就是立法权、行政权和制度权。这是一种新的“一权三分”的理解。但它还没有形成一个权力的立体结构状态，也很难构成和形成。只有当权力在进入到一个立体的结构状态时，社会才算进入了一个治理的“现代化”状态和态势。而平面的权力结构状态至多属于“近代化”。中国现在虽然也有三种权力——党的领导力、人大的“表决力”和政府的行政力的各自运行和相互作用。但它的结构不是平面的，而是把三角形竖起来的——党的领导在上一角，下面的两角分别是人大和政府。这样的结构因为底部呈现“线状”而不是一个平面进而十分的不稳，就容易产生不稳甚至倾倒。而要使治理和管理的稳定，其治理基层的底部就必须是一个三角形的平面布局。所以，从力的结构看，立体的权力结构应该是——“义主力”在上，领导下面底盘三力布局——君主力、民主力和制主力。从机构角度看，党的领导力在上，领导着位于底盘的“人大表决力”“政协协商力”和“政府行政力”。而对社会和市场直接发力的就是这个平面三角形。但是，这个三角形背后的直接发力，即对社会和市场来讲的间接折射力就是“党的领导力”。所以，现在一直都在强调和讲究“党的领导力”和“国家治理力”的问题。其中，“国家治理力”与“政府管理力”也是不同的。“国家力”是综合的，但“政府力”仅是一种“行政力”。所以，中国的国家治理力要从一个“线性状态”进入到一个“立体状态”，就必需要跨过“平面权力状态”的峡谷。而欧美的西方社会要想使权力进入“现代化”的立体状态，就必须首先要将权力的平面分布变为立体架构。但由于“三权”之间的牵制作用又因为私有制的基础而使其难以摆脱“近代化”的所谓“先进性”及其局限和羁绊，从而难以进入“现代化”的状态，并还误把“近代化”当作了“现代化”。其实，其中任何一个力的形成都是四个机构相互协商协作的结果，任何一个机构的构成和发力都是四种力合作合力的产物。但其中“制主力”才是最稳定的。其中的“义主力”又是治理的核心。所谓的“义主力”，就是“主义”“正义”“道义”等具有“义”性之力合力作主的一种状态。它属于意识形态、思想精神、信仰理想、信念理念在国家管理和社会运行中作主的方式。当然，同样是要“治理现代化”，文化的不同和国情的不同尤其是文明的不同，路径也会不同。西方的“治理现代化”路径下一步应该放在“义主力”上。而“中国式治理现代化”路径下一步应该放在“制主力”上。但所谓的“制主力”不仅是简单有“制度”的概念，而是要有科学结构制度的概念。在制度结构中，也需要一个稳定的“三角形结构”。
“政策”是一种具有独特策励性功能和作用的新型治理制度
这是对“政策”这种制度在“国家治理现代化”中的功能和作用的再认识。显然，这种“再认识”的过程说明，之前我们对“政策”功能和作用的认识距离“应到的位置”“应然的程度”还有空间，甚至还有不小不少的偏离、偏差和偏颇。它包括有一种来自实践的观点认为，现在的经济发展不佳主要是“政策性问题”。其实是，只有认识和确立了“制度”在“国家治理现代化”中的功能和作用，“政策”才有其独特的既在法律之中又与法律不同的特性和特征、地位和意义。即使就是“政策”有问题，也要弄清楚，究竟是政策哪个方面出现了问题？到底是“政策”的多变性、突变性，还是“政策”的功能性和作用性出现了问题？应该是，制度的功能紊乱才是社会运行紊乱、发展飘忽不定的根源。但是，现实是，人们基本都是把“政策”当作了“准法律”并使用的——法律是限制性的，很多政策也是“不准做什么”的；法律是强制性的，政策也是说一不二的；法律是稳定的，政策也是不变的；法律是无情的，政策也是冷血的，等等举不胜举。其实，无论是从社会主义制度看，还是从人类文明的制度看，无论是从结构看还是从程度的角度看，整个的人类制度目前还都处于不完备和不完善甚至还是不平衡或者畸形的状态，从而还没有达到足够的共同性、共享性和公共性。这可以从制度的中文“制度”名词中看出端倪。中文的“制度”名词本身就包含了一个“制约约束度量”的意思。这与“法律”的意思就已经十分接近了。甚至还可以说，“制度”是“法律”的前一个文字表述。这也决定了之后的发展，“制度”必先要包含“法律”的，也就必然包含了早期与“法律”混同的“初政策”的。这其实也是人类从动物的野蛮的自在自由自行状态发展到自身文明状态必须经过的一个阶段。这种制度在经过“典”“律”“法”的发展之后已经登峰造极，甚至已经对人及其类别形成了一种在约束基础之上的不同程度的压迫感和压抑感，直至形成了一种群体和整体的抑郁感和抑郁症。这不仅需要完善已有制度——法律，要继续推动“依法治理”的治理模式。按照前总理李克强博士的说法从“法无禁止即可为，法无授权不可为”中得出，法律应该在如何“科学禁止”和“科学授权”的方向上做深做透做好做善。同时，还需要“创新”一种新制度的新结构。虽然叫“政策”的制度早已有之，但从功能上与名称名词的内涵一致起来并与其它功能性制度严格加以区别的“政策”至今还没有。现在有的是，制度的主体意识、认识和知识——凡是出自“人民代表大会”的就是法律，凡是出自“人民政府”及其部门的就是政策。其实，在制度上还应该有内涵、功能和作用上的区别和分类。在实际的国家治理和社会管理的过程中，一方面不仅需要对“不能做的事情”进行规定并通过惩罚进行“制约”甚至“遏制”和“压制”，而且还需要对“提倡可做事情”进行规定及其策励。同时，策励又分为鼓励、激励、勉励和奖励。特别是“奖励”还需要“奖金”给予支持和支撑。而“奖金”就不仅是“现金”和“先金”，而且还是“资金”和“后金”。特别是“后金”其实是“市场经济政策”与“非市场经济政策”的本质区别。现实是，虽然很多人都在主张“市场经济”，但在“政策”观上所主张的都是非市场经济的“先金”操作。现实中，人们对“资金”的真实内涵还是普遍缺乏认识。所以，对“专项资金”的额度、使用和评价都有偏差。这导致了政府“花钱不少，效率不高甚至很低”的现象。其实，发展靠政策，治理靠法律。虽然实际中也有复杂的治理问题，但根本还是发展问题。“发展是硬道理”。虽然发展的前提一定离不开治理，但现实中有一种治理是没有发展的治理。所以，没有发展，才是治理的难点。
所以，制度内部结构的重构和重组已在和还要积极探索当中。这些探索目前虽然还不成系统和成熟，也还没有定型和规范，但方向已在逐渐清晰和明确。问题的关键在于，对制度的内部功能结构考虑得不多，甚至是含混的。一般都是“主体说”，而很少“功能说”。但“治理现代化”对制度的要求是，其趋向是越来越功能化和作用是越来越适度化。以管理年轻大学生“遵纪守法”“谋求发挥发展”的高校为例，我们可以清晰看到这种“制度建设”的发展重点、方向、结构和趋势。高校在管理学生中有三种并驾齐驱的制度在越来越清晰、丰满和系统且有机和完善。一是“违纪处分条例”——具有限制性约束性和惩罚性的制度。它有些类似于党内的纪律制度和国家的法律制度。二是“助学金申请办法”——它是保障学生在校时的基本生活权利和质量的制度，类似于社会上的社保、医保、劳保、困补等保障性制度或救济性制度。三是“奖学金评比办法”——具有引导性奖励性的制度，鼓励学生做“好学生”。这最后的“奖学金制度”才是“政策”性的，不仅有正向提倡的价值观念，还有诱人的奖学金配备配套配合。这三种制度才构成了治理制度内在的立体性、协作性、有机性和系统性。这三者缺一不可。缺了其中任何一类制度，都会对另外两类制度形成压力和挑战，从而形成治理制度的整体性坍塌、崩塌甚至崩溃。
为什么社会中犯错犯罪的人会越来越多而且还在不断增多呢？从制度的角度看，这主要不是制约性约束性的制度不够强硬、不够完备和教育不够深入的问题，而是保障人的基本权利和把人的精力往好的、正确的、理想的方向引导的制度不力、不落实、不完备、
有机、不系统的问题。纪律和法律只能防止和阻止人去做坏事，但没法引导、鼓励人主动去做好事和做善事、去做有益于民众生活、未来发展和国家强大的事情。但社会的运行和发展少不了朝好的、上的和善的方向走的力量。不犯错、不犯罪只是“良民”，但还不是“善民”“乡贤”和“好学生”。这也是鲁迅判别高校好坏的一个基本标准。他认为，一所好大学，一定“是常为新的，改进的运动的先锋，要使中国向着好的，往上的道路走”的。这其实也是“教育”的基本功能——教育要使人“常为新的”，要成为“改进的运动的先锋”，并“要使”社会“向着好的，往上的道路走”的。问题在于，有没有“政策”以及有什么样的“政策”可以让社会及社会中的人“向着好的，往上的道路走”？这起码是法律解决不了的问题。
所以，从制度的三个维度及其内涵的占比来看，理想的制度内部结构应该为，“引导性制度”为最多，占五成。“保障性制度”次之，处中间，为三成。“制约性制度”为最少，占两成。其中，国家用于治理的制度总量基本是一个定数。“引导性制度”少了，就会要求“保障性制度”增多；“保障性制度”少了，又会增多“限制性和压制性制度”。“限制性和压制性制度”多了，就会形成越来越多的压抑感。人最终就会“不是在沉默中死亡，就会在沉默中爆发”。其实，在党的十八大、十九大和二十大的报告中，虽然很少甚至零星但毕竟都已有明确的“法律制度”和“政策制度”的提法。由此说明，无论是“法律”还是“政策”都应该属于“制度”范畴，而不是“制度”与“法律”“政策”并列而各属范畴。“制度经济学”认为，制度是保障秩序的治理工具。但社会秩序需要限制性制度、保障性制度和引导性制度来共同保驾护航。所以，特别是，在最近几届全国党代会的政治报告中还都出现了“政策导向”的提法。由此看，不仅从制度的应然角度看，建设空间最大的就是“引导性”和“鼓励性”的“政策制度”；而且从治理实际的需求看，政策制度的建设空间也很大。因政策的不确立、不充足、
有机、不系统，进而使得人有劲没地方使和不知往哪里使。于是，社会发展就会出现“无头苍蝇现象”，就会给限制性的法律制度和保障性的保障制度形成超常的压力，甚至还会达到法律制度和保障制度全线崩溃的程度和局面。而“治理”一词——英文governance进入现代话语体系后主要是一个如何“推动—go”社会朝好的、积极的和良性的方向运行和发展的问题。但现实是，“现实政策”与“理想政策”之间还有很大的落差和差距。虽然也有很多人都赞同“政策是生命线”的说法，但对“政策是生命线”的内涵理解透彻的人并不多，甚至寥寥无几。现在的“政策说”基本以“主体说”和“程序说”及“资金说”为主，也就是说，“政策制度”与“法律制度”之间的区别一般是看制定者和制定程序——凡是经过法律程序制定又以人大通过的制度就是法律，以行政程序批准并以政府颁布的制度就是政策。只要制定者和程序没有问题，就没有问题。而一般都没有功能性和作用性及科学性上的特别在意和严格规定及其区别的审视、补位和完善。我们在制度建设上，首先从“政策”中分出了“法律”——中国共产党执政是先有“政策意识”，然后才有“法律意识”和“法治意识”的。包括现在“政策意识”依然很浓厚。但传统的“政策意识”不是现代的“政策意识”。现代的“政策意识”又需要从“政策制度”中分出“保障制度”。只有这样，“政策”才能回归到名词字表本原含义的状态。否则，认识、理解和制定、操作“政策”就会很难，甚至还会南辕北辙。
在这方面，“政策”的中文与英文在内涵上就十分接近。从中文“政策”看，“政策=政+策”。其中，“政者，正也”不仅是一个方向概念，也是一个导向概念。这是孔子给“政”界定的功能。“策”是“扬鞭策马”的“策”，是一种作用概念。它里面有方法。方法里面又有技术。它主要是为了让马儿跑得更快更好。所以，那些只想让马不被饿死和不让马乱跑的文件或者制度都不能简单地算作“政策”。从英文的“政策”单词policy看，其中的词根pole的内涵是关键。一般认为，英文只是拼音文字的说法其实并不全面，只是我们还没有看清词表后面的词涵。英文单词的构成也有内涵上的需求联系。如“政策”英文policy的词根pole就是“磁极”“电极”“地极”的意思。而“极”指的是一个“方向”和“最高程度”的概念。再来看，英文的“政治”单词politics也看出新意。从发音看，politics就是由policy和technology组合而成的。这也可以验证本文在前面说到的“政治是政策治理”的一个观点。所以，“政策”到了现代才又需要回到一个与“政策”词汇本原本来意思“趋零”的位置和程度。而之前它走过了一条模糊又容易产生歧义的弯路。这又使“政策”失去了本来的督促和促动促进的功能。“现代政策”就应该对“政策”的本来功能和作用的唤醒和激活。所以，严格地说，“政策”的性质、功能和作用已经不是原来的制度，或者它是一种新性和新型的制度。它跳出了旧制度的“制约和罚款判刑”功能和作用而进入到一种“方向导向激活奖励”的程序和状态，就要用有限的“资金”去吸引社会的人力资源和资本资源朝着党和政府从宏观角度看到的希望发展的目标和方向发展。它使社会的运行态势可以从“堰塞湖”状态到“江河水”状态再到“自然湖”状态地连续“三级跳”逐渐发展起来。所以，甚至可以说，中国的“政策现代化”的程度和进度决定着“中国式现代化”的程度和进度。政策的真正效果应该是和到达“四两拨千斤”“四两调千金”和“四两引千金”的状况和状态、效果和效应。如果没有这样的效应，那么政府投入的就只有“现金”，而还不能算“资金”。
“政策”现在亟需提高规范化、科学化和人性化的程度
这是对什么是“好政策”的研究。这也是对“政策建设”的方向和程度研究。“政策”要在“国家治理现代化”中发挥重要作用，仅有功能性和作用性的研究和表述还远远不够，还必须做越来越好和越来越妙的思考。“政策建设”还需要深化、细化和精化。“中国式现代化”给“政策建设”指明了方向，也有了标准。所谓“现代化”，就是首先要在“近代化”的基础上再跳出“近代化”的局限和羁绊。但现实是，“近代化”的浪潮真猛，席卷中国大地，裹挟其中每一个人。几乎每个人都把“近代化”误当了“现代化”。这使得现实中这种局限和羁绊十分严重，甚至已经形成壁垒而难以破解，更难以超越。这是“后发资本主义”容易陷入“中等收入陷阱”的一个主要原因。这也是“只有社会主义才能发展中国”观点的逻辑起点。什么是“现代化”？其实就是一个“社会主义化”，因为“近代化”就是完全一个“资本主义化”。但此处的“社会主义”和“资本主义”不仅是指意识形态，更是指社会的运行形态和生产方式。其中关键在于，社会运行和发展的标准不同。由此引发的社会运行和发展方式的不同。现实里，中“近代化之毒”最深莫过于“唯GDP”的标准。甚至现在还有人在乐此不疲。仅从生产方式看，“近代化”属于“工业文明”。而“现代化”就属于“生态文明”。在中国人中，真正能懂“生态文明”的还是少数，直至只有极少数、凤毛麟角。
所以，“政策现代化”的内涵十分丰富。一是需要规范化，二是需要科学化，三是需要人性化，而且还要分别在高度化、精度化和温度化上做好文章。其中，“三化”的说法虽然前人早有提及，但本文有新的内涵理解。规范化是其中一个重要甚至关键指标。而规范的前提必须是内涵要清晰和作用要独特。“政策”之所以还没有把政策的作用很好地发挥出来，主要是因为缺少对“政策”功能的充分认识和高度规范，甚至是还没有要对“政策”进行规范的意识。但什么才是“政策”的规范问题呢？这又需要重新界定。
其实，仅从文件名称的表面来看，它起码就还没有一个统一的冠之“政策”的文件类别。“政策”在中国基本还是抽象的，但“法律”已经具象了。现在的说法有“意见”“规划”“方案”“办法”“条例”“通知”等等。是否还需要单列一个叫“政策”的公文文本及其写作呢？其实，这方面的问题共有五个层次和层面——首先是理念规范的问题。“政策”到底是干什么用的？在社会的现实运行中，它到底有什么作用？从government和governance看，它主要是一种外力“推动”社会运行和发展的功能和作用。二是概念规范的问题。“政策”到底应该叫称什么？现在的叫法很乱、太多。到底应该不应该有一个统称为“政策”的制度文件文本类别？其实是要名符其实的。要有一个从名词中就可以一眼看出其概念内涵的统称。三是功能规范的问题。其主要是，政策有没有一个特殊的，或者与限制制约和保障保证功能不同的功能？四是要素、内涵和行文规范的问题——政策有没有一个特殊的话语体系？比如里面用的基本语言是“应该”“提倡”“可以”等等。五是资金额度、落实和作用及其效果的问题。需不需要和有没有一个专门用于激励和奖励的“资金”？以及，“资金”和“现金”究竟有何区别？除去钱多钱少的数量问题外，是否还有一个事前、事中和事后的机制评估问题？
现实其实还可以这么说，中国还没有“政策”，只有没有功能和机制的但表达思想和想法的文件，只有限制性功能和机制及作用的“制度”。与有称“法律”的制度文件一样，“政策”主要是还没有一套都统称为“政策”的制度文件。这本身就与法律处于功能不同但都不可或缺又不对应的地步。但“国家治理”需要功能和作用不同的对应制度架构。现在所谓的“政策”一般都叫做“规划”“意见”“通知”“办法”“条例”“实施方案”等等。它们其中任何一个都可以是“政策”的有机组成部分，但它们任何一个都不能单独成为“政策”。顾名思义或者望文生义，“政策”就应该是一种具有鼓励、激励、勉励、奖励功能的系统制度。所以，问题在，一是还没有一个规范化统一的概念说法或者理念概念——“政策”都没有落实到文件名称里面。二是还没有明确传承和传统的政策话语体系。三是没有落实政策的程序和方案，包括政策的责任者和作用对象和有效时间也都不够明确。这种没有规范的制度将严重阻碍和影响特别需要导向的“中国式现代化”目标的推动、推进和实现。目前是，政策之间的重复性、矛盾性、排斥性和冲突性都十分严重。尤其是政策之间的空档性和不连续性在越来越大和越来越严重。而政策的实际绩效不应在是否把钱都发放出去没有。而是主要在，实施某项政策后，社会是否会引发对政策所指的方向和领域及事情有一种积极的反应式波动？社会的运行是否会朝着政策决策者、制定者和抉策者愿望的方向发展？特别是，其中的“政策规范”又是什么？理念又是什么？概念又是什么？标准是什么？做到了又能给予多少“资金”奖励？要弄清楚，“资金”与“现金”的联系和区别。特别是，“资金”下去后又会引起什么样的社会反应和会引来什么样的资源？其实，一般奖状里用的“以资鼓励”说明，一定是要有“钱”——奖金作为后台在事后支持的。如果是现金事先发放的制度，那就是一种保障性的制度，而不是一种策励性的制度。而政府的“政策性资金”一旦投下去后，就一定会有“资本效应”，进而会吸引越来越多的社会资金和社会资源。但同时，政策的效果并不是为了单纯地“发钱”和“拿钱”“挣钱”，而是要有职业和事业的导向和追求，还要有长远的战略构想和布局。现在社会中出现的“内卷”“躺平”其实就是人们对政策不满的一种消极表现。人们“不干活”或者“只为钱干活”都是“政策”导向的结果。虽然不一定是主观导向的结果，但一定是客观导向的结果。法律是阻止人干坏事、错事、罪事的，而政策是鼓励人干好事、善事、良心事的。虽然都是为了解决问题，甚至解决的问题也可能是相似的和相同的，但在解决问题时的态度、角度、方向和方法上是大相径庭的。法律解决问题往往是底线的、负向的、平等的、消极的和抑制遏制性的。但政策解决问题往往是高线的、正向的、公正的、积极的、主动的和激发激励性的。但现实中，人们一般都是连“公平”和“公正”也是笼而统之而不分的。
由此看，“政策”还需要连续和持续的变化，而不是“东一榔头西一榔头”。政策是一种制度，而且不仅是一种具有立体结构的制度，还是一种具有柔性、弹性和灵活性的具有“温情”“温度”的制度。但这种制度的柔性、弹性和灵活性不仅是法律无法比拟和无法驾驭的，但又必须是在法律授权和允许的框架和范围之内运行的，是不能与法律冲突和不能冲破法律界定的。相比法律具有的稳定性和相对性的制约性，政策就具有针对性的灵活性、可变性和可塑性。关键在，可变与可塑的“弯度”和“坡度”及“温度”如何？特别关键在于，它的人性化的温度是否适应、适度、适中？这需要科学。只有科学适度的政策才能全面、充分、可持续和安全地激活人们的积极性和主动性。但它又是万变不离其宗的。政策无论怎么变，政策内在的基本价值、理念、逻辑和功能及其法律给予的框架界线和规则不能变。如果理念和功能都变了，那就不是“政策”了，就成了其它的什么制度。政策之宗还在于，“政策”想要解决的问题解决了没有？如果政策针对的问题没有解决或者没有消失，“政策”就应该连续，或加大或降低力度。但“政策连续的函数”会有所不同。“政策”这种制度具有明确的导向性、方向性和奖励性。它是导向善的、往好的方向发展的。而不像法律是遏制恶的和惩罚突破法律底线的，而保障是保障基本的和底线的。但这种原则在不同环境和时间里会有不同的变化形态和行为方式。政策的变化特别需要智慧。政策需要统一规划，需要协调协商，需要因地制宜和因人而宜。这就需要特别的培训——不仅政策实施执行需要培训，而且政策决策抉策和政策制定执行都需要规范及其培训。更需要政策的意识教育。需要对政策的内涵和功能的重新认识。要允许在政策实施者执行者与政策制定者抉策者之间会形成落差和差距，但起码不能是“零效应”的，更不能是“负效应”和“反效应”的。政策只有在力度不够和持续力不足的时候才需要部分地转化为用法律或用保障来解决问题的可能、渠道和方式。总之是，让想干事的人能干成事的并使其开心、高兴、舒心并有用不完的劲和出不尽的方法的政策就是“好政策”“妙政策”。
结 语
其实，研究“政策现代化”虽然很有必要，但还是很有难度的。其难在，人们的“政策观”被严重束缚在了“近代化”思维和观念中，而人们还自以为是已在“现代化”里了。这容易造成一些政策的不到位或扭曲甚至畸形。应该是，只有在“国家治理现代化”和“中国式现代化”的背景下，或者只有与“国家治理现代化”和“中国式现代化”结合起来才会存在和进程“政策现代化”的问题。“政策现代化”才会显得有意义和有意思。其中，虽然法律也是“国家治理现代化”和“中国式现代化”不可或缺甚至是“第一制度”，但用法律的限制性思维来治理还是属于“近代化”的状态。仅以法律思维来治理“现代化”的问题，还是会有所偏颇的，也是会出现重大偏差和失误的。所以，现代的治理状态一定要在“法律治理”的基础上或者框架下再加上和加强“政策治理”。“政策治理”属于一种激励、激活式治理。没有法律授权或者法律框架的“政策治理”容易做出坏事、错事和罪事。只有在这种思维的治理下，全社会才会焕发出一种勃勃生机和积极向上向善。但要达到这样的政策效果和效应，政策本身也需要“现代化”。但现在的政策距离“现代化”还有不小甚至很大的差距。时不我待，亟需率先迎头解决好这个问题。比较准确的说法是，法律是用于治理的，但政策是用于发展的。没有科学和温情的政策引导引领，发展就将一事无成、一无是处，甚至还会事与愿违和物极必反。