微评提示：
垃圾治理是我国城市可持续发展的短板，也是环境治理的软肋，近年来越来越受到中央的高度重视。然而，垃圾分类虽然已在各主要城市如火如荼地开展，但是缺乏系统性的思维导致当前的垃圾治理存在诸多误区，各环节各自为政，尚未形成整体性的治理体系，其结果必然是高投入、低效益。最典型的例子就是：在居民小区垃圾分类督导员严格监督下，居民忍受了极大的不便，精心分类的垃圾却往往又被混在一起送去焚烧或者填埋，导致前端的分类投放、分类运输徒劳无功。
如何破解困局？本文认为，垃圾治理毫无疑问有巨大正面价值，既然如此，这些价值应该是可共享的。垃圾治理的政策效果应能让参与各方感受到，利益能让各方可见并共享，这样才能避免运动式治理的弊端并实现可持续。为此，垃圾治理亟需建构一个完整的闭环体系，这个体系应能集分类收集、分类运输、分类处置于一体，既能让垃圾应分尽分、应用尽用，充分资源化，同时也能使成本与收益在当代和未来之间、各种主体之间合理分配。按此逻辑，在垃圾治理体系构建中，应该用切实可靠的机制平衡政府、企业和居民等多方利益，在取得长期资源环境收益的同时，让居民有获得感、企业能获利、政府低成本、治理可持续。杭州市余杭区的垃圾治理体系已在一定程度上具备了以上特征，对其深入剖析有助于我国垃圾治理政策的优化。
一、杭州市余杭区的垃圾治理体系及其绩效
2017年起，余杭区政府试点通过购买服务，将可回收物、有害垃圾和大件垃圾的处置交由“虎哥环境公司”（以下简称“虎哥”）运营，推进“百姓简单分、企业复杂分”，率先实现了“两网融合”。2019年起，余杭区围绕建设“全国生活垃圾分类示范区”目标，持续优化分类模式，打破了政府统揽公共事务治理的传统理念，打造了“多方协同+全链治理+市场化运作”的解决方案，逐步建构起科学、系统和完善的整体性垃圾治理体系，即：前端收集一站式、循环利用一条链、智慧监管一张网。
首先，源头“一站式”回收居民家中全部的可回收物，并协同收集有害垃圾和大件垃圾。居民将所有的可回收物装入专用回收袋，通过手机APP、微信、回收热线等方式提交回收订单，也可以将回收袋放在家门口，等待“虎哥”服务人员定时上门称重、扫码、回收，更换新的回收袋。“虎哥”服务人员按重量给予居民“环保金”，并自动计入居民账户。“环保金”可兑换生活必需品，以鼓励居民积极参与，整个服务过程严格按照标准化的操作规范进行。
由于这样的垃圾回收方式全程可以在“非接触”的情况下完成，因此在2020年初的疫情期间表现出特有的优势和价值。3月1日“虎哥”恢复运营，当天居民呼叫峰值超过5000户／秒。这不仅彰显了龙头企业“一站式”回收体系相对于“小煤窑”式的小、散、乱回收模式的显著优势，也再次雄辩地说明垃圾回收应当是一种专业、规范、标准化的工作。
其次，收集、运输、分拣、利用“一条闭环链”，实现垃圾的循环利用，变废为宝。链条后端的产业群可将所回收的全部垃圾安全、清洁、集约和高效地转变为具有利用价值的再生资源，回收利用率可达98%，无害化率100%。这些垃圾包括：所有高、低价值的可回收物、大件垃圾（如废旧家具、园林垃圾等）、废旧家电（如电视机、洗衣机、电冰箱、空调、电脑等）和有害垃圾（如电子废弃物、过期药品、感光材料、荧光灯管等）等等。
第三，智慧化监管平台实现了监管的自动化、标准化和透明化，提升了垃圾治理监管体系的现代化水平。余杭区城管局的数字平台可以实时“精准”监控垃圾的投放源、投放量、清运路线、资源化利用量，平台直接对接智慧城市大脑。政府至少可以在三个方面“精准”监控垃圾治理过程：每户居民的实时投放量、“虎哥”细分的47种可回收物的实时回收量，以及这47种可回收物的实时去向和资源化利用量，“精准”实现了垃圾分类回收、清运、资源化利用等“多点多面”的“一网监管”。
2019年，“虎哥”的服务已覆盖居民32.9万户，全年累计回收垃圾8.0万吨，其中大件垃圾27.5%、废玻璃21.5%、废纺织品21.23%、废电器1.84%，以及有害垃圾107吨，这些都是传统的回收企业不愿意也无法回收处理的垃圾。依托“虎哥”模式，2019年余杭区在实有人口增加20万的情况下，实现垃圾减量7.7%，日均回收利用611吨，连续11个月实现同比“负增长”。
二、算算余杭区垃圾治理这笔账
垃圾治理涉及面广，要计算的不仅仅是经济账，更应该包括环境账和社会账。
首先，算算经济账。
从政府角度看：2019年，余杭区通过“虎哥”全年回收生活垃圾8.0万吨，其中大件垃圾2.2万吨，可回收物等小件垃圾5.8万吨。这些事如果由政府做，那么收运、处置大件垃圾将花费3280万元，清运、焚烧小件垃圾需1996万元。另外，政府还节省了大量的垃圾分类入户宣传费用和清运车辆等固定资产的投入。从企业角度看：通过政府扶持，垃圾治理商业模式逐步完善，垃圾治理产业实现转型升级。目前“虎哥”正不断延伸产业链，提高市场覆盖率，持续放大规模效应，有效降低运营成本，提升盈利能力，已经成长为一家年均纳税近2000万的龙头企业。同时政府还积极为其引入战略投资，助推“虎哥”成为全国领先的垃圾资源回收标杆企业。
从居民角度看：“虎哥”推出垃圾分类“环保金”激励机制，解决了垃圾分类初期居民参与积极性不高的问题。目前累计已向参与垃圾分类的余杭居民发放“环保金”7658万，居民满意率高达98.3%，群众向“虎哥”赠送锦旗超过270面。如今，在“虎哥”覆盖的居民小区里，不再有堆放的大件垃圾、园林垃圾等，群众的居住环境大大改观，对政府的垃圾治理工作也更为认可。
可见，余杭区建构的垃圾治理体系达到了政府、企业、居民共赢的良性互动目标，各方共赢且利益可视。
其次，算算环境账。
2019年，“虎哥”在余杭区户均回收垃圾达到了0.9公斤/日，占余杭区家庭垃圾日产生量的25%，全年回收量占余杭全区城乡生活垃圾总进场量的9.4%。资源化利用避免了若送去焚烧可能产生的3000余吨飞灰和10000余吨炉渣等固体废弃物，减量效果相当于少建一座日处理量300吨的垃圾焚烧厂。这不仅缓解了环境压力，而且大大减少了社会治理成本。
余杭区的垃圾治理体系让垃圾应分尽分、应用尽用，最大程度地促进了垃圾的资源化利用，最大程度地减少了填埋和焚烧量，最大程度地降低了对后代环境利益的透支。
再次，算算社会账。
“虎哥”为1200余个低技能的劳动力提供了就业岗位，平均工资达到5000元/月以上，远高于杭州市2010元的最低月工资标准，大大缓解了余杭区的就业压力。
长期以来，我国的垃圾治理直接或间接涉及政府10多个部门，管理体系繁复且效率低下。杭州市余杭区依托龙头企业建构了完整的垃圾治理体系，大大降低了政府治理成本，实现了垃圾治理体系的优化和治理能力的显著提升。这一体系也避免了强制式垃圾分类，以及传统的填埋或焚烧方式所导致的巨大社会代价。
三、政策建议
1、垃圾治理是一条完整的链条，建构一个整体性的垃圾治理“体系”至关重要。严格意义上说，垃圾分类应包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处置四个环节，且是“前后端匹配”的系统工程，垃圾能否减量关键取决于后端的资源化利用。垃圾无论怎么分类最终都要面临一个“去哪儿？”的问题。试想：如果终端只有一种处置方式，填埋或者焚烧，那么中端的分类运输有什么意义？如果无需分类运输，那么前端的分类又有什么意义？只有建构起完整的垃圾治理体系，形成“分类、收集、运输、分拣、回收、再利用”的闭环产业链，才能破解当前的垃圾治理困境，垃圾治理的宗旨应是：巩固无害化、突出资源化、促进减量化。
2、支持龙头企业发展，让市场机制发挥基础性作用。2017年国务院办公厅转发的《生活垃圾分类制度实施方案》和近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》均强调“做大做强龙头企业，培育一批专业化骨干企业”，就是希望充分体现企业的主体地位，一方面发挥市场机制的作用，另一方面利用龙头企业的持续创新能力和规模经济与范围经济优势，提高资源化利用率，甚至可以使其成为提高城镇精细化治理能力和培育新兴战略产业的突破口。余杭模式很好地体现了这两个文件的精神，这个体系还将在未来的垃圾治理中发挥更加重要的作用。
具体措施方面，本文认为要着力解决企业的税收负担。目前全国的资源回收企业普遍面临无进项发票的问题，这极大地打击了其进入垃圾分类领域的积极性。同时，应充分拥抱现代科技，依托数字平台精密智控垃圾的回收、分拣和资源化利用全貌，使支持政策能够“精准”实施。
3、以资源化利用为导向重构垃圾治理体系。2018年底，中央提出建设“无废城市”的目标，然而居民生活水平的不断提高和快递、外卖等业务的快速增长均大大增加了垃圾产生量，给“无废城市”建设带来持续张力。怎样破解这些困局？本文认为产生无可避免，利用方可无废。垃圾治理归根结底是通过资源化利用，让垃圾真正成为从“放错”到“放对”的资源。因此，本文强烈建议以最终需要填埋或者焚烧的垃圾残余率作为评价指标，促使地方政府在资源化利用方面下功夫，真正走向“无废城市”。
本文作者为浙江大学公共政策研究院首席专家，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师徐林，感谢大力支持。