内容提要：改革开放以来，经济社会取得了快速发展，政府职能也发生了较大变化。2013年11月，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程,政府职权清理问题开始进入公众视野。2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中强调要建立权力清单制度，并一律向社会公开。这是权力清单首次出现在我国政府工作报告之中。此后，李克强总理在各级会议上多次强调要加快推进权力清单制度，界定权力的边界，防止滥用权力。今年年初浙江省委省政府统一部署，开始对56个省级部门全面开展权力清理工作。在参与权力清单清理工作时，我们注意到政府权力存在缺位等问题，并进行了探讨和分析，认为克服权力缺位，将有助于加快服务型政府建设。
关键词：权力清单；改革 ；权力缺位 ；治理现代化
权力缺位的原因剖析
习近平总书记在五月下旬主持中央政治局第十五次集体学习时，强调各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。其中习总书记所提到的三“位”现象，根源在于政府与市场的关系定位不准、职能不明，导致权力失位。因此，要理顺政府及其部门的职、权、责三者关系，做到职权匹配、权责对称、公开透明，否则极易引起政府及其部门多层管理、交叉管理和权力越位、错位和缺位。权力越位、错位的背后也可以归结为是权力缺位，是监督权力的缺位。
（一）职与权不匹配导致乏力性的权力缺位当政府部门有职但缺权或少权，事权与财权不匹配，部门间职能不明、权力不清，都会导致政府在治理或监管工作中出现管理真空，这种权力缺位并非主观纵容，是权不符职的结果，有时也能预见缺位可能引致的社会损失，但乏权无术。这类缺位实质是立法层面上存在赋权缺陷引致。因此要理顺政府及其部门职权关系，依法赋权，既要避免权力交叉，也要防止赋权不足。
（二）权与责不对称引致有意性的权力缺位任何组织管理活动向来要求权责明确，权责一致。如果出现有权无责或是有责无权，权大责小或是权小责大等权责不对称时，势必会影响组织管理活动的效率和效果。经济社会发展越快，社会经济活动就愈趋多样性和复杂性，政府部门权责不对称引发的问题就越多。“权力小、责任大”往往会影响政府部门工作上的创新进取，担责压力过大，工作就会限于循规蹈矩。近年来官场中流行的所谓“想通”主义和“有条件不上，没有条件创造逆条件也不上”等谬论，便是受其影响。
（三）权与利不分离出现机会性的权力缺位 政府部门和官员一样带有经济理性的特性，即在组织或管理社会经济活动过程中，当其面临几个不同选择机会时，倾向于选择能给自己或部门带来更大利益的那种机会，导致政府部门在资源配置过程中会出现自利倾向和潜规则，选择性地出现权力缺位。这就要求政府部门要将权力执行与相关利益相剥离，以避免政府部门见利越位、遇挫就缺位的行径。
（四）信息不透明诱致寻租性的权力缺位政府部门作为社会经济活动中最大的信息拥有者，在履行政府职能时，如若信息不透明公开，就容易为权力寻租提供庇护，诱致公权力与私权益产生畸形联系。权力寻租的结果必然导致权力移位，这对非受益群体而言便是一种权力缺位，公权私用直接损害公共利益，侵犯他人权益，影响社会经济的和谐发展。
浙江省权力缺位的成因
在2004年3月，国务院就发布了《全面推进依法行政实施纲要》，其中对依法行政的权责问题、合法合理问题提出了详细的要求。2008年6月，国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，将依法行政的落实问题直接下移到了市县一级。但是，规定毕竟是规定，每每到了落实层次，“权力越位”现象仍不为鲜见。2014年初，浙江省委省政府统一部署，专门成立课题组对56个省级部门全面开展职权清理工作。在开展政府职权清理过程中，课题组注意到部分公众关心问题未能通过政府权力清单制度进行有效监管，也就是存在所谓的“权力缺位”问题，课题组专门针对权力缺位问题进行了研讨分析，并提出了一些对策建议。
根据研讨结果，政府权力缺位问题产生的原因如图1所示，主要是三个方面：（1）政府执行缺位；（2）权力未缺位，但效率低下（又可归因于权力下放和权力分散）；（3）真正权力缺位。
（一）政府执行缺位浙江省政府权力清单梳理中坚持的五项原则（“职权法定、简政放权、便民高效、权责一致、公开透明”）中，首先必须坚持坚持的是职权法定，一切行政权力必须源于法律法规的授权，明确非授权即禁止原则。但是，对于许多公众关心的社会问题，并不是缺少源于法律法规的授权，而是缺少政府的有效执行。比如在水环境的监督和管理过程中，其实已经制订有各种相关法律法规，但由于政府执行缺位，水环境质量每况愈下。
因此，解决政府执行缺位问题必须坚持“权责一致”原则。公布政府及部门的权力清单，也就同时公布了其责任清单，违法或者不当行使权力，将依法承担法律责任。要做到“权责一致”，凸显了配套建立执行缺位监督问责机制的重要性。如何制定公开公正的问责制度，明确政府权力缺位的渎职成本，将是有效实行政府权力清单制度的关键所在。
（二）权力未缺位，但效率低下第二类政府权力缺位问题，也不是真正意义上的权力缺位，事实上法律法规已经有相关授权，而是由于政府执行效率低下引起，具体可能是因权力转移和下放，以及权力分散而引起。
1、权力转移和下放在浙江省政府权力清单清理过程中，强调“减权”、“简政放权”，以减少政府对微观事务管理和干预，在许多部门确实具有实施必要。其中，主要是职权转移和职权下放。但是，这里存在“不该转的权力转移、不该放的权力下放”问题，因此产生的监管不到位，政府权力缺位问题可能出现。
2、 权力分散为了实现“简政放权”，浙江省政府积极进行职权整合，要求工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，原则上予以整合。这里的整合主要是针对类似权力的“减权”整合，并没有考虑政府部门高效行使某项目监管职能而开展的部门间权力的整合，因而可能表现出政府权力缺位现象。比如，食品安全的监管问题是关乎重大民生问题，缺乏有效监管。在权力清单清理过程中，我们发现食品安全监管的权力分散在农业厅、林业厅、海洋渔业局、工商行政管理局等各个不同部门，其中，农业厅监管农产品安全、林业厅负责林产品安全、海洋渔业局对应水产品安全，质量技术监督局负责食品生产加工，而流通又由工商行政管理局负责监管等等。为了提升食品安全问题的监管效率，可以参考美国FDA（Food and Drug Administration）的组织方式对食品安全问题进行系统性的考虑，将分散的在各个厅局的权力整合到浙江省食品药品监督管理局统一行使，提升权力行使效率。
（三）真正的权力缺位我们探讨的所谓“政府权力缺位问题”主要可以归结为上述两大类问题，就目前各个厅局提出的权力清单而言，真正的权力缺位问题其实是相对较少的。由于政府权力清单制度要求政府“法无授权不可为”，因此，如果存在真正的权力缺位问题，必须通过提请人大修改相关法律法规或进行制订相关法律法规，进行妥善解决。
（四）政府权力缺位的动态性上面的“政府权力缺位问题”主要根据目前各个厅局提出的权力清单静态而言的，但是，我们必须认识到政府权力清单改革并不是一劳永逸，固定不变的，政府权力清单建设将是一个动态的过程，经过一定时间段后需要加以适当修正。因此，政府权力缺位问题同样是一个动态的问题，在权力清单公开后，需要根据政府权力缺位问题的具体表现进行增补与纠偏。
此外，改革开放以来，中国政府一直是“管制型政府”，“发展型政府”，并曾经在中国经济发展中发挥了积极作用。目前，政府权力清单制度的目的之一在于促进政府职能转变，希望通过“简政放权”实现从“管制型政府”向“服务型政府”转变。在政府权力清单清理过程中，我们强调“减权”，但是，并不能全盘接受西方主流经济学的观点，简单地认为“服务型政府”就是在经济发展过程中介入得越少越好。
因此，上述政府权力缺位问题的讨论中，我们讨论的范围仅仅局限在“管制”类权力的缺位问题，而并不能将讨论范围扩展到所有政府行为。为实现从“管制型政府”向“服务型政府”的转变，减少“管制”类政府行为，增加“服务”类政府行为非常重要，相反，对于能够积极促进产业经济发展的相关政府行为一直以来都是迫切需要加强的。
浙江省权力缺位的对策分析
（一）实施权力清单制度，明确政府职能边界推行权力清单制度就是要通过职权法定来明确政府及其部门的职能边界，以保证权力运行的公平、公正和公开。政府职能边界一直被诟病，“该管的不管，不该管却管”就是形容政府对社会经济管控之手的随意性。交叉管理、多头管理、多层管理都是内部权力配置失衡的结果。因此权力配置时，要在信息充足的基础上合理、科学地进行配置，而且要考虑整个产业链、活动链的影响，尽量避免在一个产业链或活动链上涉及多个行政主体，容易引起多头管理或管理缺位。
（二）健全权力运行机制，消除懒政躲事推责政府的行政权力是一把双刃剑，运用得当，令行禁止，可以有效保护公共权益和维护社会经济秩序；运用不当，公权滥用，或是权力失位，就会导致资源配置上失衡和他人权益受损。推行权力清单制度，有助于健全权力运行机制。通过清权、确权、配权等制度安排使权责主体明晰，可以避免政府部门之间争权夺利、推责诿过，也可以消除慵懒散漫、人浮于事的不良作风。
（三）强化监督问责机制 保障权力阳光运行法国启蒙思想家孟德斯鸠曾诫言：“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”这个“有界限的地方”除了内部约束机制形成的自律警戒线外，还应在外层加一套科学、公开、透明的权力监督高压线，将权力真正关进制度笼子里、晒在阳光下，接受公众和舆论的监督，使得寻租等权力腐败无处遁形。
此外还应有严格、实质的问责制度，加大权力缺位越位等不作为或乱作为的渎职成本，不能流于形式，问责制度也要公开公正。即便有公众和舆论的监督，“问责风暴”一过官员便能异地安然复出、某些官员不降反升，带“病”提拔等。问责程序形同虚设，缺乏实质的惩戒制度和相应的问责监督机制，将极大损害政府公信力。
本文选自总第35期《公共政策研究》，作者金少胜、包迪鸿。