去年3月10日，习近平总书记在武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，城市是生命体、有机体，要树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。3月31日，总书记在杭州市考察时指出，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。杭州市余杭区以“智慧治理”为手段，努力实现城市治理的“全过程”“多元化”和“动态化”，并通过新冠疫情期间的治理创新初步探索了“全周期管理”的内涵。
一、新冠疫情期间余杭区对“全周期管理”的探索
1.建构“事前防范—事中控制—事后反思”的全过程管理链条，实现闭环管理。余杭区在新冠疫情防控中落实了“发现上报—研判决策—管控执行”三段响应机制，建立了“信息汇集—分流交办—分类管控—信息反馈—督查指导”闭环工作流程，整合各阶段工作，统筹治理资源，打造高效协同的疫情防控“一件事”处理机制。而且注重反思，进一步健全公共卫生应急管理体系，构建三级应急预案，保证政府能够迅速、有序、有效地应对未来突发公共卫生事件以及其他突发事件，并不断评估应急预案的科学性和操作性，及时优化调整，为下阶段的事前防范奠定基础。
2.以“平战结合”模式实现治理动态化。余杭区既立足当前，根据疫情总体趋势和余杭实际，建立区级指标体系，系统展示疫情防控信息，科学精准打赢疫情防控阻击战，更放眼长远，围绕暴露的短板和不足，完善低成本布防、即时化响应、小范围“作战”的常规化处置体系，推进“战时”全社会动员、全区域覆盖的封闭管控状态向平时分级别应对、分区域施策的精密智控模式转变。既具备即时研判、应对突发事件和公共危机的整体配套机制和动员能力，又保持治理的延续性，实现了非常态化治理和常态化治理的无缝对接。
3.跨区域、跨部门、多主体合力实现治理协同化。为了确保在突发事件下的高效指挥，余杭区打破传统治理体系的“条块分割”格局，建立了“一办十一组+五个工作专班”的跨区域、跨部门协同运作机制，在“城市大脑·余杭平台”中开发疫情防控智能指挥“驾驶舱”，集成25个部门20个镇街的疫情相关数据，实现了人员集中办公和数据归集研判。与此同时，在疫情防控关键阶段，余杭区大规模发动企业、社区社会组织、志愿者和民众共同参与，实现“联防联控”“群防群治”。如对重点人员借助“一个码”信息技术，联合企业、镇街、民众的力量形成治理合力，实现有效管控。
4.通过“指标模型+风险图层+智能指挥”推动治理数字化。“全过程”“多元化”和“动态化”需要新的理念，也需要新的管理手段和信息交换、共享手段。余杭区按照政府数字化转型的思路，开发“疫情防控可视化监测（五色图）平台”，集成一整套数据搜集、分析、应用工具，通过数字化提升治理的细密化、精准化和智慧化水平。一是建立全省首个区级疫情指标模型，动态调整风险等级评估指标体系，分项统计区别权重，提高治理细密度。二是根据风险评估等级对各镇街、村社、网格分层分色赋色，生成全省首张网格动态疫情“五色图”，提升治理精准度。三是在“城市大脑·余杭平台”开发疫情防控智能指挥“驾驶舱”，集成展示相关图表数据，便于趋势评估和调度指挥，加强治理智慧度。同时将数字治理拓展至复工复产领域，确保疫情防控和复工复产两手抓、两战赢。一是利用市场主体、人社参保、规模企业等大数据信息打造“企业多维度平台”，上线余杭区应急物资供销平台，精准对接企业需求。二是结合人社参保数据与移动公司运营数据，获取尚未返回余杭的职工分布情况，合理设计复工返岗员工专列专车线路，实现防疫、复产两不误。
二、从余杭区的治理实践透视“全周期管理”
党的十八大以来，习近平总书记多次强调“注重用系统思维方法来推进党和国家治理体系的变革”。系统思维是理解“全周期管理”的金钥匙。从系统的视角看，“全周期管理”就是社会治理过程、主体、能力在时间和空间上的系统协调、整体推进。余杭区在疫情期间的治理创新展示了“全周期管理”的基本要素：一是跨区域、跨部门协作，二是治理主体多元，三是形成治理闭环，四是常态化治理和非常态化治理的平滑对接，五是治理数字化。
1.在时间维度上将治理过程的不同环节有机整合，形成治理闭环。“平战结合”有助于避免过度关注应急治理而忽视常态化治理，提高了突发事件中治理过程的连贯性，并助推应急性超常规防控转变为常态化防控。“治理闭环”的工作机制加强了事后反思与调整，并且要求科学谋划治理过程，做实治理架构，强化薄弱环节，合理安排不同环节的工作力量，提升治理供给与治理需求的匹配度，提高需求回应的有效性。
2.在空间维度上通过跨区域、跨部门协作打造整体政府，推动多元参与，实现治理主体的整体性。在政府形态上，强化部门协同和府际协同，集成服务，以“一个政府”的形态接收需求信息，以整体服务理念对政务服务体系进行优化。在参与主体上，建构信息共享平台，打破政府部门对信息和数据的垄断，为企业、社会组织、社会公众共享资源和共同参与治理创造条件，有效推动社会治理从“事事找政府”走向“齐心协力”。
3.通过治理数字化最大限度减少信息不对称，提升公共治理能力，实现治理的智慧化。将治理数字化贯穿于信息的搜集、分析和应用全过程。在搜集信息阶段，完善社会各领域的信息资源互通共享机制，构建公共基础信息资源库的海量数据池，聚合社会各领域的数据资源，提升预警预判能力；在分析和应用信息阶段，有效分析公共治理数据，辅助治理主体更精细地梳理、整合、排序治理需求，予以充分回应，提高社会治理的精准度和有效性。
三、以“整体智治”支撑“全周期管理”的政策建议
1.按“全周期管理”的理念建构“整体智治”的框架。“全周期管理”需要数字化、智能化的技术支撑，而智能化治理也需要贯彻“全周期管理”所体现的系统思考、多方协同、时空协调、平“战”结合，才能形成民生服务更精准、社会治理更高效的新格局。浙江省正在着力推进的“整体智治”在目标上完全契合“全周期管理”的内在要求，在设计和推进中自然也要按照“全周期管理”的理念来建构“整体智治”的框架，这对于提升城市治理现代化水平具有重要意义。
2.全面拓展城市智慧治理，推动大数据支撑下分级分域精准治理落地。应围绕城市经济运行、政务服务、环境保护、公共安全、交通运行、应急管理等重点领域，全面拓展“城市大脑”应用场景，提升以数据共享、数据分析为支撑的精准治理，推动更高层面大数据应用的提档升级。进一步结合指标体系和风险图层，将疫情风险“五色图”的做法扩展到社会治理其它重要领域，如矛盾风险“五色图”、生产安全“五色图”、消防安全“五色图”、治安警情“五色图”等，提升预测预判预防能力和协调指挥水平。
3.打破信息壁垒，在更大范围内实现“全周期管理”。打破不同层级、部门、地区间工作断层、信息断档的壁垒，通过对数字技术的广泛应用，畅通信息传递。同时依托“城市大脑”对市域、省域内社会治理各要素进行标准化编码，精准掌握各类实时信息，为提升治理有效性奠定基础。加快数字化转型，让数字技术渗透到治理数据分析和治理需求回应等环节，优化资源配置，提升治理供给与治理需求的匹配度，精准、高效回应特定公共治理需求。
4.探索智治边界，厘清各方责任，筑牢智能治理的信息安全底线。政府需要在立法和政策层面，严格划清公共数据与个人数据的界限，平衡公共安全和个人隐私，打造规则确定、信息完备的“数字安全岛”，让个人数据的收集、使用和使用后的处理限定在合理范围内。同时，建构畅通的信息流转渠道，实现各个应用平台之间的上下兼容，并制定数据平台的建设标准，避免各自为政造成新一轮数据孤岛。
（作者徐林系浙江大学公共政策研究院首席专家，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师）