摘要：生活垃圾分类处理成为城市可持续发展的阻碍和短板，如何突破城市垃圾治理难以为继的治理困境，成为我国政府面临的巨大挑战。本文通过构建一个协同治理分析模型，对杭州余杭虎哥城市生活垃圾治理案例中的政府、企业、社会组织、公众四个主体的协同治理参与进行深入分析，得出对我国城市生活垃圾协同治理机制建立的若干启示并提出相关政策建议。
关键词：协同治理；城市垃圾；垃圾分类；治理机制
一、引言
多年来经济社会的高速发展与大量人口流入城市，带来城市化率随之持续大幅增长，人均垃圾量增加，城市生活垃圾管理也在演变。而城市发展由于城市迅猛扩张和人口大量涌入变得举步维艰，用于生活垃圾收集处置的土地越来越少，城市生活垃圾处理越来越成为城市可持续发展的短板和阻碍。根据联合国在2016年发布的我国城市可持续发展报告中显示，伴随着我国城市生活垃圾每年8.38%的增长率，由于缺乏合适的垃圾处置设施，在受调查的六百多个大中城市，多数城市的“垃圾围城”问题突出并令人担忧。为此，在2016年9月党中央与国务院部门出台的我国生态文明系列体制改革指导方案中对于垃圾分类首次由“鼓励”改为“强制”。经过了多年的原地踏步后，中国的城市垃圾分类终于迎来了强有力的政策推动。而生活垃圾管理中再生资源回收政策也在2017年7月迎来重磅消息－境外多种“洋垃圾”被明令禁止进入，转向全力发展国内循环经济，以及加快我国生活垃圾的回收利用制度建设。我国住建部等多部门也在多举措地推进生活垃圾工作，其中 46个城市被住建部要求列入垃圾分类重点城市，要求公布本城市的垃圾分类实施管理方案。随着国家垃圾分类政策逐步细化管理，垃圾分类逐步被摆在民生大事的位置。
2019年可以说是垃圾强制分类的“元年”。“无废城市”新理念由国务院办公厅首次提出，随着国家政策更强势推进，作为国内大型城市之一，上海率先推行全域全民的垃圾强制分类，并取得了里程碑式的进展，也促使杭州、北京、西安等城市紧跟其后，同年陆续出台了相应的垃圾强制分类、定时定点制度、分类回收投放等政策。截止2020年12月末我国已经有40个城市在生活垃圾分类开展立法、出台管理条例或办法、推出实施细则等。而加强生活垃圾分类管理的专题内容也重点出现在2020年通过的新固废法中。
综上观察城市生活垃圾政策演变，不难发现我国城市生活垃圾分类已进入一个新的时代。但我国城市生活垃圾分类从2000年起步，这过程中政府、企业、社会组织等开展了许多实践与尝试，如杨学峰等（2020）认为我国垃圾分类工作虽历时20年，但在居民生活垃圾治理进展缓慢，居民分类参与率和有效分类率不高，部分地方不足10%。同时，直观地看数据，历年中国统计年鉴显示2010年全国城市生活垃圾清运量为15804.8万吨，到2019年增量至24206.2万吨，年均增长率仍高达7.1%。
图1 2010-2019年全国城市生活垃圾清运量
数据来源：国家统计局
诚然，生活垃圾分类不是一个简单的环境或管理问题，而是一个需要政府、市场企业及社会协同治理的问题。党十九大报告中明确阐述了要建立政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。而2020年3月，关于现代环境治理体制的治理思路进一步提出要把环境治理体系扩展到党委、政府、主体、社会组织和公众的参与。由此可见，多元主体协同参与城市生活垃圾治理的体系已经被国家中央政府高度认可。
有鉴于此，本文尝试通过构建城市生活垃圾协同治理分析模型，选取杭州市余杭区“虎哥”生活垃圾管理模式进行系统研究和分析，形成相关政策建议以供城市生活垃圾协同治理的探索。
二、文献综述
（一）城市生活垃圾分类研究
国内外对城市生活垃圾分类管理实践的研究硕果累累，经梳理国内外学者的研究成果，下文将从城市生活垃圾的国内外管理制度、主体参与、现有治理模式等进行文献梳理。
1.城市生活垃圾管理制度研究
在各国的垃圾分类管理制度上，Oran等（2017）指出传统垃圾治理存在政府失灵、市场失效、志愿失灵、信息不对称、集体行动困境与自然系统等问题。
也有学者指出多年来城市生活垃圾鲜有成效的原因在于管理制度缺位，既是制度不明确垃圾收集中的权力与义务，也有垃圾清运处置的收费制度设置中未能强调多扔垃圾多收费的原因（谭文柱，2011）。在管理制度制定上，蒋东梅（2018）认为政府自己制定城市生活垃圾分类政策，同时又是政策的执行者与监督者，不可避免地使其管理权威受到挑战，同时对公正性有所冲击以至于难以达到公平竞争，无法形成有效监督。
2.城市生活垃圾治理主体研究
（1）政府层面
生活垃圾普遍被认为属于公共物品，政府应承担主要责任。如刘宇熹等（2012）认为我国生活垃圾处理是政府为单一管理主体的模式，导致内部缺乏竞争、成本昂贵、财政负担加重、管理效率低下等。而蒋冬梅（2018）指出，一方面，政府为垃圾分类法律关系中的主导位置，发挥主导作用；另一方面，政府在垃圾分类有自身应尽的义务，表现为需要履行引导与监督的职责。
（2）市场及企业层面
在国外研究中，James等（2009）主张用市场机制激励居民进行垃圾分类回收，实验结果显示该市场机制与分类回收计划结合的方式有最大的正影响；Owusu等（2013）通过实证研究发现居民在有现金激励下参与垃圾分类回收意愿更强烈。国内学者陈红敏（2018）认为垃圾分类要以“末端带前端”区域整体推进，资源化再利用能力的覆盖范围影响居民垃圾源头分类服务。徐林等（2017）发现在城市中存在包括保洁员、拾荒人员等的非正式回收系统能够正向影响居民分类行为。
（3）社会组织层面
在社会组织层面上，埃莉诺（2000）指出社会组织因其组织特性，在解决公共问题及公共物品提供上，相比于政府、市场更为适合。叶林顺（2006）认为社会组织在社会公共问题的解决中，能够补位现有的政府及市场等的不足之处。易承志等（2019）研究环保组织“零废弃联盟”案例，零废弃联盟建立的协同网络能与与网络外部的政府、企业等市场组织和公民个人等构成了更为广泛的协同网络。然而，社会组织在参与当前环境治理中存在制度保障缺失、信息不对称、专业技术不足、资金缺乏等挑战（谢菊等，2013）。
（4）公众层面
在公众参与垃圾分类上，Geller等（2007）指出家庭的生活垃圾管理中，需要家庭中每个人自觉地按照政府规定的分类投放规则，在家中把不同垃圾分类收集后再投放。又如王作峰（2018）指出大量居民怕麻烦、搞不清粗垃圾分类标准、怕浪费时间等导致垃圾混扔。而陈红敏（2018）研究发现上海城市小区为保证分类减量效果，配备保洁员的二次分拣，这二次分拣需支付更多的人力成本，更是让居民发现后分类的主体责任感和参与积极性备受打击。
3.城市生活垃圾分类治理模式研究
在国际城市生活垃圾综合治理体系研究上，Khetriwal（2009）以瑞典为例，发现瑞典出台相关法律明确垃圾分类回收与资源化利用中政府、企业与居民应尽的责任。如日本在生活垃圾建立了包括政府、生产者、居民及社会组织等多方参与的高效协同机制（李维安等，2020）。
在国内研究中，孙其昂等（2014）认为“生活垃圾分类”本身就是一个包含治理对象、治理机制和治理主体组成的行为系统与治理过程。针对城市管理碎片化现状，以及协同性不足、缺乏系统治理这一突出问题，李珍刚等（2013）则认为要把政府、企业、公众等主体有机且充分结合，从而达到政府部门引导、市场有机调节、行业强力支撑、公众有效参与的效果。
根据国内外学术研究成果看，城市生活垃圾分类已经引起了广泛关注，关于治理问题的研究持续受到关注。但城市生活垃圾分类治理在我国相关研究仍较为薄弱，以政府、市场、公众各自视角的研究成果较多，包括政府主导地位、影响居民垃圾分类行为的因素、企业如何参与等都有不少研究，研究成果也较为宏观，但结合实际实践案例的协同治理系统分析较少，这给本文的研究留下一定空间。
（二）协同治理理论及机制模式研究
1.协同治理
协同治理（Collaborative Governance）在Alison等学者（2007）认为协同治理制度是一个共识导向的集体决策过程，由单个或多个相关政府部门与其它非政府的主体正式并审慎地参与，旨在制定和落地执行公共政策、管理公共项目和公共财产。国内如李汉卿（2014）指出协同治理主要是寻求有效的社会治理结构，主要目的是能在社会治理结构中达到1+1>2的效果。而王灵垚（2018）则认为协同治理理论一方面来源于协同理论，另一方面吸取了治理理论的精华，择善而从地丰富为一种更有科学性与适用性的公共治理理论。
2.协同治理机制现有模式的研究
西方学者如Ann等（2006）在前人基础上，对协同行为建构有五个维度的协同多维模型，包括治理、行政、自治、关系、信任和互助的维度。Bryson等（2006）构建了跨部门协同的分析模型包括初始条件、过程、结构和治理、偶发事件与约束条件、产出与问责等五个层次，该框架考虑因素较全面，涵盖全过程，但不足之处在于较简单地解释协同过程。而Chris等（2007）设计了协同治理的一个应变模式，其中包括初始条件、催化领导、制度设计、产出等要素。而本文基础分析模型则是Ansell及Gash(2007)创新地提出SFIC模型，认为初始条件、催化领导、制度设计及协同过程构成了模型的基本要素。同时，Christopher等（2020）则也有模型分析协同治理的开放包容性，进一步指出激励、相互依赖、信任和协同目的是影响协同参与动力的因素。
国内学者也有不少协同治理分析模型建构的研究成果。基于政府与社会之间的互动关系，郁建兴与任泽涛（2012）则构建了一个社会协同治理机制模型，在这个社会治理机制中，政府在社会治理格局中占主导地位，多种形式地推动社会能发挥自主治理、参与提供公共服务等，形成协同治理。
三、建构协同治理分析模型
从上述国内外学者的研究可见，建构的多个模型各有特色且不断在前人的研究成果上推陈出新。因此，笔者借鉴上述既有模型的思路，站在前人的肩膀上，以SFIC协同治理分析模型为参考的基础模型，并在其基础上完善与丰富，建构本文的新分析模型。
（一）协同治理分析模型应具备的核心要素
随着协同治理研究的蓬勃发展，荷兰学者Scott等（2020）建立一个协同治理数据库（网址：www.collaborationdatabase.org），基于该数据库这44个高质量的案例样本，本文分析模型植根于Scott等（2020）研究数据库所有案例涵盖的八个协同治理核心要素，这八个核心要素包括初始条件、机制设计、领导力、协作过程、产出与成果。
由下表可知，总结分析数据库中的协同治理案例后发现有八个核心要素以及多个次要素。
表1 案例库涵盖的协同治理核心要素
（二）协同优势理论
协同优势理论（Collaborative Advantage）最初被应用较多的是商业领域，后Huxham与Vangen（2005）两位学者研究了多个能影响协同成功与否的因素，并逐步分析分解并能描述为实践中的不同主题，包括目标、学习、成员、资源、权力、信任、领导力、问责、风险等。
笔者将协同优势这一理论用作协同治理的理论工具，并希望借以丰富本文的理论分析模型，下文从目标、领导力这两个主题展开分析。
1.协同优势－目标
在协同治理过程中，明确协同目标非常重要，各个参与主体一致认可目标后为之努力，并对自己的权责有清晰的认识。Vangen与Huxham（2012）进一步研究识别协同优势的目标维度包括层次、来源、真实性、相关性、内容与透明度。
2.协同优势－领导力
协同过程中，领导力是重要因素。据Vangen和Huxham研究（2003）认为，领导力三个构成要件是主体、结构和过程。他们进一步发现，基于协同精神并在理想情况下，协同优势中领导行为体现在四个维度，分别是吸纳、赋能、参与与动员。同时也揭示了领导者在实际情况下可能会发生的两种劣行，第一是操纵协同议程，包括私下交易、强加意见等，第二是玩弄政治权术，包括政治利益纠纷、排除异己等。因此，最终得出结论是，发挥作用或成功的领导者通常能在协同中协调好领导行为和劣行这两者的关系。
（三）以SFIC分析模型为基础模型
在Ansell和Gash(2007)在2007年的研究中，两位学者基于137个国际案例建构了SFIC协同治理模型，这些广泛的案例多数为基于特定部门开展协作治理的研究个案，最后从中提炼出普遍性的研究成果。因此，最后他们发现这个模型有4个主要变量：初始条件、催化领导、制度设计及协同过程，其中协同过程则是模型的重点，初始条件、制度设计和领导力被认为是关键变量⑤。
图2 SFIC协同治理模型
(Ansell&Gash, 2007)
（四）本文分析模型
理论工具的梳理能够为实际的研究提供土壤和养分，因而，本文基于协同治理、协同优势理论，结合国际最大协同治理案例库涵盖的核心要素和Ansell和 Gash构建的SFIC模型后，进一步完善为本文分析模型。第一，增加外部环境这一变量讨论，并进一步描述外部环境的哪些因素会产生影响，以及会有什么影响；第二，增加对协同中问责、监督环节的描述；第三，协同引擎和行为构成了这一协同过程，有阐述两者之间的相互影响；第四，进一步丰富催化领导，特别从吸纳、赋能、动员三个层次讨论催化领导发挥的作用；第五，将原基础模型中的初始条件换为协同动因，包括各方的协同动机、合作或冲突历史、权力与资源不对称内容，并进一步阐述。同时在Ansell和 Gash构建的SFIC模型将协同治理中的参与方描述为利益相关方，结合我国国情和城市生活垃圾管理现状，在本文的分析模型中描述为主体，即各参与主体，包括作为个人的公众参与，也有政府、企业、社会组织团体的参与。
图3 本文的协同治理分析模型
四、协同治理分析模型的案例解析与启示
（一）案例描述
杭州市余杭区虎哥模式中，属地政府转变职能，通过购买把垃圾分类回收这一公共服务交由虎哥回收公司主体运营，着重承担生活垃圾分类的评估、考核与监督工作。虎哥企业主体发挥自身产业群、创新技术、市场交易等优势与能力，瞄准城市生活垃圾最后一步：到居民家里去，对居民家中的干垃圾从源头收集、智慧清运到回收利用，打造干垃圾的循环链。同时依托市场运营，建立居民垃圾分类和资源回收的积分激励制度，有效提升居民参与。余杭区的社会组织如育芽团志愿组织、绿色中泰、虎妈虎娃居民志愿者等基于自身机构使命愿景开展垃圾分类宣传引导、指导帮扶、社会监督等系列工作，最重要在于居民在家中只需源头分类为湿垃圾、其它垃圾（厕所垃圾）和干垃圾，上门一键呼叫虎哥上门回收干垃圾并领取环保金的奖励，简单操作使居民乐于并持续参与其中。
根据虎哥回收公司年度工作报告数据显示，截止到2020年年末，虎哥在余杭区共覆盖621个小区，覆盖户数达到40.2万户，小区服务站达226个。2018
2020年虎哥累积收集生活垃圾23.3万吨，资源化利用率达到97%，共收集有害垃圾271吨，无害化处置100%。
图4 城市生活垃圾虎哥模式流程图
分析模型的建构旨在分析具体实践的协同治理。因此，笔者将使用协同治理分析模型对本文的案例进行分析研究，将从外部环境、协同动因、制度设计、催化领导、协同引擎、考核监督、协同后果等角度分析虎哥模式，并阐述虎哥模式的协同经验和启示。
图5 城市生活垃圾协同治理的虎哥模式模型模拟
（二）案例解析与启示
1.外部环境
作为杭州的创新活力之区，余杭区自身特色突出，当属浙江经济第一区，随着经济增速发展，城市垃圾治理也存在挑战，迫切需要开展垃圾减量，以减轻垃圾处置压力。党十九大发布的报告中不仅都有突出关于生态文明建设与社会环境治理体系的论述，到全社会耳熟能详的两山理念出现，再到浙江省、杭州市垃圾分类出台省市垃圾分类管理条例，再到杭州市余杭区政府每三年重点制定全区的城市生活垃圾工作行动，以期先行一步率先取得垃圾治理的新突破，打造具有余杭特色的生活垃圾“三化四分”示范模式。综上，外部环境中的政府制度、管理机制、法律法规都给虎哥模式的出现创造了良好条件。
随着我国2017年全面禁止“洋垃圾”政策的实施，国内再生资源回收行业开始逐步回暖，对余杭区生活垃圾回收存在一定红利。在2016年，主管再生资源行业的商务部等联合发文鼓励行业内开展“互联网+”机制探索，特别是创新地运用互联网技术与回收、分拣应用结合。作为互联网蓬勃发展的一座智慧城市，杭州近年涌现许多环境服务或垃圾分类服务公司，开发互联网APP、设置智能回收箱、回收扫码积分等，实践中也发现存在较多问题，比如名为垃圾分类实质为废品回收，服务实为二次分拣，缺乏有效考核监督机制等，社会存在褒贬不一的声音。
基于综上分析，针对外部环境，可得到一个城市生活垃圾协同治理机制的启示：在城市生活垃圾协同治理中，外部环境中如政治、经济、技术与社会发展等积极因素会促进协同治理的成功，同时也要看到外部环境中消极因素可能带来的机会。
2.协同动因
作为城市生活垃圾协同治理机制中的不同主体，政府、企业、社会组织、公众一直在垃圾分类议题上开展过合作。虎哥回收母公司一直以来为政府提供废油、有害垃圾的处置服务，各社会组织一直活跃在为社区居民提供垃圾分类宣教的活动中，政府为其提供社区、资金等多方面支持。
而2014年余杭区中泰垃圾焚烧场爆发的“邻避”群体事件，虽然聚集事件造成很大社会影响，但在一定程度上加速了城市生活垃圾治理。
（1）政府的协同动机
从政府角度来说，出于贯彻落实浙江省政府、杭州市政府自上而下的各类垃圾分类行政文件及上级要求，全面提高本区生活垃圾工作水平。再次要在杭州各区县（市）中先行一步率先取得垃圾治理的新突破，打造具有余杭特色的生活垃圾“三化四分”示范模式。最后要落实余杭区区委的会议精神要求，突出“提高分类质量、实现垃圾减量”两大工作重点，坚持政府、企业、市场、社会与舆论传播同心协力，积极推进余杭区垃圾治理能力和治理体系现代化。这也是余杭区生活垃圾协同治理的重要内涵。
（2）企业的协同动机
作为杭州废弃物回收再生领域的规模企业，虎哥的发起人唐伟忠先生多年来发起成立了多家环保公司形成企业群，不仅有危险废弃物处理-杭州大地海洋公司，也有国家指定的家电器拆解-浙江盛唐环保企业，也有管理医疗废弃物的大地维康医疗环保公司等。由于旗下再生利用企业群需要稳定的再生资源原材料供应，“虎哥回收”进行前端整合，将公司的业务将延伸到垃圾分类回收环节，即前端如何让社区居民分好类、中端如何把末端需要的可回收物应收尽收。
同时基于杭州互联网城市属性，虎哥回收发展诞生于“互联网＋”和环保产业的结合。另外，受近几年政府大力推行垃圾分类的背景下，虎哥回收企业也看到政府对垃圾分类工作的关注支持，特别是财政资金的支持，有一定的获利空间。
（3）社会组织的协同动机
社会组织在本身成立之初设立机构的使命愿景，包括倡导环境保护、生态文明、社区治理等，有其明确的项目方向，因此社会组织协同参与主要为了践行机构的使命愿景。
当前，政府购买公共服务日益增多，随着政府对垃圾分类议题的关注，在垃圾分类的公共服务采购也随之增加，社会组织不仅希望能得到政府的采购服务机会和资金支持，也希望能推动机构发展和进一步扩大机构影响力。
（4）公众的协同动机
公众的协同动机主要在对美好居住环境的追求。城市给居民带来了更好的收入、更好的教育、更便捷的生活方式，受益于此居民逐渐开始要求更好的生活居住空间。同时公众的环境责任感和公民意识也使得社区居民关注垃圾分类，了解垃圾分类政策等。另外国家垃圾分类政策普及也能影响公众协同动机，系列的国家政策会促使公众思考和参与垃圾分类。同时还有群体规范，来自于社区、邻居、朋友等群体的垃圾分类引导，也能增加其分类意愿和行为的改变。
基于上述分析，针对协同动因，可以得到城市生活垃圾协同治理机制的第二个启示：协同治理开始之初，各主体尽管有合作或冲突的历史，它们的协同动机能够决定协同治理是否开展。
3.制度设计
在制度设计上，虎哥模式中政府充分发挥主导作用，制度政策法规和设计管理机制，做好制度保障。杭州市余杭区政府先后印发全区在2015年-2021年生活垃圾分类推进各三年计划和《关于进一步深化全域生活垃圾分类工作的通知》，指导文件到位。同时于2017年向全区印发《余杭区“虎哥回收”模式推进方案》，推动模式落地和引导虎哥回收覆盖全区。
在统筹组织上，杭州市余杭区生活垃圾“三化四分”工作领导小组提出坚持政府、企业、市场、社会与宣传到位合作推动。同时余杭区政府从2015年起开始向社会组织购买垃圾分类服务， 通过“益余杭”公益创投项目开展资助。
基于上述分析，针对制度设计，可以得到城市生活垃圾协同治理机制的第三个启示：政府要通过转化自身角色来发挥主导作用，不仅要从管理者变为引路人，也要全面、灵活地统筹企业、社会组织、公众的职责界限，并通过制度政策确保各主体参与到协同中。
4.催化领导
作为虎哥模式重要主体，虎哥回收的领导行为对余杭区城市生活垃圾协同治理模式有非常重要的促成作用。
（1）入户服务是虎哥模式中最具有催化作用的措施。虎哥回收以这互联网＋垃圾回收作为核心对象起步，实现入户服务＋入户宣传。在这种入户服务中，社区居民可以自由安排垃圾分类回收的时间、每次分类处理的垃圾量、回收周期等，由居民自行决定，同时在每次呼叫回收服务的同时，对居民也是一次垃圾分类教育和分类引导的机会。作为关键领导行为－入户服务能够帮助居民开展有效的垃圾分类，这对垃圾源头分类影响深远，突破了传统垃圾分类投放到居民家庭的最后一步。
（2）大数据平台建立数字化台账，让政府看见，让居民有体验。目前虎哥模式经过多年的实践，逐步形成了“虎哥”垃圾分类数据平台，涵盖城市生活垃圾分类、收集、清运、分拣和利用的所有环节，建立起数字化台账，纳入监管平台，做到精确到户、全程监管、随时更新，从而成为政府城市大脑最活跃的细胞，也是改变居民的生活习惯，能够深刻感触自身垃圾分类行为带来的规模效益。
（3）产业驱动。在日常的垃圾分类、回收的难点主要集中于垃圾的去向，受制于国家宏观、市场薄利以及税负繁重等问题，垃圾处理企业的发展停滞不前。虎哥不同于其他垃圾处理企业，企业自有的末端企业群对再生资源原材料需求旺盛，在此需求驱动下以及看到规模化运作带来的经济空间，使得企业尽可能地多获取垃圾以用于产业生产。
基于上述分析，针对催化领导，可以得到城市生活垃圾协同治理机制的第四个启示：在城市生活垃圾协同治理中，必然存在一个强大的主体方对协同治理起到决定作用，同时主体方要被其他参与主体的认可。在城市生活垃圾中，可能是企业或者社会组织。
5.协同引擎
发动协同治理的引擎中推动各主体的有效参与、使得各主体达成思想共识和发挥各主体的协同能力，是推动协同过程持续运转的关键。虎哥模式的协同治理机制中协同引擎包括了干湿两分与环保金引导有效参与、试点推广与持续互动达成思想共识、行政推力与协助普及打造协同能力，最终成为协同过程的引擎。
（1）引导公众有效参与
①干湿两分。在协同过程中，如何让公众主动与有效参与是协同难点。作为虎哥模式中，居民只需分一次即“干湿分类”，基于政府规定的分类标准下简化分类流程，减轻居民的日常分类负担，便于调动了居民的积极性，充分解决居民的不会分、不想分、分类不到位的难题，保证源头分类的有效性。屈群苹（2021）认为“虎哥回收”的前端简约化是以便于与利于居民分类为目标，以公司嵌入家庭、市场手段激励为基础的“替代型”分类方式。
②环保金。“干湿两分”引导公众有效分类后，呼叫上门后收集、称重居民家中早已分好类的干垃圾，再把环保金返还到居民的账户上，环保金可变为现金在服务站和商城等平台消费，这种物质现金激励机制可以很好激发居民分类回收与持续参与的意愿。同时虎哥回收服务站内生活物资的丰富也吸引更多稳定的居民群体使用环保金消费，从而是社区居民持续有效分类、呼叫上门服务与积累更多环保金。
（2）达成思想共识
协同过程中，各参与主体需要对协同目标有一个较为清晰的认识，并互相信任，达到利益平衡，从而能使协同治理顺利实施。余杭区生活垃圾“三化四分”工作领导小组在印发通知在全区推广虎哥模式，就提出了一个共识：“虎哥回收”是在国家实行生活垃圾强制分类的背景下出现的垃圾分类与再生资源回收“两网融合”得创新模式。同时是推进生活垃圾治理、“美丽余杭”建设等重大决策的需要，也是优化前端分类、提升资源回收效率、促进生活垃圾减量的重要举措。而在虎哥模式前期，2015-2016年，虎哥回收试点区域经过有效并成功的运营获得广泛的社会关注与媒体报道。这为后续进一步推广奠定了良好的基础。
（3） 打造协同能力
①行政推力。在虎哥模式中，杭州市余杭区生活垃圾“三化四分”工作领导小组在2017年印发的《余杭区“虎哥回收”模式推进方案》则是最重要的行政推力，自上而下规范全区虎哥模式的推进工作，下达的主要任务包括了建立虎哥回收服务站、发动社区物业开展上门入户宣传推动居民参与量、规定小区生活垃圾减量数据等，并规定了从区级层面到镇街层面的推进步骤。同时要求各镇街（平台）与虎哥回收企业签订服务采购合同，开展建成区范围内相关居民小区的项目推进工作。
②协助普及。在虎哥模式推广中，政府各级部门、虎哥回收及社会组织开展了多形式、多渠道、多角度的宣传，广泛借助网上网下各类宣传阵地和渠道，为项目推进营造了良好的社会舆论氛围。同时余杭区政府要求各地召开内部动员大会、社区两委会、物业公司会议、居民业主代表会议，统一思想认识，组织垃圾分类和项目推进培训，开展居民上门工作，上门率达到100%。
基于上述分析，针对协同引擎，可以得到城市生活垃圾协同治理机制的第五个启示：在城市生活垃圾协同治理中，共同目标、有效参与、行政推力、协助普及等协同引擎能有效推动城市生活垃圾协同治理的开展。
6.协同行为
为了促进城市垃圾分类协同过程的实现，各主体会通过各自系统行为强化主体联系、巩固彼此信任度和依赖性。
（1）资金补助
政府层面，余杭区政府为虎哥模式落实资金保证。一是购买服务标准，按照1.25元/户·日的标准，由区财政与镇街(平台)按1:1比例承担，虎哥回收服务站用房由镇街（平台）无偿提供，单个面积不少于60平方。同时余杭区工作领导小组对各地“虎哥回收”项目推进开展专项考核，根据考核结果按季度以奖代补至各镇街（平台）。二是对虎哥模式回收生活垃圾中的有毒有害垃圾处置补助，纳入区环保局生态环保专项资金，按物价局制定的处置费标准予以补助，每年上限为100万元。根据余杭区城管局的最新数据显示，自余杭区引进虎哥回收后，2018年区级补助资金为4898万元，2019年区级补助资金为6498万元⑨。
（2）线上线下
虎哥回收模式中，虎哥回收深耕线上“一呼百应”线上平台的完善，充分考虑居民的日常使用习惯。同时虎哥回收还研发居民生活垃圾分类信用平台、居民相关分类情况会形成线上数据平台反馈给户主，并跟进入户宣传教育等进一步改善居民分类习惯。在智慧清运的在线实时监管，则对垃圾收运信息、处置情况和管理盲区等了如指掌，进一步提升服务质量和服务水平。
在线上平台基础上，线下服务开展包括服务站、智慧收运、后端处置等环节。同时虎哥模式以小区自治的理念，从小区居民招募“虎哥”、“虎妈”，解决劳动就业岗位1600余个。虎哥负责接单和上门回收废旧物资，虎妈负责线下入户宣传和引导居民使用虎哥APP和小程序等。
（3）宣传动员
在政府层面充分发动党员、共青团、妇联等群团组织、社会组织、社区对居民开展垃圾分类培训。虎哥回收通过支付补贴形式招募“虎妈”等垃圾分类宣导员，开展进社区宣教工作。社会组织在践行自身使命愿景的基础上，受到政府资助下开展各类垃圾分类宣传教育、实践活动等。
基于上述分析，针对协同行为，可以得到城市生活垃圾协同治理机制的第六个启示：在城市生活垃圾协同治理中，在协同引擎的支持下，各参与主体根据自身特点开展的行为要为协同目标服务。
7.考核监督
余杭区区级层面对各地生活垃圾“三化四分”工作开展专项考核，根据考核结果进行差异化补助，基于“早做早受益，真做真受益，多做多受益”的绩效导向，在地方财政资金有限的情况下，多种方式兼顾推动以争取社会、环境的平衡。同时余杭区各级政府从区到镇街到社区都建立健全日常管理考核体系即生活垃圾“三化四分”长效管理考核办法，开展日常监管考核，落实项目的常态化管理；同时制定针对居民的垃圾分类考评及积分奖励政策。从政府角度，既有生活垃圾分类工作三年行动目标任务分解表，以推动考核监督工作。也有余杭区生活垃圾“三化四分”工作领导小组定期组织开展项目评估，确定后续推广政策。并建立了“虎哥回收”生活垃圾减量成效考核，考核内容包括户均日回收量、回收明细、资源化利用台账等。
基于上述分析，针对考核监督，可以得到城市生活垃圾协同治理机制的第七个启示：在城市生活垃圾协同治理中，建立长效考核监督制度非常有必要，能够及时修正协同过程以及推动实现协同目标。
8.协同效果
一是具体协同结果带来工作推进补助。余杭区规定生活垃圾减量与虎哥模式推进考核结果与区级补助经费挂钩。季度考核优秀、良好及合格给予一定工作推进补助，季度考核不合格的不予补助。同时年末排名情况纳入余杭区城市化管理工作考核和区“美丽余杭”建设城市管理提升专项行动工作考核。
二是有效的协同结果引来广泛关注与新闻报道。据虎哥公司2020年工作报告统计，2018-2020年三年期间，虎哥回收模式国内各级媒体报道200余次，接待各级政府、社团组织的访问学习400余次。
三是社区居民的口碑认可。在2018年余杭区十大民生实事测评中，虎哥排名第一。同时2018-2020年三年以来，共获得百姓锦旗300余面。
四是模式推广。虎哥模式在2018年走出余杭区，入驻湖州市安吉县，实现县域城区覆盖；2020年还走入衢州市，为衢州市16.67万户提供服务。
9.存在的问题
以上在协同治理分析模型下分析本文杭州市余杭区虎哥模式的案例经验。同样地，考虑到外部环境、现实复杂性和模式自身缺陷，虎哥模式也被多方讨论存在其局限性。
（1）激励非强制，全靠居民自觉。在虎哥案例中，虽然有政府、企业、社会组织等主题宣传、普及动员来引导居民参与垃圾分类回收行为，力量仍有限，无法触及每个人，而虎哥回收模式基于居民自主决定的呼叫上门服务，仍存在一批居民嫌麻烦或不感兴趣，未能参与分类回收行为。
（2）资金绩效难以显现。目前通过余杭区城管局等的数据表明，杭州市余杭区目前至少投入1.14个亿购买虎哥回收服务，支持虎哥给居民的环保金奖励、仓储物流建设、分拣中心、末端处理补贴等。但实际余杭区垃圾量仍在上升，根据余杭区城管局的回收数据显示，2017-2019年虎哥回收共回收14.2万吨，若根据1.14个亿的购买服务资金，每吨垃圾的成本将近802.5元／吨。
（3）社会组织的参与空间被挤压。在虎哥模式中，政府为主导作用，而企业为主体作用，并为主导性力量，绝大多数的政府资金支持给到企业或市场，社会组织在过程中的宣传引导显得是锦上添花，加上社会组织本身的能力或发展不足，容易在协同过程被轻视或忽略。
（4）社区组织的作用被忽视。作为政府行政力量的触手，社区居委会等自治组织通常作为各项政策的落脚点，承担实际落实与协调的工作任务，繁重又琐碎。在虎哥模式中，由于余杭政府自上而下行政推广，社区组织起到是协助虎哥回收公司开展推广与承担上级政府要求的监督，未能发挥其在社区动员与推动社区居民自治自律等作用。
五、政策建议
协同治理的理论研究和实践一直在发展和应用。因而，结合上章的案例分析，笔者将根据协同治理分析模型的逻辑阐述城市生活垃圾协同治理管理机制的政策建议。
（一）政府：用协同治理机制武装大脑
杭州市余杭区虎哥模式的创新性和可推广性主要是构建了政府发挥主导地位、企业主体开展、社会组织与公众参与的生活垃圾协同治理机制。目前全社会已经逐渐意识到城市生活垃圾分类是一个复杂性、投入大、见效慢的社会问题，在实现协同治理目标的过程中，需要做到循序渐进逐步推进。这就需政府充分理解协同治理的内涵，把协同治理的理论框架和分析模型指导城市生活垃圾工作，保障多元主体之间平稳、高效的运行。
一要优化政策体系。法律保障是城市生活垃圾协同治理有效施行的前提。在城市生活垃圾管理法律制度中应优化以下内容：首先增加城市生活垃圾协同治理的指导思路，引导各级政府因地制宜探索建立本区域的城市生活垃圾协同治理机制。其次，明确各主体参与城市生活垃圾协同治理的职责界限，包括各级政府、企业、物业、社会组织、公众等。最后，要配套考核监督体系。建立长效考核监管体系，比如购买第三方监管服务，全面加强向企业购买服务内容的事中事后监管。一旦发现执行不到位、有偏差，如不及时整改到位，即按合同和考核办法给予相应惩罚，直至终止购买服务。
二要创新管理手段。其一，政府要通过在政策制定、政策执行、管理方式等吸纳其他主体的意见，来发挥自身主导作用；其二，引导企业成为城市生活垃圾的运作主体。充分发挥企业自身的技术、先进管理方式、市场渠道等优势，根据实际情况加大对垃圾分类服务公司的扶持力度，推动相关市场开放和门槛降低、给予经济补贴、减轻企业税收负担等；其三，培育更多社会组织参与城市生活垃圾管理中，不仅在资金资助支持，更要在社会组织能力提升上下功夫；其四，不遗余力开展全方面的公众垃圾分类教育，要让公众充分意识到垃圾生产者是垃圾分类首要责任人，从而形成最广泛的垃圾分类的参与。
三要统筹推动垃圾分类前端、中端、末端协同发展。源头分类投放、中端分类清运、末端回收处置都非常重要，而最难环节在于末端处置问题。因此保证源头分类的质量，两网融合推动中端清运，末端处置市场化与产业化运营，从而使全流程环节有序推进。
（二）企业：技术创新、产业驱动、市场运作
在城市生活垃圾分类协同治理中，相关企业必须不断提高自身综合实力，才能在竞争中谋求全面发展。一要搭建产学研平台。积极与科研高校建立合作关系，不断开展技术创新，构建产学网络，鼓励双方相互交流、相互促进，即满足科研需求，又不断做强做大企业。并在企业创新发展过程中不断壮大产学研究平台、扩大产学研究途径、提高专业技术实力。二要加强新兴技术应用。主要是通过互联网+技术、大数据、数字化等的应用，提高企业运作和垃圾分类清运处置效率，减少企业生产成本，增加企业利润空间。三要扩大垃圾产业链群。企业要充分认识到末端带动前端的规模效应，通过企业合作、并购等方式，打造集干湿垃圾分类、清运、垃圾回收及资源化、处置的产业链条，提高垃圾处置能力，以实现垃圾三化四分及减量化目标。
（三）培育和繁荣社会组织
在城市社区生活垃圾分类中，社会组织在自身发展中扎根于社区，从成立便掌握与社区居民互动技巧，并在社区建立自身的动员网络，知道如何运营该网络开展系列活动。因此，首先，政府与企业不仅要支持社会组织，也要尊重与信任。在城市生活垃圾分类治理中，尊重与信任社会组织的专业理念与方法，如果没有尊重与信任，很难达成协同。其次加强公益企业合作。政府或行业协会可发挥统领作用，搭建官方平台，企业通过此平台根据需求为相应的社会组织提供支持。最后提升社会组织的能力与专业性。可借鉴国外先进组织经验，由政府与行业协会指导培训，建立健全组织体系；引进专业环保人才，增强环保项目管理与增加专业知识储备；健全自身财务制度、人力制度、考核制度等，依据法律法规进行社会组织相关制度公开透明。
（四）公众是垃圾分类首要主体责任人
一要有效加强公民教育。结合对生活垃圾分类深入推进宣传教育，着力培育居民的主体意识、主体责任人观念，全面落实垃圾产生者是垃圾分类首要主体责任人的基本原则，让居民意识到参与垃圾分类是自身应尽的义务与责任，自己是参与的垃圾治理主体。二要增加分类标准的可操作性。可进一步优化社区居民层面的分类标准，便于居民能简单易行地开展日常家中垃圾源头分类。三要营造积极参与垃圾分类的社会氛围。为引导公众参与垃圾分类回收的规则意识和规范意识，基于大量宣教、经济激励、动员引导等开展全民参与的意识形态动员和打造良好的分类氛围。
六、结论与展望
城市生活垃圾协同治理需要做到：1、外部环境中如政治、经济、技术与社会发展等积极因素会促进协同治理的成功，同时也要看到外部环境中消极因素可能带来的机会；2、在协同治理开始之初，各主体尽管有合作或冲突的历史，其协同动机能够决定协同治理是否能够开展；3、政府要通过转化自身角色来发挥主导作用，不仅要从管理者变为引路人，也要全面、灵活地统筹企业、社会组织、公众的职责界限，并通过制度政策确保各主体参与到协同中，建立长效考核监督制度非常有必要，能够及时修正协同过程以及推动实现协同目标；4、存在一个强大且被其他主体认可的主体对协同治理起到决定作用。在城市生活垃圾中，可能是企业或者社会组织；5、共同目标、有效参与、行政推力、协助普及等协同引擎与各参与主体根据自身特点开展的协同行为能有效推动城市生活垃圾协同治理的开展。
目前易腐垃圾治理成效尚不明显，一方面由于前端居民分类不到位，混杂其他垃圾，另一个重要原因在于分类后的垃圾资源化利用规模效益尚未形成，常见的资源化利用为沼气发电或堆肥，市场需求不旺盛。本文阐述的案例解决了城市生活垃圾中“干”垃圾问题，而“湿” 易腐垃圾治理亦可采用协同治理模式，期待看到易腐垃圾处置的规模企业和市场，以及成功的协同治理案例。