随着经济社会的持续发展，党在第十九次全国代表大会中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而基层的社会矛盾也呈现多发态势，并且具有复杂化、综合化的特征。为了避免基层社会矛盾的进一步激化，不少地区进行了深入的探索与实践，在这些地区的经验总结中，我们发现，相较于仲裁和诉讼等对抗性方式，调解与协商以其非对抗性的特点与中国传统文化中“和谐”的特质相一致而获得了一定的工作成效。然而，这些社会治理领域的探索与实践，本文认为其依旧存在着治理资源和治理责任不匹配的矛盾。
当下的基层社会治理存在着社会治理资源与治理责任的不匹配的问题。所谓治理资源，即解决各类基层工作时所要调动和运用的资源，其往往包括了人力资源、财力资源和物力资源三大方面。然而，由于政府的组织架构的因素，我国的社会治理资源难以集中与下沉到社会治理的职能部门。
一方面，社会治理作为一种综合性治理，往往涉及较多的政府职能部门。然而，我国矩阵式交错的“条块分割”结构导致了不同的政府职能部门有不同的利益方向，难以形成社会治理的合力。并且，部门分割意味着治理资源难以组织和集中调用，这往往造成一些社会治理部门因无法调用充足资源而不能及时解决社会矛盾。另一方面，我国政府的科层制结构也造成了治理资源与治理责任的不匹配。鉴于科层制的纵向金字塔形的组织架构，权力层级与治理资源形成了正向关系，而与治理的距离形成了负向关系。换句话说，在社会的基层治理中，起最大作用并且需要承担最大责任的是最贴近基层的政府机构，而由于科层制的权力向上集中，这些基层的政府机构实际上并没有得到相应的权力和治理资源。正如有的学者提出的，“我国地方政府纵向间关系具有权责倒置的总特征，即政府的资源配置是随行政层级下降递减，但责任却呈递增现象。”
条块分割的组织架构和科层制的运行逻辑决定了权责背离是内生于政府机构之中的，因此，党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平，习近平总书记更是直接强调了要“推动社会治理重心向基层下移。”在这样的号召下，浙江省作为“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的枫桥经验的发源地，更是率先开始了社会治理的先行探索，而浙江省县级矛盾纠纷调处化解中心（矛调中心）正是这社会治理领域的“星星之火”。
一、案例描述——百姓之问：遇事该去哪讨说辞？
1.矛调中心：化纠纷最多跑一地
2019年初，浙江省县级“矛调中心”建设被列入全面深化改革重点项目，由省级层面高位推动，省、市、县三级同步开展建设工作。L市是浙江省中西部的县级市，近年来积极响应省级指示探索社会治理创新实践，以基层为核心，坚持诉源治理，非讼挺前，实践和发展“枫桥经验”。L市社会矛盾纠纷调处化解中心于2019年7月正式挂牌运行，全力实现社会矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”。运行一年来，一审民商事收案同比下降17.35%，初信初访化解率同比增长45.3%。
L市矛调中心于2019年7月正式启用，以成建制入驻形式，整合了原先分散在14个单位（部门）的综合信息指挥中心、联合接访中心、民情民访代办中心、公共法律服务中心、矛盾纠纷调解中心、劳动争议联合调处中心等十大中心，形成“一站式”办事大厅、联合接访区、公共法律服务区、诉讼服务区、矛盾纠纷调解区、社会心理服务区、综合信息指挥区“一厅六区”的功能布局。建立了急事速调、要事联调、难事协调的分层化解机制，矛盾调解工作机制实际处理流程分四个步骤：第一，窗口登记。窗口接待人员负责对当事人的申请录入经办系统。第二，协商调解。当事人愿意接受协商调解的，工作人员对案件先行协商调解，进行快速处理。也可以通过人民调解和一些专业调解来进行流转化解。调解成功以后，出具相应的法律文书。第三，分流办理。如果一次调解不成的，将通过话务回访当事人询问意见。如当事人要求二次调解则再次组织调解，当事人拒绝协商调解的，接待人员会指导当事人进行监察投诉或者仲裁诉讼，流转到监察执法机构和司法机构来处理。第四，联动处置。对于一些重大、疑难、群体性等纠纷，将充分依托矛调中心力量，协调公安、司法、信访、工会这些部门进行联合调处，确保矛盾纠纷得到及时妥善的化解，对任一环节出现问题或处置不及时的，中心也可直接提请市委交办、督办。
2.技术联动：率先打造线上解纷
线下有无差别受理窗口，线上有网上矛调中心。网上矛调中心依托L市融媒体中心客户端建立，这是L市积极探索媒体参与基层社会治理的新方式。L市网上矛调中心由融媒体中心负责宣传推广和媒体监督，矛调中心负责业务处理。仅2020年6月23日上线至9月18日，集纳各类数据2300余条，诉求问题流转率100%，做到件件有落实、事事有回复，让群众足不出户，线上找说法。市民可通过网上矛调中心提交诉求，网上矛调中心主要是将市民的信息进行初审，把信息分为三大类，投诉类、一般事件类、和矛盾纠纷类。初审之后交办给中心下辖的人民调解委员会，由委员会制定调解员组织双方进行调解，最终将事件进行化解。另一方面开发内部协同系统，各类线上及线下受理矛盾纠纷进入省级协同系统，从分析研判到受理分流，最后反馈考核，完成闭环流程，实现案件“受理、引导、信访、调解、仲裁、诉讼、援助”全链条可查询、可跟踪、可评价。
3．多元参与：壮大专业队伍力量
L市县级矛调中心，以市人民调解委员会为班底，引进婚调、医调、交调等10家行业性、专业性调委会，打造“和合兰调”工坊。从全市退休干部、热心律师、知名乡贤等群体中选聘893名民情民访代办员，成立372家民情民访代办站点，实现网格全覆盖，培育出了“老丁调解室”“阿荣说事堂”等24家深受群众认可的名人代办工作室。除了民间调解力量，还引进馨兰娘家人、心灵港湾等15家社会工作专业团队，打造“兰心工坊”，提供情绪疏导、危机干预等心理服务，实现“事心双解”。累计参与化解各类矛盾纠纷134起，实施紧急危机干预案例5例。中心还将团委、妇联、民政、人社、行政服务中心以及社会慈善组织纳入合作单位，对在矛盾纠纷调处中发现的困难群众，开展涵盖扶贫、医疗、教育、就业、办证等方面的延伸帮扶。
二、案例分析：整体性治理视角下的矛调中心改革
整体性治理是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应，作为一种解决问题的方式，它更加重视政府内部部门间以及政府内外组织间的协作，是实现治理从分散化到整体化的路径。而浙江省L市矛调中心，是“枫桥经验”与“最多跑一次”的融合改革，恰恰实现了矛盾纠纷化解机制从分散化到整体化的升级，因此整体性治理理论与其具有高度适配性。通过资料收集、实地调研和公开数据分析发现，浙江省L市矛调中心在治理机制上总体满足了整体性治理的理论范式。
（一）整合机制：治理层级、治理功能、治理主体的三重整合
治理资源是解释中国治理体系和治理能力水平的关键变量，与其他基层治理任务相同，调解工作需要利用各方面社会资源，包括人、财、物等物质性资源，如在社区设置人民调解室需要场地资源、人力资源以及工作经费，以及相关部门权力资源两个方面。因此如何实现对资源的整合，是建立“矛调中心”所需要解决首要问题。L市矛调中心从治理层级、治理功能和治理主体三方面实现了对调解资源的多维整合。
1.治理层级：高位推动实现层级资源赋权式整合
县级“矛调中心”的建立是在中共浙江省委高位推动下进行的，各个县级中心都通过县委、县政府的特殊赋权使其能够整合不同层级的治理资源，并将其融入到“矛调中心”的建设之中，这主要体现在两个方面：一是调解资源下沉，克服了“权责倒置”的矛盾调解现状。与以往不同层级都进行设置的科层制调解组织所不同，“矛调中心”将大部分资源集中到县级领域。在传统的矛盾调解领域中，政府的资源配置随着行政层级下降递减，但责任却递增，这与“矛盾化解在基层”的治理目标相矛盾，出现“权责倒置”的特征。而“矛调中心”则在个县委、县政府的赋权下实现了资源的纵向整合，并且相比于乡镇（街道）一级，县（区）政府职能部门更加健全，对中央、省市层级的下沉资源更易先获取且资源更丰富，利于保障“矛调中心”工作时的权力资源。
二是高位赋权，强化组织合法性。“矛调中心”的成功运作，实现层级资源的整合，与县委县政府的高位赋权息息相关。一方面，L市“矛调中心”主任由信访局副局长兼任，为副处级干部，这种高配做法便于用县级领导班子成员的身份调动县级层面相关资源，强化了组织合法性，且“矛调中心”主任比正科级县政府职能部门负责人高，也利于对内部进行整合。
2.治理功能：以系统集成推进横向资源嵌入式协同
L市县级“矛调中心”是信访和矛盾纠纷调解处化解平台、社会治理事件处置平台和社会风险研判平台的三合一载体，这一模式意味着改变了以往调解组织“单兵作战”的分散化管理体系，对横向治理资源进行系统集成。
具体而言，L市矛调中心以成建制入驻的形式，整合了原先分散在14个单位（部门）的综合信息指挥中心、联合接访中心、民情民访代办中心、公共法律服务中心、矛盾纠纷调解中心、劳动争议联合调处中心等十大中心，将多领域、多功能的丰富治理资源嵌入“矛调中心”。其中，入驻中心的纪检监察室和检查机关作为执纪问责部门进行监督，上述10个中心分别负责各个功能模块的矛盾调解。而中心内设的中枢机构综合办公室根据矛盾纠纷的性质类别负责召集、指导相关部门和社会组织，形成通过系统集成方式实行各类调解组织分工不分家的集成服务办公模式，使矛盾中心具有多重功能，实现矛盾调解的“最多跑一地”。
3.治理主体：共建共治促进多元主体协作
除了对治理层级和治理功能的整合，L市还实现了对治理主体的整合，更多治理主体参与了基层矛盾调处工作。一是更多公共部门参与。除传统的民政、公安、信访外，其他涉众利益的政府部门、司法机关以及纪检监察部门等都被纳入“矛调中心”。二是更多社会力量参与。L市矛调中心引进婚调、医调、交调等10家行业性专业性调委会，打造出“和合兰调”工坊、“兰心工坊”各类专业性调解组织、社工组织和法律服务以及社会帮扶机构等公益性组织入驻中心，并通过互动机制衔接起来，形成了县级矛盾调处共同体。多主体的参与促进了矛盾调解资源的多元化，利于实现对多元复杂矛盾的精准治理。
综上所述，治理层级的整合保障了“矛调中心”得以建立和运行，横向各部门的嵌入以及多元主体的参与为矛盾调处带来了足够的治理资源，使其能在秩序与多元之间取得平衡，构建起基层社会矛盾调处共同体，从整合机制上形成整体性治理。
（二）协调机制：价值协同、信息共享与利益动员的三面协调
通过整合机制，“矛调中心”实现了跨部门、跨层级的“嵌入式协同”，让原本分散的矛盾调解组织脱离条条，成为块块机构，通过互动协调共同构成新的执行中心（如图6）。整合机制为矛盾纠纷的化解提供了资源基础，但充足的资源若缺乏良好地运转，只会造成资源的浪费与低效。因此，新机构的运行必须建立科学合理的协调机制，保证嵌入式协同的有效性。L市矛调中心通过价值协同、信息共享与利益动员三种方式促进了部门协同。
图 协调机制视角下的L县矛盾调解中心
1.价值协同：执纪问责催生协同价值
执纪问责是产生协同价值的重要保障，贯穿于协同治理的全过程。L市纪委监委和人民检察院对“矛调中心”的工作进行全程监督，有权对履职不力、推诿扯皮尤其是漠视群众合理诉求的部门进行问责。
问责首先集中体现在部门入驻，县纪委监委在“矛调中心”设立纪检监察室，并派驻专职纪检监察干部，对违纪违法部门及其工作人员进行纪律审查和监察调查。检察院则设置检查综合业务窗口，开展包括行政监督申请、民事监督申请、刑事申诉、公益损害与违法举报在内的多项涉检业务，履行检察机关的法律监督职能。这些监督职能的履行，可以协调各部门可能出现的不配合状况，监督各部门履行参与矛盾调处的法定职责，提升其面对来访群众的服务意识，进而促成部门间协同价值的产生。
2.信息共享：技术联动打通信息壁垒
信息共享是促进部门协同的重要机制，L市矛调中心通过建立网上矛调中心联结了中心外部不同层级的矛盾协调委员会，实现跨层级的信息互通。此外，通过开发内部协同系统，各类线上及线下受理矛盾纠纷进入省级协同系统，从分析研判到受理分流，到最后反馈考核的全闭环流程，各部门间的信息均实现了协同共享，打破了信息壁垒。
3.利益动员：“顾客评价”动员主体利益
“顾客评价”模式利于调动各服务主体的利益与积极性，L市矛调中心在处理完毕来访群众所反映问题一段时间之后，主动对群众进行回访。以问卷调查的形式进行调查，其内容主要是来访群众围绕“问题是否得到解决”“对问题处理结果是否满意”“矛调中心服务流程”“工作人员服务态度”等事项逐一进行满意度评价，最后根据评价结果，由纪委监委和检察院对群众反映强烈的部门与人员进行问责。该模式体现了以群众为导向的调解理念，将群众满意度与问责相挂钩，动员服务主体主动提高服务质量。
（三）信任机制：制度性承诺与部门沟通的双管齐下
在多部门入驻、利益关系复杂的矛调中心里，各部门如何联合起来去共同化解矛盾纠纷，除了前文提到的协同机制外，建立信任是其跨部门合作的关键影响因素，关乎着组织核心凝聚力的强弱。
1.制度性承诺：目标协议消除“部门主义”
由于入驻“矛调中心”的部门众多，它们的利益动机往往不同，容易出现不愿协调、协调“搭便车”的现象。因此，L县需要设立目标协议来凝聚协同工作的合力，县委县政府与县级机关重点部门通过签订工作目标协议书的方式确保各部门主动配合“矛调中心”工作，协议书内容包括了总体目标、决策方式、成员责任、退出机制等。目标协议书相当于有关部门的“表态承诺书”，便于消除“部门主义”的负面影响，有利于达成目标共识，增进各部门与矛调中心的互信互通。
2.协作式关系：沟通对话增进部门互信
与传统科层制中的“行政式关系”所不同的是，各政府部门以及社会组织相互之间通过沟通、对话实现各类调解资源互补和达成共识，形成协作式关系。在这种部门协作式关系中，通过沟通对话而不是行政命令进行矛盾调处的方式，使物理集成的各部门产生了具有服务协同供给的“化学反应”。其主要体现为增进互信，部门间（政府部门、司法机关、社会组织）通过对话、协商的方式促进了相互之间的理解，有利于化解分歧达成目标共识。
三、持续推进矛调中心社会治理创新实践的对策建议
（一）多维整合：稳步推进矛调中心资源整合
1.强化巩固组织赋权，下沉调解资源
L市矛调中心的成功运作，离不开中共浙江省委的高位推动与县委县政府的高位赋权。维持组织地位和生存能力的关键是组织合法性，对层级资源进行赋权式整合，强化组织合法性是建设矛调中心的重要基础，也是组织持续运转需要坚持巩固的重点工作。因此，矛调中心应继续落实并探索诸如高配负责人的做法，使“矛盾化解在基层”与“矛调资源集聚在基层”相匹配，使协同领导力体现于组织管理之中，推动运转，管理冲突，促进对话。
2.深化认识功能定位，发挥组织效能
根据省委文件，明确县级矛调中心平台定位包含有三，即“信访和矛盾纠纷调解处化解”“社会治理事件处置”与“社会风险研判”三个，在实践中，前一个定位功能实现较好，后两个定位功能发挥还不够充分。
一方面，矛调中心应持续做好做强矛调中心“信访和矛盾纠纷调处化解”功能。作为“信访和矛盾纠纷调解处化解”平台的矛调中心，应在巩固现有平台基础的同时，强调进一步优化调处流程或机制，考虑分板块、分难度等进行矛盾调解，提升矛盾纠纷采集和化解效率，确保群众在“最多跑一地”基础上进一步实现“就近跑一地”。
另一方面，矛调中心更重视坐实做稳矛调中心“社会治理事件处置”与“社会风险研判”功能。作为“社会治理事件处置”平台的矛调中心，需要考虑加强社会治理事件感知与响应系统的建设与完善，尤其应重视与乡镇（街道）、村（社区）的对接和联系，加强沟通与协调的默契，一旦出现突发事件、群体性事件、公共安全事件等，中心需要快速反应、坐镇指挥。作为“社会风险研判”平台的矛调中心，则需要进一步做实村社网格，及时掌握社情民意，夯实基层基础，做强乡镇一级矛盾纠纷化解功能，将大部分矛盾纠纷吸附在乡镇化解。同时，也应当充分运用大数据分析，及时发现矛盾纠纷苗头，把矛盾纠纷解决在萌芽状态，快速处置化解，实现基层矛盾早发现、早介入、早化解。
3.优化整合多元力量，稳定增能效果
当前L市矛调中心已经整合了原先分散在14个单位（部门）部门力量，并积极吸纳社会组织、行业协会、律师乡贤。不可否认，调解工作的有效开展需要多方调解力量与资源的有效整合，整合各方力量仍然任重道远，矛调中心在加强引导相关部门与组织参与调解的同时，也可以考虑挖掘一批志愿者、热心群众参与到社会治理中来，引导群众参与社会治理，在提高群众法治意识与应诉能力的同时汇聚力量；同时，矛调中心在壮大调解队伍的同时，也需要考虑整合纳入监督力量，有效发挥“两代表一委员”、新闻媒体作用，提升矛盾纠纷采集和化解效率；此外，为加强调解队伍力量提升，矛调中心要注重对调解队伍相关能力的培养，针对工作人员实行专业培训，打造专业调解队伍，以达到增能效果。
（二）有效协调：切实保证矛调中心部门协同
1.深入打造协同价值，落实组织定位
目前L市矛调中心已对多个部门和组织进行了“物理整合”，但如何处理好入驻中心的各部门之间的协同关系，推进一体联动的“化学反应”，还需要进一步研究深化。因此，矛调中心在推进多方力量整合进程的过程中，应秉承“欲速则不达”的思想，稳步推进后续力量高质量整合工作。一方面，矛调中心要坚决贯彻落实执纪问责，固化综合保障，加强中心自我管理能力，促成中心各部门的顺利履责；另一方面，矛调中心应注重组织文化的培育工作，强调为人民服务的价值取向，调动各方积极性，实行有效绩效考核，推动各忙其事、互相配合、顺畅协调。
2.切实保障信息共享，发挥数据赋能
当前L市矛调中心已率先打造线上解纷，上线网上矛调中心，实现平台登记事项查询、跟踪、督办、评价系统集成。但如何有效利用大数据并将其与矛盾调解工作适当结合仍然是矛调中心的重要任务之一。一方面，矛调中心应重视数据赋能社会治理的利用性工作。在强调完善人才考核和激励机制，做好做精人才引入工作，增加从事大数据技术研究与运用的人才数量的同时，可以与各县域矛调中心及相关部门加深交流，不断拓展技术与业务交流圈，以便引入和学习新知识和新技术，提升矛调中心利用大数据技术赋能相关工作开展的水平。另一方面，矛调中心应重视数据赋能社会治理的探索性工作。在具体的实践过程中，矛调中心应当增加部门大数据利用与开发的经费支出，鼓励相关工作人员进行研发活动，营造利用数据赋能社会治理的良好环境；此外，深化数据赋能，需要坚持以系统思维，矛调中心应牵头组织相关职能部门共同开展技术交流与开发活动，聚焦数据资源整合应用，打造整体智治、高效协同的智慧中心。
3.积极动员主体利益，提高服务质量
将绩效考核与评优问责相挂钩是动员服务主体主动提高服务质量的重要途径；强化考核考评，尤其是将群众满意度纳入考评，是调动矛调中心各服务主体的利益与积极性的有效方式。矛调中心应建立并不断完善科学系统的考评体系，将组织建设工作纳入平安建设考核体系，综合评估各地中心建设进度、软硬件水平、运作机制体制、成效质量和群众满意度等，加强对中心和入驻部门的目标管理考核，形成规范管理。同时，矛调中心应不断完善编制人员岗位聘任、职级晋升和职称评定方面政策，考虑财政以奖代补形式，根据各矛调中心矛盾成功调解数量额发放绩效奖励，激励服务主体主动提升服务质量。
（三）凝聚信任：强化塑造矛调中心共识信任
1.贯彻落实制度性承诺，集成组织合力
目标协议书的设立使得L市有效凝聚协同工作的合力，从而促成组织目标的达成。但是，如何依托已有目标协议书的基础，建成一套科学系统的“制度性承诺”体系仍然任重道远。矛调中心应当建成一系列科学管理制度，包括诸如领导接访、首问责任、AB岗、情况通报等制度，形成规范管理，确保中心运行高效顺畅、有条不紊。特别地，矛调中心应关注引导服务对象依法维权，探索矛盾调处公开透明、可视可控模式，强调以群众满意度反映改革成效，强化责任落实，助力目标达成。
2.稳步发展协作式关系，增进部门互信
矛调中心的运作依托沟通对话而非行政命令的协作式模式，促进各部门间相互理解，助力各部门间分歧化解，是组织需要长期坚持与发展的协作模式。在此基础上，矛调中心需要在密切协同、无缝衔接和同向发力的基础上进一步破题，考虑如何“握指成拳”，优化配合以提升中心运行效能。一方面，矛调中心应深化推广矛盾纠纷化解“一件事”的思路，做实做稳联办调处新平台，使“业务协同、联动化解”的思想深入组织成员内心，不断加强部门之间的信息协调、沟通共享；另一方面，矛调中心应更为重视组织团队建设，深化组织成员对工作目标的理解与认可，建立合理而充分的沟通渠道，塑造正面、共鸣的沟通氛围，助力达成1+1>2的工作效果。
感谢“策论中国”参赛团队：厦门大学《以调息讼：整体性治理视角下的社会治理创新》团队报告！