【智策】长三角一体化视角下城市水污染减排责任分担对策建议

一、长三角一体化视角下城市水污染排放效率及减排潜力差异

    1．排放效率东南高、西北低

    长三角城市水污染排放效率大致呈现出东南高、西北低的空间分布格局。排放效率呈块状分布，效率高的城市主要集中在上海周边及浙江东南部，效率较低的城市则在西北内陆地带集聚。省际对比来看，上海市的水污染排放效率最高，其次是浙江省和江苏省，安徽省则处于最末。具体而言，上海水污染排放始终位于生产前沿面上，且其排放效率与其余城市存在较大差距；浙江城市排放效率整体较高，只有衢州是例外；江苏城市排放效率整体处于中高水平，未出现超低效率的城市；安徽除合肥外，其余城市的排放效率大都处于中低水平，整体偏低。

    2．减排潜力集中于环太湖及环杭州湾区域

    长三角地区各城市的经济发展水平存在巨大差距，用同一个标准来衡量所有城市的减排能力既不现实，也有失公平性。因此，按经济发展水平将城市分为高经济水平、中经济水平、低经济水平三组，分别测算减排潜力。结果显示，2010—2017年间，长三角地区年均减排潜力最大的前10个城市分别是苏州、杭州、绍兴、上海、嘉兴、常州、无锡、南京、南通和宁波，主要分布在环太湖区域和环杭州湾区域。省际对比来看，江苏省的绝对减排潜力最大，浙江省次之，安徽省和上海市相对较小。

    3．排放效率波动上升，减排潜力逐渐下降

    2010年至2017年，长三角城市水污染排放效率整体上呈波动上升的趋势。分省份来看，上海市排放效率相对稳定，一直处于高水平；江苏省城市相较于浙江、安徽变动较大，也说明江苏近些年污染减排行动取得成效相对较大。分组别来看，高经济水平组效率持续上升，尤其在2016年后上升幅度较大；中经济水平组波动幅度较大，先降后增；低经济水平组别效率值呈“N”型变化，波动幅度相对较小。2010年，长三角城市平均排放效率从高到低排序依次为低经济水平、中等经济水平、高经济水平组。这表明，在工业化进程加快、城市人口规模快速扩张进程的中前期阶段，经济较发达的城市在水污染排放方面的表现较差，而经济发展较为落后的城市对水环境造成的损害相对较低。但以上情形在2016年后出现明显转折，高经济水平组的污染排放效率逐渐超过了低经济水平组，位列第一。相比之下，中、低两组的污染排放效率先下滑后上升，此后呈现缓慢增长态势，且低经济水平组2017年的排放效率与2010年相比变化不大。这说明经济发达的城市在提升水污染排放效率上具有优势，而经济发展相对滞后的城市受限于发展阶段和产业发展模式，排放效率提升难度较大。

    长三角地区的水污染减排潜力在2010—2017年间处于缓慢下降状态。三省一市之中，江苏省和安徽省的减排潜力下降幅度较为明显，浙江省和上海市的下降幅度不大。将2010—2017年间三个城市组别的减排潜力进行对比发现，高经济水平组的减排潜力在绝大多数年份都显著大于其他两组，但呈现出稳定下降趋势；中等经济水平组的减排潜力在三组中位列第二，且规模一直较为稳定，并未展现出明显的下降趋势；低经济水平组的减排潜力最小，且在2015年之后出现了显著下降。

二、长三角一体化视角下城市水污染减排责任分担原则

    1．效率原则

    在实施污染减排时，要力求实现社会总成本最小化，因而必须将以下效率原则贯穿于减排政策设计的各个环节。

    （1）排放效率越高，减排责任越小

    在全要素分析框架下所测算得到排放效率，衡量的是生产单元在现有共同技术水平条件下，通过优化组合其各种生产要素来实现最小污染排放的能力。一个城市的排放效率越高，则意味着其与最优生产实践之间的差距越小，从而表明该城市在运用最优生产技术和优化其投入要素组合方面做的越好。当一个城市的排放效率不断提升时，其面临的投入要素约束和技术水平约束也会越来越紧，从而造成其边际减排成本越来越高。因此，为了实现社会总减排成本最小化目标，应在排放效率和减排责任之间确立起反向相关关系。

    （2）排放强度越大，减排责任越大

    排放强度是一个单要素评价指标，该指标不考虑生产单元面临的各种投入要素约束，只简单衡量生产单元的污染排放量与产出之间的比值。一个城市的排放强度越大，则意味着其发展模式越具有环境不友好特征。因此，必须让排放强度高的城市承担起更多的减排责任，才能有效消除环境负外部性问题，提升减排效率。

    2．公平原则

    排放权意味着生存权和发展权，公平的观点认为，在环境容量许可范围内每个人类个体都有平等的污染排放权。因此，减排责任分担还应充分体现以下公平原则：

    （1）历史累计排放越多，减排责任越大

    公平原则不仅要考虑到代内公平，还应考虑代际公平。代内公平要求污染减排责任分担对于各个城市的发展所产生的影响是均衡的，代际公平则要求考虑区域生态环境的可持续发展问题。不同城市在不同时期发展侧重各异，工业化、城市化进程也有一定的差异，因此基于公平原则的责任分担应体现出城市的差异性。长三角各城市2010—2017年的工业废水累计排放量存在巨大差异，苏州、上海、杭州、绍兴、无锡和南京这六个城市的工业废水累计排放量之和占整个区域的比重超过了45%；其中，苏州的工业废水累计排放最多，超过了除合肥以外的所有安徽省城市的累计排放量之和。大量的水污染物排入江河并最终进入东海，造成了整个海域的严重污染，损害了长三角地区的整体社会福利。因此，按照公平原则，历史累计排放越多的城市应承担越多的减排责任。

    （2）经济发展水平越高，减排责任越大

    污染减排意味着要舍弃一部分产出，从而在一定程度上会对经济增长造成负面影响。对于经济落后地区而言，减排的任务必须同样执行，但减排的成本不应全部由它们承担，否则会极大制约落后地区成长，不利于区域协调发展。必须要认识到，实施减排的原因在于环境容量不足，而环境容量之所以不足，主要是因为先发展地区的超量占用。长三角地区41个城市的经济发展水平存在巨大的差距，根据经济发展水平的高低来划分减排责任，不仅能够很好地反映环境破坏责任，同时也可以顾及到地区间减排承受力所存在的巨大差异。因此，应该坚持“共同但有区别的责任”原则，经济发展水平越高的城市，其减排承受力也越强，应承担更多的减排责任。

三、长三角一体化视角下城市水污染减排责任分担建议

    在坚持效率原则和公平原则的基础上，为避免人为偏好的影响，采用熵值法来客观确定各项指标的权重，进而计算出各城市应承担的减排责任分担比例。测算结果表明，长三角各个城市都应承担共同但有区别的减排责任，水污染减排责任分担比例最大的6个城市依次是苏州、上海、杭州、无锡、南京、绍兴，它们合计应承担长三角地区35%的减排责任。

    基于以上分析，针对长三角城市水污染减排责任分担提出一下建议：

    1．根据陆海环境状况，实施总量递减的排放总量控制制度

    长三角地区所在的东海近岸海域是我国海洋环境污染最为严重的区域，且恶化趋势仍未得到有效遏制。长期以来，该地区河流携带入海以及直排海的污染物总量不断累积，超过了东海近岸海域的环境容量，且并未呈现明显的下降趋势。必须加快实施总量递减前提下的区域排放总量控制制度，才能逐步扭转海洋环境持续恶化的严峻形势。要根据各流域承载能力科学制定污染物排放总量控制目标，为层层分解和具体落实减排责任提供基准参照。

    2．强调公平分担，采用共同但有区别的减排责任分配方案

    在明确长三角区域总体减排目标的基础上，根据注重公平、兼顾效率的原则制定共同但有区别的城市减排责任。在基于熵值法进行客观赋值的指标权重体系中，公平指标获得的权重达0.78，显著高于效率指标的0.22。其中，历史累计排放量获得最大的权重（0.5231），表明该指标能够为公平分担减排责任提供有效参考信息。此外，实施减排意味着要放弃一部分排污所能带来的经济产出，它给先进地区和落后地区造成的冲击是非均衡的。相比于落后地区，先进地区所拥有的产业优势和技术优势等会赋予其更强的调整能力，如果不加区分地对减排责任设定较严格的约束，落后城市的经济发展会受到较大限制。因此，应以历史累计排放量作为划分减排责任的核心指标，并且要充分考虑城市发展水平差异。

    3．实施区域内部的“清洁发展机制”，通过交易机制实现最低成本减排

    由于各城市的污染减排责任与其污染减排能力之间通常存在偏离，这就需要通过市场机制进行再匹配，提升区域减排效率，最小化减排总成本和社会福利冲击。实施长三角清洁发展机制，允许区域内各个城市之间进行项目级的减排量抵消额的转让。对于减排潜力不足、减排成本高或无法完成自身减排责任的城市而言，可以向其他城市购买减排量抵消额；相反，那些减排潜力较大、减排成本低、能够超额完成自身减排责任的城市，则可以向其他城市出售减排量抵消额。通过清洁发展机制、排污权交易等配套制度，可以实现从城市到企业层面的减排潜力和减排责任的市场化匹配，促进区域整体减排目标的实现和减排效率的提升，从而实现长三角地区生态、经济与社会效益的高度统一。

    4．实施环境损害赔偿制度，加快构建区域联防共治体系

    第一，建立区域一体化环境损害追责制度。遵循“谁污染，谁治理”、“谁损害，谁赔偿”、“权责一致”的原则，明确责任归属，充分发挥责任机制的约束效应。第二，强化区域一体化环境监测网络体系。统一标准，加快提升长三角各城市环境监测能力，加强污染源协同监测，扩大监测覆盖面。第三，加快推进长三角城市联防共治。由于环境外部性的存在会鼓励“搭便车”行为，造成集体行动陷入困境，长三角地区应加快构建区域生态环境协同治理体系，通过生态补偿等制度将外部性内部化，增强城市间的联防共治合力。