宅基地是农村“三块地”的重要组成部分，特征是“两权分立”、“公有私用”、“无偿使用”，即宅基地所有权归集体享有，但农村集体组织的成员享有宅基地使用权，经依法批准，可以“户”为单位无偿取得一块宅基地，用以建造个人住房以及附属生产生活。在城乡二元体制下，宅基地使用权作为社会保障的替代品，负担了保障农民有安身立命之本的职能。基于农民生存利益的考量，宅基地使用权和其上的住房与农村集体经济组织成员的身份相绑定，城镇居民无法通过交易取得。然而，这样的制度安排阻碍了宅基地的入市流通，扼杀了宅基地的财产属性，使其成为了“沉睡的资产”，还引发了宅基地资源闲置、“小产权房”交易等一些列社会问题。
为了回应当下将闲置宅基地资源投资盘活的合理诉求，同时守住农民安身立命之本不丧失的底线，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（即“2018年中央一号文件”）明确提出了宅基地制度改革的方向，是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的实现形式。“三权分置”是基于“两权分立”制度的创新和改革，其基本含义是，集体所有权保持基本不变，而改革前的宅基地使用权被分割为 “农户资格权”和“使用权”两部分。可以说，在“三权分置”后，“宅基地使用权”完成了去身份化的过程，进而可以在市场进行交易和流通；而相对于“宅基地使用权”这一彰显宅基地及其地上房屋财产性的财产权，农民的“农户资格权”则具有身份权的属性，农民可以通过“农户资格权”来取得宅基地使用权的分配资格，以此实现原本宅基地的基本保障功能。
2010年至2018年，浙江省X县在一户多宅整治、农村产权交易、城乡融合发展和改革资金保障四个层面，为2018年的宅基地“三权分置”改革准备了较为牢固的政策基础和配套措施体系。2018年4月，X县委办公室、县政府办公室印发的《关于推动农村宅基地"三权分置”的实施意见（试行）》（县委办[2018] 32号），紧接着，X县国土资源局印发《X县宅基地“三权分置”登记暂定规定》（X县土资发[2018]19号，以下简称“《X县登记规定》”）。这两个文件意味着X县正式启动了宅基地 “三权分置”改革。至今，X县在宅基地“三权分置”相关改革形式已经小有规模，制度设计日臻完善，也在实践中良好地运转。
1宅基地“三权分置”改革的主体内容
当前，除上述的两份文件外，X县于改革启动后颁布的主要文件还包括《农村宅基地使用权流转三方合同（样本）》，为宅基地使用权流转合同的订立提供了政策指引；《X县农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，《X县农村宅基地资格权管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“《X县资格权办法》”），《X县农村房屋交易细则（征求意见稿）》，是在“三权分置”后，分别为所有权、资格权、使用权提供了政策规范；X县农信联社出台《关于推进农村宅基地“三权分置”改革抵押融资工作的指导意见》（X县银发[2018] 72号），将农村宅基地使用经营权纳入抵押贷款范畴。根据这些规定，X县宅基地“三权分置”制度的主体内容可总结为如下框架。
1.1 理顺“三权”权能
根据2018年中央一号文件的精神，X县在制度设计中分别赋予了集体所有权、农户资格权和宅基地使用权具体内涵，进一步明晰、丰富和细化了宅基地产权权能，成为“三权分置”的主旋律。第一，保护宅基地集体所有权。作为宅基地所有权人，农村集体经济组织有权对相关人员行资格审查、对相关事项进行纠正调整，并集中统一进行经营、监督，必要时可以采取收回措施。第二，明确宅基地农户资格权。农村集体经济组织成员是宅基地资格权人，享有占有（取得）、使用、收益、处分等权能。第三，适度放活宅基地使用权。根据改革政策，社会资本投资者也可成为宅基地使用权人，取得方式主要是：经村集体出面与社会资本投资者或由村集体、农户、投资者三方签订宅基地使用经营权流转协议，取得的期限不得超过二十年。在使用期限内，使用权人可以再流转或按规定设定抵押权。此外，非集体经济组织成员可以通过世居、析产、继承等方式取得宅基地使用权，经村集体审核后报乡镇政府（街道办事处）同意后，也可以用于发展产业。
1.2 妥善处理历史遗留问题
由于宅基地制度缺乏连贯性，特别是宅基地管制规则缺乏前后一致性，一户多宅、少批多占或超标准面积占用、未批先建和宅基地闲置等历史遗留问题，会影响宅基地盘活工作推进。为了解决这些问题，X县结合省“无违建”县创建和“一户多宅”整治的要求，对宅基地历史遗留问题进行了处理。具体而言，对原已合法使用但面积超过现行标准的宅基地，在符合相关规划和有关规定条件下允许按不动产登记历史遗留问题处置情形登记发证；对超标准建设的农房，按有偿使用有关规定进行登记，有偿使用部分在登记簿和权属证书附记栏中注明；对宅基地有偿退出、“一户多宅”清理出来形成的存量建设用地，及不予拆除的农房，集体建设用地使用权和房屋所有权一律登记在村集体经济组织名下。
1.3 建立宅基地有偿退出机制
X县还支持农村宅基地和农房的有偿退出、依法退出。宅基地有偿退出的补偿标准，是结合土地征收区片价和宅基地复垦增减挂钩结余指标调剂费的指导价综合确定的。对于无后备土地资源提供宅基地使用权，或者已经在城镇经商、就业放弃宅基地使用权，可以“以权换房”形式申请城镇公共租赁住房、廉租住房，或者置换经济适用房、限价房等城镇保障性住房，或者按成本价购买“农房两改”房，实现其居住权。与此同时，为了保障农民的基本生存需要，X县还建立了宅基地资格权“重获”制度，与有偿退出机制相配套。根据这一政策，落户城镇的农民自愿将宅基地无偿退还给村集体组织的，可以重新获得宅基地资格权；有偿退出宅基地资格权的，将原退出所得收益按银行同期存款利率计算全额退还村集体组织后，可重新获得宅基地资格权（其中宅基地已复耕的，复耕奖励部分双倍计算由村集体组织经贵复耕奖励部门）；对“以权换房”的，退出公共租赁等城镇保障性住房，或按现时点补交经济适用房、限价房、“农房两改”房等与市场差额部分后，可重新获得宅基地资格权。但是，对户籍迁入设区的市，不再保留农村土地承包经营权，或不退出已经享受的城镇住房保障待遇的，其宅基地资格权不再重获。
1.4 制定宅基地使用权的抵押规则
为了解决农民贷款问题，加大金融支持乡村振兴发展力度，X县积极开展宅基地及房屋使用权抵押贷款业务，建立宅基地及房屋使用权抵押登记制度，促进宅基地及房屋使用权抵押贷款业务规范发展，激活宅基地的金融功能。政策规定，流转的宅基地使用权房屋使用权抵押登记可以凭“流转协议”办理，抵押年限不得超过宅基地“流转协议”设定的支付价款的当期期限。因抵押而涉及司法处置的，凭法院文书及协助执行通知书办理宅基地使用权及房屋使用权转移登记，使用权登记年限不得超过上一宅基地使用权人使用年限。同时，上一使用者的义务随之转移。
2 改革配套措施
宅基地“三权分置”改革的配套措施围绕着一户多宅整治、农村产权交易、城乡融合发展、改革资金保障四个主题展开，在“三权分置”改革前后制订了一系列政策法规，构成了此次改革的重要制度背景。表1是对这四个主题下的文件及其主要内容进行的梳理。
3 推动宅基地“三权分置”的进一步建议
3.1 合理定位资格权的功能
如何选择登记能力和登记方式，归根结底取决于资格权的功能定位，是为了实现资格权的权能服务的。根据《X县资格权办法》第二条，宅基地资格权被界定为“农村集体经济组织成员为实现其基本居住需求，以‘户’为单位取得宅基地使用权、置换城镇住房保障待遇或者申请有偿退出的权利”。由此可知，资格权至少有三方面的权能：第一，居住实现权，集体组织的成员可以凭借其资格权向村集体申请宅基地，亦或继续无偿使用已经分配的宅基地，或者可以置换城镇住房保障，以实现其基本居住需求。第二，退出补偿权，即宅基地及其以上房屋被国家依法征收时，资格权人可以获得房屋征收补偿，或者资格权人可以选择有偿退出宅基地，以换取补偿。第三，流转许可权，须经所有权人和资格权人双方同意，使用权人才可以再次流转、登记变更。
上述三种权能中，流转许可权只在宅基地使用权流转的语境下才有意义，如果农户没有从事宅基地使用权的交易，那么资格权的这种权能就不会显现出来。而前两种权能完全是在处理农户和集体经济组织或者和政府之间的关系，属于行政管理的范畴，与交易无关。
事实上，不动产统一登记同时负担相对独立的两种目的，一是为政府对登记内容的行政管理提供便利，二是作为物权公示的手段。宅基地使用权的登记和资格权的登记不可混为一谈。如果农户未进行宅基地使用权的交易，那么宅基地资格权的登记纯粹只是行政管理的一种手段。因此，将宅基地资格权和使用权一并纳入不动产统一登记并非最好的做法，因为有公示需求的，仅仅是宅基地使用权流转的情形。有鉴于此，我们的建议是，宅基地资格权的登记由政府另外设置宅基地资格权登记簿处理，这种登记簿只用作宅基地的审判、管理，没有纳入不动产统一登记范畴的必要。属于不动产统一登记的，仅仅是在市场中流通的宅基地使用权，并在不动产统一登记簿中标注宅基地资格权人即可。这样还能与我国现行不动产登记制度更为顺畅地衔接，因为当前我国登记制度中也只是设置了宅基地使用权的登记。
3.2 完善宅基地退出补偿机制
健全和完善我国的社会保障体系，切实落实针对农民的社会福利是使农民免去退地后顾之忧的首要之举。目前我国农村社会保障事业总体相对滞后，保障水平较低，与城市存在较大差距。改革应当破除城乡社保体系二元化，实现城乡医疗、教育、住房、养老等社保平齐，以消减农民宅基地退出的不确定风险。提升农村医疗水平、高质量兴办乡村教育等具体措施应当一一实施，尽可能地保护村民合法合理权益。实际上这样做也有利于逐步削弱农民对宅基地一直以来的依赖，弱化其社会保障功能，使农民能够逐渐地从乡村生活中脱离出来，向城镇不断集中，提高我国城市化水平。
其次，还需要完善宅基地退出补偿机制。“三权分置”实现了宅基地的资产化，政府的补偿标准却一般低于市场价格。农民倾向于以高于市场的价格退出，而政府则不可避免的选择更低的价格。因而，政府在选择补偿方式的时候，一方面要考虑市场价格，一方面也要考虑农民理想的补偿标准。此外，政府的补偿也极大的受到了当地经济发展水平差异的影响，所以资金补偿和住房安置相结合的方式将会更有优势，也更易于使农民接受。在资金补偿方面，政府应当建立相对完善的补偿评估机制。在采用专业人员对补偿方式进行评估的同时，也要深入农村，充分了解农民意愿，以此形成政府民众双赢的优势局面，以此来更好的推动宅基地土地的利用与农村经济的发展。
3.3 采取公证制度替代政府鉴证
合同公证指的是在合同双方自愿的前提下，公证机关对双方代表资格依法审查并出具国家公证机构的法律证明。在合同公证中，合同双方当事人在公证机关指导下签订合同，可以确保合同内容完善、意思真实且合法合规，且事后公证机关还会事后督促合同各方切实履行合同、及时解决争议化解纠纷、积极维护国家利益和社会公益。因此，合同公证在功能上完全能够发挥政府鉴证的增强对外来企业的信任感、规范合同签订、提高合同履约率的作用。除此之外，合同公证还有助于解决政府鉴证中存在的问题。
首先，公证利益冲突较少，易获群众认同。公证机构不以营利为目的，是不存在利益冲突的独立第三方主体，价值观相对中立，做出的判断也更能获得合同各方的认可。公证机构具有准司法和公益性质，而鉴证仅是行政管理的手段。以公证代替鉴证，实质是以法律干预、法律监督替代行政干预、行政监督。当下，社会主义经济市场体制逐步健全，国家作为市场微观经济管理者身份日趋弱化，法律调整手段越来越受到人们的认可和推崇，公证代替鉴证具有历史必然性。
其次，公证制度立法更加完善，更具推广性。与合同鉴证的相关法律规定皆已废止不同，《公证法》及相关的司法解释现行有效，并且经过修法和司法实践，公证制度日趋成熟，需要重视公证制度的学者呼声也越来越高。X县倘采取合同公证，利于“X县经验”的普及也易与其他法律达成体系上的融洽统一。
总结
随着经济社会的发展，既有的“两权分离”的宅基地政策弊端日益显现，宅基地“三权分置”改革政策应运而生，为宅基地改革的顺利实施指明了方向。X县积极响应中央的改革政策，对宅基地“三权分置”的制度设计进行了深入探讨和规划，在实践中也取得了良好的社会经济效益，具有示范价值。根据我们的政策研究和实地调研，X县的改革工作还在宅基地登记颁证、宅基地退出机制、宅基地使用权流转的政府鉴证这三项制度中存在的问题，我们对此加以分析，并提出了政策建议。随着X县的宅基地“三权分置”实践的不断深入和制度的不断完善，必能为改革政策向全国的推广提供有益的借鉴。
感谢“策论中国”参赛团队：浙江大学《农村宅基地“三权分置” 改革的制度设计和问题对策》团队报告！