《浙江日报》:一场关于中心镇的头脑风暴

2010年4月20日《浙江日报》第20版财富年代·沙龙专版报道了研究院(中心)的第七期“公共政策系列沙龙”内容,以下是报道内容:

 

一场关于中心镇的头脑风暴

 

对策:完善土地规划,科学利用土地资源,为中心镇的发展空间扩容,为中心镇的稳定繁荣护航

 

  编者按:

  随着经济社会的快速发展,越来越多的新鲜话题出现在我们周围,需要我们在实践中不断探索,也需要我们及时进行理性总结。

  从本期起,我们与浙江省公共政策研究院联合推出《沙龙》专栏,以各方对话的形式,对一些热点话题进行交流探讨,希望这些尚不成熟的观点与思路能够引发大家更深层次的思考。

  主持人 黄祖辉 (浙江大学中国农村发展研究院院长):

  这次会议的主题是“中心镇的改革与发展”。这个问题比较重要,也是一个非常值得研讨的命题。

  中心镇的发展不仅对统筹城乡、解决“三农”问题非常重要,而且对扩大内需、产业升级也有重要意义。从体制角度来讲,中心镇的改革与发展可能是一场革命,它涉及的面非常广、部门非常多、敏感问题也非常多。

 在浙江等我国沿海地区,县域经济是发展的亮点和支撑点,也是解决就业、居民增收、社会稳定的基础。这些县域经济大都以集群或块状出现,以民营经济为主。就空间而言,这些县域经济基本分布在县城和中心镇,甚至一些中心村。这些中心镇如何进一步发展?发展中有些什么问题?如何通过改革来解决这些问题?这就是今天沙龙研究的一个主题。

  镇长责任大、权力小

  对策:强化中心镇政府的行政管理权限,通过严格规范的行政授权、委托和代理等法定程序,下放事权

  李兵弟(住房和城乡建设部村镇建设办公室主任):

 从发达国家看,小城镇是承载城镇人口的主体。比如,德国的城镇化率现在是97%,70%居住在小城镇。美国大概有50%以上的人居住在5万人以下的小城市、小城镇。而根据我国2008年的统计数据,居住在小城镇(包括县城和建制镇)的人口是2.6亿,占全国的20%,占城镇人口的40%,另外60%的城镇人口居住在城市中。这说明我国的小城镇发展明显滞后。

  王忠秀(苍南县龙港镇镇长):

  现在我们感到人口很难统计,龙港一般说常住人口28万、外来人口10万。但是,外来人口统计很不准,到底有几万人根本搞不清楚。

 总体上,我们最苦恼的是所有的责任都落到乡镇“一把手”,无论计划生育、消防安全,还是拆迁拆违,各种责任制的落实,等等等等。责任无限大,权利却很小,管理功能弱。比如管车吧,龙港汽车保有量每年递增五六千。大年三十,我从楼上往下看,除了铁皮没有其他的东西。但是,我们龙港交警中队只有13个交警,能上路的只有两三人,怎么管?

  所以说,体制不突破,没办法管理城镇,发展就更谈不上了。

  姜玮(桐乡市濮院镇镇长):

  首先要让我们职、权、利相匹配。现在,所有“帽子”都戴在我们的头上了,每年要签很多责任书。到时候,还要搞验收,不管来了什么级别的领导,我们都要去陪,真是没有办法。

  除了权小,还有就是人老。我们在编人员年纪都很大了,但流动性很差。我们濮院镇30个事业编制,其中20个在农经中心,平均年龄48岁左右。

  盛世豪(省政府研究室副主任):

  从去年开始,省委、省政府就很重视中心镇建设,今年我们把中心镇建设当作研究的头号任务。

 新型城市化和城乡一体化,结点就在中心镇,就是要把中心镇培育成为小城市。浙江省的一个具体目标,就是两集两提高。“两集”就是人口集中、产业集聚; “两提高”就是提高人民的生活水平,提高农村的公共服务水平。最后达到的一个更远的目标,就是减少农民,富裕农民。先减少再富裕,最后繁荣农村。

  小城镇的硬件建设,只要有钱傻瓜都能干。但是,现在有些小城镇硬件建设不错,体制问题却解决不了,实际上还是留下很多的问题。所以要重视体制机制的创新。

  洪荣喜(省发改委城乡体改处处长):

  所以说,今年我们要探索怎么推进扩权强镇改革。

 按照“重心下移、权责一致、能放则放”的原则,通过授权、委托和交办等方式,推进扩权强镇改革。赋予开展小城市培育试点的中心镇县级经济社会管理权限,赋予其他中心镇城镇管理、环境保护、劳动保障、安全生产等方面部分县级经济社会管理权限。同时建立中心镇综合行政执法体制和综合公共服务平台,增强中心镇的公共服务和社会管理的能力。

  事多钱少,最终还是难办事

  对策:拓宽中心镇政府的资金来源渠道,实行财政扶持、金融信贷和企业投资三管齐下,保证财源充足

  姜玮:

  我们还有一个感觉就是“事多、钱少”。

  2009年财政收入就是我镇长可以签字的是3个亿。从绝对值来讲也不算少了,但是可持续的财源比较少。我们光光扫地至少支出1000万,还有公安协警要1500万,财政供养人员70来个,其他900多岗位合同工,这是一笔庞大的开支。

  王忠秀: 

  因为资金制约,很多事情搞不起来,老百姓就缺少幸福感。为什么?我们龙港骑自行车的就可能有好几百万身家,口袋里很有钱,却没地方消费,花钱买辆车也开不动,到处堵车。

  金雪军(省公共政策研究院执行院长):

  我主要是研究金融问题的,中心镇发展如何突破资金“瓶颈”?我看,纯粹靠政府掏钱也是很有限的,真正要搞好建设,必须把几方面的资金聚在一起。从财政的角度来说,可以把中心镇建设纳入视野,另外能不能建立专项基金来,起一点引导作用。

  第二,既然光靠财政还不够,市场还能发挥更多的力量。比如说,是不是应该多建点城镇建设开发的投资公司,允许发行债券和基金。

  第三,要打通城镇资金融资的平台和渠道,大力发展城镇银行、小额贷款公司。从政策上赋予金融机构相应的信贷管理权限,解决中心镇借贷时面临的抵押和担保问题,提高资产负债管理比例。

 第四,就是要引入更多的民间的资金。建立以企业为中心的多元化投资体制,广泛吸引民间资金参与中心镇建设。遵循市场运行规律,采取合资、股份制、股份合作制等多种形式筹集建设资金。建立政府调控价格和市场定价相结合的公用事业价格体系,逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制。

  农民“裸体”进城怎么办

  对策:促进中心镇农业人口向城市居民转变,保障其充分享有教育、医疗、社保等公共服务的权利

  王忠秀:

  我们基层体会最大的是对不起农民。有人说,中国的一线城市基本像欧洲了,但不少农村还像非洲。我们也跟专家探讨过,说农民很多是“裸体”进城,因为他们留在老家的资产都无法变现、流通。

  这样的情况下,他们靠什么在城市生存和发展。最近我们龙港的房价炒到一万六了,我镇长买房子也买不起,你叫农民怎么进城去买?

  宋洪远(农业部农村经济研究中心主任):

 现在战略层面出现了两种偏向。一种偏向是城市化与新农村建设对立起来了;一种是把新农村建设固定化、静止化。就是在搞新农村建设中,村庄越建越多,农业劳动力越聚越多,这样还不如不搞新农村建设。浙江在这个动态过程中,通过减少村庄来推进新农村建设,就比较好地纠正了这种偏向。

  顾益康(省政府咨询委员会委员):

  我觉得,中心镇是大课题,中心镇是大改革,中心镇是个大平台。

  明清以来,中国的小城镇就是我们农村里的一个小城市,就是我们农民的居住中心、公共服务中心、政治发展中心。但是到了计划经济年代,反而衰落了。

  现在发展小城镇,第一个要人口集聚。不论大中小城市,农民都可以进。从现实来讲,中心镇是最容易进的,因为门槛比较低,进的数量也是最多的。

  第二个词叫“换壳”,生产关系必定要适应生产力发展的要求,龙港建设“农民城”的改革,就是适应这种要求,而且我们搞的比较早,跟深圳的改革是同时起步的。

  第三个要扩容。一个是小城镇本身的建成区范围要适当扩大;二是辐射的范围要扩大,带动农村,化农民为市民。三是要扩权,真正使它能够把小城市建起来,管理好,增加服务的权力。

  避免农民“裸体”进城,想办法让农民带财产进城,是很重要的。我们要在符合法律的条件下,积极探索让农民真正变为市民,平等地享有市民应有的权利。

  邵峰(省农办副主任):

  从浙江来看,农村人口大集聚的机会已经错过。

 城市安居成本大大上升,大多数农村非农人口难以承受高昂的房价。城乡发展差距显著缩小,农民进城落户的愿望大大下降。农村土地价值迅速升值,不少农民因担心会失去土地权益而不愿进城落户,反过来,越来越多的大学毕业生却因此要求将户籍迁回农村老家。农村富裕群体不断扩大,不少人虽通过购置商品房已落户城市,但仍保留农村户籍和农村老房子,居住的城市化并未带来住宅用地的节约利用。

  所以说,现阶段应顺应大趋势,以促进农民平等发展和全面自由发展为根本出发点,以发展中心镇为主要载体,以集聚农村人口为主要任务,大力推进新型城市化进程。

  毫无疑问,中心镇集聚农村人口,需要搭建农民创业就业的平台,建设农民安居落户的住宅。但从根本上来看,需要突破体制障碍,提供农民全面发展的机会,保障农民合法拥有的权益,降低农民进城落户的成本,既使中心镇对农民有吸引力,又让农民打消失去权益的顾虑。

  地从哪里来

  王忠秀:

  龙港现在的人口密度比北京还大,只要给我们一个“龙港市”,保证能吸引很多人口。龙港人不差钱,现在大量资金外流,很多人到上海、杭州炒房地产。

  就像刚才老顾讲的,一定要扩容,但是地从哪里来呢?

  邵峰:

  解决中心镇建设用地,需要新的思路和办法。比方说,可不可以尝试建立城乡建设用地增减挂钩机制,在严格实行占补平衡的前提下,为中心镇扩容创造条件。

  李兵弟:

  另外一个问题也值得重视,就是农民的宅基地。

 2008年五六月间,住房建设部部长姜伟新问了我三个问题:“中国有没有农村住房制度?中国有没有农村住房建设制度?中国有没有农村住房改革制度?”问得非常尖锐。我坦率地说:“迄今为止,副部级以上领导这么直接问农村住房制度,您恐怕还是第一人。我国只讲城镇住房制度改革,没有人讲农村住房制度”。

  我国农村住房制度有自身的特点,我归纳为五个“自”(自筹资金、自行建设、自己拥有、自我管理、自己使用)。也就是说,是非政府建的,也是非市场化推动的,也是非物业化管理的,又是非上市流通交易的。这是最基本的特点,这五个“自”的基本特点保证了农村住房的稳定。

 当前,建议研究保证农民宅基地的稳定和基本供应。前些年,有些地方把农村宅基地基本供应制度给冻结了。我们在广东调研时发现,政府10多年没给农民宅基地了,农民就在自己的承包地里建房,一个村子40%是违章占地。由于法不责众,政府也无法解决这个问题。与其这样,不如给农民宅基地。因此,一是坚持给农民供应宅基地,这是农民的权属,不能不给。二是坚持一户一宅,防止多占地和乱占承包地。三是宅基地的规划管制。

  邵峰: 

  在浙江,还应该探索建立农民宅基地有偿退出机制:对愿意放弃并退出老宅基地的农民,如其选择进城落户,给予经济补偿;如其选择跨村建房,按照平等协商、等价交换的原则,通过调整、互换和经济补偿进行宅基地置换。农民放弃宅基地不影响其土地承包权益。