摘要：全面深化权力清单制度改革是积极推进政府治理现代化的重要手段。目前，浙江省已基本形成了“三张清单一张网”的权力清单制度改革思路。要巩固改革成果，实现权力清单制度改革红利持续释放，就必须在现有改革基础上进一步深化完善。其主要工作包括系统清理法律规范，建立法治型权力清单；展开权力需求调查，建立需求型权力清单；完善公众监督机制，建立阳光型权力清单；健全行政问责机制，建立责任型权力清单；推行绩效评估机制，建立绩效型权力清单。
关键词：权力清单；治理现代化；阳光政府；改革
政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，政府治理现代化要求政府治理分权化、民主化、科学化以及法制化。权力清单制度改革所秉承的理念与政府治理现代化不谋而合，因而，全面深化权力清单制度改革，对积极推进政府治理现代化具有重要意义。浙江发展经验表明，体制竞争力是最核心的竞争力，体制机制优势是最大的发展优势。在新一轮改革中，浙江省秉承改革创新的优良传统，较早开展权力清单制度改革实践探索。2008年以来，浙江省富阳市积极开展以清权、减权、制权为核心内容的行政权力规范运行改革，在权力清单制度改革方面积累了宝贵的经验。2014年党的十八届三中全会后，浙江省着力开始对56个省级部门全面开展权力清理工作，并建立了“三报三审三回”的权力清单论证制度，最终于今年6月向社会公布权力清单。市、县（市、区）政府也将于今年向社会公布权力清单，并报上一级机构编制部门备案。可以说，到目前为止，浙江省已初步探索建立了权力清单制度。
然而，改革并非一蹴而就。改革开放以来，我国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行过六次集中的行政管理体制改革，其间还有不少区域性改革试点和单项改革，但从实际效果看并不理想，简政放权往往陷入“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。权力清单制度改革是继六次集中行政管理体制改革后的又一次大胆改革尝试，要巩固改革成果，实现权力清单制度改革红利持续释放，就必须在现有改革基础上进一步深化完善。权力清单制度改革只有起点，没有终点；只有进行时，没有完成时。针对目前浙江省权力清单制度改革推进现状，提出以下五条全面深化改革的政策建议：
一、系统清理法律规范，建立法治型权力清单
依法行政、建立法治政府是深化行政管理体制改革的重要任务，也是加强政府自身建设，实现政府治理现代化的必然要求。权力清单制度改革要求政府遵从“法无授权不可为”，也就是说法律规范是政府行为的准绳，没有法律规范为依据的行政权力一律不得行使。这就要求权力清单的清理也必然以相关法律规范为依据，没有法律规范支撑的行政权力不得进入权力清单。可见，科学合理的法律规范是权力清单制度有效推进的前提和关键。事实上，法律规范是基于过去一段时间内的社会现实所制定，随着经济社会发展，法律规范可能难以规范和指导现在的社会实践，与时俱进、适时清理势在必行。
按常理，权力清单改革的清权工作要从法律规范的系统清理开始，但由于权力清单制度改革的时间压力，浙江省省略了法律规范的清理阶段，而直接进入权力清单改革的清权阶段。在权力清理过程中有些“权力”就面临了合理不合法或合法不合理的挑战，这种挑战主要源于三个方面：一是法规规范滞后，明显不适应当前经济社会发展的需要；二是法律规范本身不合法或多余，某些部门为了保护本部门的利益会制定部门法律规范，这在部门法中表现的更为明显；三是法律规范之间“打架”，表现为法律和部门规章、地方性法规之间的不一致。显然，为进一步深化权力清单制度改革，系统清理相关法律规范的工作尤为关键。法律规范具有一定的权威性，因而清理法律规范也是一项严肃的工作，必须由具有相应立法权限的机关按照一定的程序，对一定范围内的法律、法规、规章以及规范性文件进行梳理和研究，对存在不适应、不协调以及不一致的法律规范文件作出相应的处理。
1.清理原则。清理原则是在系统清理法律规范过程中所坚守的基本准则，主要包含三个方面的内容：一是与经济社会发展相适应原则，现行法律规范滞后于经济社会发展，已不能满足当前发展的需要，因此，需要对已经不适应现阶段经济社会发展需求的法律规范进行修改、补充或者废除，力求法律规范与时俱进；二是一致原则，包括纵向一致和横向一致，其中纵向一致是指法律规范不得与上一级相抵触，横向一致则主要指政府内部平衡的法律规范之间不得相互“打架”；三是有限政府原则，这要求在法律许可的情况下，最大限度的收缩政府行政权力，给予市场和社会更多的权限和自由。
2.清理主体。一般而言，只有制定该法律规范的机关才有权进行清理，即谁制定谁清理。由于此次权力清单制度改革是政府的一项系统工作，同时法律规范往往涉及多个部门，因此可以由浙江省人民政府法制办公室牵头，组织各部门及下属单位一同参加法律规范清理工作。另外，为了体现清理工作中的民意和监督，可以引入第三方专家团队参与法律规范的清理工作。最终建立起以具有立法权的机关主导、相关部门配合、专业第三方监督建议的多元合作主体，确保清理主体的权威性、专业性和民主性。
3.清理内容。主要是对与浙江省政府各部门及市县政府一级行政权力相关的所有法律规范进行清理，在这部分内容中也可能涉及上位法或下位法，按规定只能对本部门制定的法律规范进行清理，但如果实践证明确实某些上、下位法具有一定的滞后性，阻碍当前经济社会发展，可以对上、下位法的制定机关提出清理建议，供相关立法机关参考。
4.清理程序。法律规范清理是一项严肃而系统的工作，一般经过四个阶段：一是启动阶段，最好能以省委办公厅通知的形式正式启动清理工作，以示该项工作的重要性和权威性，减少清理阻力。同时要求通知的内容比较详实，最好能对清理原则、主体、对象、要求以及方案等内容作一定说明。二是民意收集阶段，广泛的收集意见是这一阶段工作成功的核心，因此可以采用传统与现代相结合的方式开展民意收集工作。传统的方式包括基层调研，通过个别访谈或集体访谈收集意见，也包括依靠各级人大代表，通过提案议案识别问题，还包括设置热线电话、信箱等方式进一步扩充民意收集渠道；现代的方式则包括使用微信、微博等便捷的传递意见和信息，总之畅通沟通渠道、群策群力，最大限度的收集意见。因所收集的意见和建议通常信息量大，涉及范围广，为顺利开展下一阶段工作，还需要有关部门对其进行汇总分类。三是论证阶段，这一阶段的工作包括论证问题的真实性和论证清理方案的可行性。收集汇总的意见或并不必然具有客观真实性，究竟哪些问题客观存在，哪些问题是伪问题，都需要进一步识别，以去粗取精，去伪存真，形成最终需要清理的问题。在清理方案的选择上，为防止行政权力拥有机关保护既得利益，彰显公平，可以借助第三方专家或举行听证反复论证，形成正式的清理决定草案。四是做出清理决定阶段，根据法定程序，由清理机关审议并做出清理决定。从处理形式上来看，一般有四种形式，即明令废止、宣布失效、明令停止执行以及予以修改，此外理论上还存在当公众对某些法律规范存在疑虑时所做出立法解释的处理形式。
二、展开权力需求调查，建立需求型权力清单
未来政府必然是有限政府而非全能政府，这就要求政府在改革过程中进一步转变政府职能。权力清单制度改革是实现政府职能转变的重要举措，此次改革目的在于调整政府、市场以及社会的关系，将政府的行政权力限制在一定范围内，尽可能收敛政府的手，放活市场的手，补强社会的手。在具体实践中，清晰划分政府、市场以及社会的行动边界是个悬而未决的问题。目前，对这一问题往往笼统的表述为政府做好自己该做的和做得好的事情，凡是市场能做的政府不做，凡是社会能做的政府也不做。
权力清单制度改革试图尝试解决政府权力边界的问题，常规的做法是由政府部门根据法律规范清理行政权力事项，从削减的数量来看，都进行了较大幅度的删减，但最终所形成的权力清单质量如何则难以保证。李克强总理指出，“改革要触动利益比触动灵魂还难”。权力清单清理亦是如此，行政部门往往倾向于切割无利益相关的行政权力事项而竭力保留与利益密切相关事项，形放实不放或明放暗收，甚至为了从数据上看其清权幅度之大，不惜采用合并项目（将两个或两个以上的行政权力事项合并为一个权力事项）的方式和改变管理形式（将审批改为较为宽松的管理方式，如审核、核准以及备案等）的方式，这样的权力清理并不能对原有的权力格局产生实质性的影响，显然改革的目的也不会达成。可见，权力清理不仅要确保数量有所减少，更重要的是对质量要有要求。
事实上，行政权力属于公共权力，其真正拥有者为公众，而政府工作人员只是作为代理人行使职权。因此，回应公众对权力的需求理应成为衡量权力清单质量的金标准。在具体权力清理过程中，浙江省省级部门权力清理工作试图引入第三方（浙江大学公共政策研究院）解决公众需求表达问题，这是权力清理工作的进步，但浙江大学公共政策研究院参与权力清单清理工作人员有限，所参与清理制定的权力清单在多大程度上体现了公众的需求还有待于进一步商榷。
从公众需求出发，建立需求型权力清单是权力清单制度改革成功的关键。这里需要解决三个问题：第一个是市场及社会对权力有什么需求？第二个是市场及社会提出的权力需求合理合法吗？第三个是市场或社会有能力承接政府转移的权力吗？妥善处理这三个问题，就可以制定出基于需求的有效权力清单。
1.收集市场及社会对权力的需求。这是建立需求型权力清单最基本的工作和要求。收集需求的途径包括主动收集和被动接受两种类型，其中主动收集可以采用问卷、访谈等形式进行，被动接受则主要通过建立沟通渠道（信箱、微信、电话等）等形式进行。相对于被动接受而言，主动收集显得更加重要。针对市场和社会两个主体，主动收集需求的路径稍有差异，市场方面可以通过访谈形式进行，在取样过程中考虑企业数量、规模以及性质等问题；而社会方面，由于样本规模庞大，可以采取大规模问卷与重点访谈相结合的方式进行。此外，为增加公众对工作的了解，以期更加配合收集工作，在工作开展前期需要通过电视等各种传播渠道进行需求收集宣传。最终将从各种渠道收集的需求信息分类汇总。
2.检验需求的合法合理性。公众所有的权力需求都应该被满足吗？显然不是，公众的需求需要接受合法合理性的考量。那究竟哪些需求能满足，哪些需求不能满足，当公众的某些需求不能被满足时，会信任政府不能满足该需求的理由吗？为解决这些问题，可以成立由政府相关部门、专家学者以及公众组成的公众需求分析团队，一项一项给出处理意见，并提供相关依据。最终向社会公布有效诉求，同时也要公开未能得到支持的诉求及不能支持的原因，必要时还需要通过电话、信件等向特定企业和个人进行反馈，以增强公众参与的积极性和政府的回应性。
3.评估市场及社会的承接能力。权力清单制度改革意味着政府向企业、向社会分权，企业和社会需要承接政府释放的部分行政权力。目前尤其是社会承接公众服务的能力还较弱，浙江大学公民社会研究中心曾对30多家省级学会进行随访，发现仅有1家学会承接政府职能转移100万。权力放下来，但社会接不住，其后果是造成了权力的真空地带，这悖离了权力清单制度改革初衷。因此，在确定下放权力事项的同时，需要对相关企业、社会相关部门进行承接能力评估，结果表明不具备相关能力的，其权力下放暂缓实施。
三、完善公众监督机制，建立阳光型权力清单
公开、民主、平等、监督是当代政府行政的基本准则。实行政务公开，建设阳光政府是大势所趋，潮流所向。权力清单制度改革的初衷就是将政府的行政权力置于阳光下，接受公众监督，打造阳光政府和实现民主行政。要实现这一初衷，概括起来需要跨越四个方面的障碍：一是公众获取权力清单的渠道有限；二是公众表达民意的渠道有限；三是公众参与监督的专业能力有限；四是公众参与监督的积极性不高。这四个方面既有政府方面的原因，也有公众自身的原因，要想真正建立起阳光型权力清单制度，就必须通过相关制度设计，完善公众监督机制。
政府在完善公众监督机制，打造阳光型权力清单工作中起主导作用，具体从以下几个方面开展工作：
1.加强权力清单制度改革的宣传。如果公众并不知晓权力清单制度改革，仅是政府单方面自娱自乐，那么公众监督也会成为空谈。可见，让公众了解权力清单制度是实现公众监督的基础。目前，浙江省主要通过政府工作报告以及“一张网”宣传权力清单制度改革，这两项措施的宣传成效似乎并不那么令人满意。为进一步贴近群众，宜通过电视、专题讲座、当地报刊以及社区公告栏等发布权力清单改革相关信息，渲染改革氛围。同时印制权力清单宣传册在地铁、火车站、酒店、商场以及行政服务中心等地发放或供人取阅，各个企业也最好能各持一份。总之让企业以及公众尽可能多了解权力清单制度改革相关信息，让权力清单制度改革深入人心。
2.按质按量的公开权力清单。接受公众监督就需要最大限度的保障双方信息对称，政府所公开的权力清单质量对公众监督至关重要，决定了公众监督的内容。行政权力的数量基本是在清权阶段就以基本固定，但公开的质量则具有一定的变动性。比如，有的权力清单可能仅公开行政权力条目，其他与之相关的内容并未公开，一旦政府违约（如未在约定的时限内完成工作），公众也无法知晓，更谈不上监督。为保证权力清单公开质量，必须要求权力清单除公开权力条目外，还必须公开权力归属单位（部门）、权力事项办理流程图、办理时限、所需提交的材料、联系方式等，要求内容尽可能详细而具体。目前，浙江省权力清单制度改革省一级权力清单已上网，但仅仅是行政权力条目，下一步工作就应该以提升权力清单质量为突破口，进一步深化权力清单制度改革。
3.畅通民意表达渠道。现实中会出现民意表达无门的状况，公众对权力清单有意见或建议，但不知道通过何种途径可以表达，向谁表达。此时需要做好三方面的工作：一是建立民意表达渠道，除了网站、信箱、电话以及接访等传统渠道外，还需要开拓微信、网络对话等新传媒手段，其中要求内容要详细具体，比如接访途径，就需要明确时间、地点、联系电话以及基本要求等；二是做好民意表达渠道的宣传工作，渠道建立了但公众并不知晓，那么渠道建立则毫无意义，对此，政府应做好民意表达的宣传工作，包括在公共交通上（包括公交站台）、人口密集的广场显示屏上以及小区宣传栏等做告知和宣传，最大限度的传播相关民意表达渠道信息；三是变被动为主动收集民意信息，通常群众自觉反映的问题都是矛盾比较突出或尖锐的问题，但群众中也有些意见和建议非常重要，却因为各种原因未表达，这就需要政府主动收集信息，通过下基层、深入群众，充分听取群众意见，收集最全面、最深入的信息。
4.建立民意激励机制。公众有监督的意愿是形成有效监督的前提，除了公众自身因素外，还可以通过外在激励刺激公众有效参与监督，总结起来主要包含民意反馈机制和民意奖励机制。倘若政府对待公众提出的问题持沉默、推诿、扯皮以及踢皮球的心态，公众认为自己“表达无用”，则会大大打消公众参与监督的积极性。可见建立健全民意反馈机制，认真对待公众诉求，对公众提出的意见及时做出相应的处理并告知，是提升公众参与监督内在动力的重要途径。建立反馈机制表现在：对公众提出的问题，必须在第一时间向当事人做出反馈，能立即办理的，要告知处理结果；对不能立即解决的，要承诺办结时限；对确定无法解决的，要说明理由，必要时领导干部亲自上访，做好解释工作，以取得公众的理解和支持。此外还需要通过民意奖励机制提高公众的积极性，包括物质、金钱的奖励，还包括评选“热心好公民”等荣誉称号等。通过建立民意激励机制，有效引导和刺激民意汇集。
四、健全行政问责机制，建立责任型权力清单
权力在某种意义上是利益的代名词，从政府的角度来讲，权力清单制度改革意味着政府自身利益的缩水或消失，政府中的“受益人”为保护既得利益，可能会阻扰权力清单执行或拒绝执行，进而影响改革成效。为保障改革的顺利有效进行，必须通过体制机制约束“受益人”的阻扰行为，其中建立健全行政问责机制是解决这一问题的重要途径。
建立健全行政问责机制是一个系统工程，可以从以下四个方面着手开展工作：
1.建立权责体系。谁问责？问责谁？什么情况问责？按怎样的程序问责？这些都要在事前予以明确，清晰的责任体系实现问责的前提。主管部门要根据权责一致的原则，一个层级一个层级，一个部门一个部门、一项一项把政府的行政审批、提供公共服务以及监管的权力和责任理清楚并分解到位，同时清晰的界定问责主体、客体、时限、责任范围、问责程序以及标准等，建立具有操作性的权力问责手册，切忌笼统、模糊。
2.构建传统与现代相结合的责任监督体系。传统的责任监督体系是以人大为主导，民主党派、司法机关、社会团体以及新闻媒体等多方有序参与，相互协调的异体责任监督体系，是整个责任监督体系的重要组成部分。现代的责任监督方式主要是指电子监察系统，对有些上网的行政权力，尤其是实现网上审批的权力事项可以嵌入电子监察系统进行监督，通过设置权力事项每一步骤的办结时限，全程监控办理时限。电子监察系统会设置三种提醒方式，分别为绿灯、黄灯以及红灯。绿灯亮，表明该步骤在时限范围内；黄灯闪烁表示时限临近，需要加急办理；红灯亮则表示已经超过时限，需要追究责任。
3.公开问责过程。中国青年报社会调查中心数据表明，有93.9%的公众希望问责公开。行政问责公开是维护政府形象，取得公众信任的重要途径。公开问责要求政府在处理行政问责事件时做到全程透明，接受媒体、公众的监督，不能内部消化处理。首先应做到信息发布的真实性，对谁接受问责、谁主持问责、为什么问责以及问责结果都要做详细说明；其次要做到信息发布的权威性，相关问责信息应通过主流媒体、报刊或网站进行发布，必要时还可以召开新闻发布会，通过新闻发言人进行发布信息；再次要做好问责处理过程中的网络民意收集，如果公众民意对问责事件本身存在异议，则可能需要重新进行调查取证，如果公众对事件本身不甚了解而扭曲了事件的本来面貌，则需要对事件进行澄清和答疑；最后，做好政府网络公关，问责事件本身会影响政府形象，政府应设立网络评论员，正确引导网络舆论，做好网络公关，积极修复政府形象。
4.加强问责的配套建设。问责是一项系统工程，牵涉的面非常广，问责的有效实施除了问责本身制度设计的科学性和完备性外，还必须做好配套建设工作。配套主要包括五个方面：一是赋予问责的权威性，权威性是制度得以认真贯彻执行的重要保障，因此应积极争取领导重视的同时将权力清单执行过程中的问责纳入法制轨道，确保问责的法律效力；二是建立问责的组织保障，一般而言，由谁问责有特定的规定，但在权力清单制度改革的问责中，为保证问责的及时性和统一性，可建立问责工作小组负责监督、协调，确保问责顺利进行；三是完善干部任用机制，打破只上不下的惯例，形成能上能下的干部选拔机制，与问责相协调；四是建立问责追踪机制，对于一些主动引咎辞职的领导干部或被降级免职而在新岗位上做出成绩、进步较快的领导，可以根据工作需要酌情使用；五是加强问责文化建设，通过宣讲问责文化，在行政系统内部营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚问责氛围。
五、推行绩效评估机制，建立绩效型权力清单
高绩效政府是政府治理现代化的基本特征，也是当前深化行政改革的必然要求。权力清单制度改革也是为了调整政府职能，规范政府行政行为，进而提高政府绩效。为了进一步提升权力清单制度改革的成效，推行权力清单制度改革本身的绩效评估也势在必行。评估权力清单制度改革绩效可以更加明确改革目标、发现改革中的问题、对改革进行阶段性的总结探索以及为下一步调整计划提供视角和思路，总之为系统观察权力清单制度改革提供了视窗。
推行权力清单制度改革的绩效评估从以下几个方面着手:
1. 设计评估指标。评价什么内容，从哪些方面进行评价是绩效评估首要解决的问题。为保证评估内容的完整性和科学性，可以借助平衡记分卡建立绩效标准的理论框架，从行政成本、群众满意度、行政流程以及政府、市场以及社会的学习与成长四个维度设计绩效评价指标，而每一个维度下具体的评价指标则可以通过理论筛选（文献法、头脑风暴法等）和实证遴选（辨别力分析、相关分析以及鉴别力分析等）双重选择进行确定。
2.选择评估主体。评估主体可以简单的定义为直接或间接地参与评估的个人或团体，它主要是解决由谁来评价的问题。以往的评估主要是由上级机关对下级机关的行政行为进行评估，随着顾客导向等现代管理理念的导入，绩效评估主体倾向更加多元化。权力清单制度改革不仅是一场政府内部自身的革命，更重要的是一项面向公众（顾客）的改革，公众对改革绩效的评价至关重要。因此，为争取收集更多更全面的绩效信息，可以采用360度绩效考核办法，即上一级政府主管部门、专业第三方以及企业和公众都参与权力清单制度改革的绩效考评。
3.确定评估周期。绩效评估是周期性工作，不同的评估内容所采用的周期也不相同。权力清单改革涉及内容广泛，也属于较深层次的改革，其成效具有一定的滞后性，并且在较短周期内很难有明显成效，但为了进行阶段性的检查和诊断，又不得不在一定的时期内进行检查校正。因此，根据权利清单制度改革的特性，可以采用中、长期评价周期结合的办法进行评估，即1年1小评，5年1大评的模式。
4.采集绩效信息。采集真实的绩效信息也是绩效评估的重要内容。一般而言，有问卷、述职报告、访谈、统计年鉴等采集途径。权力清单制度改革的绩效信息可以通过匿名问卷调查、述职报告以及电子效能监察系统等方式取得。其中匿名问卷主要用于收集公众的评估信息，述职报告主要用于收集主管部门或领导的评估信息，电子效能监察系统主要是收集日常的客观信息数据，尤其是行政审批办理时限方面的数据。
5.运用评估结果。只有绩效评估而忽视结果的运用也会使整个绩效评估形同虚设，因此，合理利用绩效评估结果至关重要。绩效评估结果的运用可以从以下方面展开：一是将绩效结果作为权力清单制度改革调整的依据，通过绩效评估可以发现哪些方面做的好，哪些方面存在不足，在后续工作中，取长补短，积极改善；二是将绩效结果作为问责的依据，对评估结果较差的部门或一级政府要进行提醒，必要时给予批评和限期整改甚至对相关责任人进行行政问责；三是将绩效结果作为流程优化的依据，权力清单制度改革中也会涉及权力运行流程的梳理，工作流程拖沓或冗长也会影响绩效评价的结果，当绩效结果表明权力运行流程阻碍绩效提升时，就需要对流程进行调整和优化；四是将绩效结果作为部门预算的依据，预算受多种因素影响，但绩效结果可以作为部门下一年度预算拨付其中一个影响因子，以期从资源约束视角刺激部门改进工作方法，提升工作效能。
以改革促进社会发展已成为全民共识。目前，改革已进入“深水区”和攻坚期，改革的内容也更加关注制度革新、利益调整以及自我革命等深层次问题，其改革难度之大，任务艰巨。权力清单制度改革是政府的一场自我革命，对加快政府职能转变，实现政府治理现代化具有决定性的意义。浙江省秉承其优良的改革创新传统，在全国率先开展权力清单制度改革，旨在营造更好的市场环境和社会环境，打造有限、有为和有效的现代化政府，再创体制机制新优势，实现浙江又快又好发展。到目前为止，浙江省省一级及部分市、县权力清单制定已完成，形成了权力清单制度改革的基本框架，权力清单制度改革的基础基本奠定。然而，权力清单制度改革涉及的内容敏感，其改革阻力与改革难度不言而喻，要突破改革阻力，取得预期改革成效，避免陷入“膨胀-清理-膨胀”的怪圈，除了省委省政府对改革的鼓励与支持外，更重要的是在后续实施过程中不断探索、调整和完善权力清单制度，来破解改革过程中出现的各种问题。
本文选自第34期公共政策研究报告，作者范柏乃系浙江大学公共政策研究院副院长。