摘要：合理的资格资质认定，对于经济活动可以起到合理配置资源、控制危险、减少社会交易成本的作用。但是当前我国由政府掌握资格资质认定权力的方式，设置了诸多行政壁垒和管控事项，束缚了社会主体的活力。结合浙江改革的思路与江苏宿迁改革的经验，本研究提出减少资格资质认定事项数量，保留事项去行政化的改革框架。
关键词：资格资质认定；浙江省；权力清单；去行政化
一、政府资格资质许可管理的背景
与国外普遍由社会机构对各类企业和个人进行资格资质管理不同，在我国资格资质认定的权力往往由政府掌握，形成一项独特的行政权力，是我国行政许可的一种类型，是对行政行为相对人是否具备某种资格资质的认定，以及认定后从事某项工作的许可。其主要功能是提高从业水平或者某种技能信誉，适用于为公众提供服务以及与公共利益直接有关并且具有特殊信誉或者特殊技能要求的自然人法人或者其他组织。资格资质的认定, 一般都要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可（陈辉，2002）。
合理的资格资质认定，对于经济活动可以起到合理配置资源、控制危险、减少社会交易成本的作用。然而，作为“资质”和“资格”的这些条件和能力的认定，应该是通过“市场筛选”还是“行政确认”，各国做法不同。我国目前采取的是行政确认方式，《行政许可法》中规定：“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，可以设立行政许可，并要求“赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。”同时还规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”。可见从法律层面，我国允许政府设置资格、资质许可，但也对许可决定作出的程序以及防止地方过多设置许可进行了限定。
在我国长期由政府实施资格资质认定管理，不可避免地会出现行政许可共有的一些问题，包括适用范围太广，违规设置，重复交叉设置，管理部门重叠，滥收费，以及缺乏自律监管等，为腐败的产生和部门垄断地方利益的形成提供了可乘之机，影响了政府形象和行政效率，增加了公民法人的负担（马怀德，1997）。政府的资格资质认定的负面效果最终直接影响了市场效率，阻碍了经济发展，李克强总理指出，我国就业创业难，与政府部门的资格资质要求多、认定多、考试多、证书多有相当大的关系。据统计，目前国务院部门许可的个人资格有110项，各级政府部门颁发的资格资质证书有229种，名目繁多的资格资质认定，共有90个工种实行就业准入制度、38个专项职业能力考核项目，事实上抬高了就业门槛，漫长的认定过程挡住了不少人的就业创业之路[1]。
新一届政府把政府职能转变作为深化行政体制改革的核心，按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥社会力量在社会事务管理中的作用，推进职能整合，着力解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能。从这样的基本思路出发，在2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》中，明确提出要减少资格资质许可和认定，规定“除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资格资质许可外，其他资格资质许可一律予以取消。按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，国务院部门依法制定职业标准或评价规范，由有关行业协会、学会具体认定”。
国务院对资格资质认定的改革思路非常明确，一是尽可能减少不必要的资格资质认定，二是发挥有关行业协会、学会的作用，由他们具体认定企事业单位和个人的水平，三是在当前行政许可还无法完全退出的情况下，政府的许可仅仅是对认定结果的形式性承认，而不做实体性审查。2014年，在国务院第七批取消下放行政审批项目等的事项中，集中取消11项准入类专业技术人员资格。
二、浙江省资格资质认定管理的现状与改革思路
（一）浙江省资格资质认定管理的现状
根据浙江省编办对各厅局权力清单的梳理，现行政府权力中，直接包含有“资质”、“资格”字样的涉及许可、认定、审批、核准、登记等的权力140项。内容有“集成电路企业资质管理审核”这样针对大众化产品生产许可的，也有“道路运输从业人员资格认定”这样针对一般化工种从业许可的。除了列入行政许可的资格资质认定事项外,还有由各个部门文件设定的资格资质类事项,如省级农业经营新型主题资格认定、小额贷款公司高管任职资格核准、物业服务企业资质认定等,尤其在检验检测领域,从事检测检验、规划设计、评估咨询、中介服务等资格资质的机构大都由政府部门所管所办,容易形成市场垄断[2]。
资格资质认定作为一项行政权力，表现为典型意义上的“行政许可”，以及与这一“行政许可”相配套的“行政处罚”。从各厅局自身梳理的行政权力清单看，“行政许可”类权力和相应的“行政处罚”类权力，构成了目前政府部门权力的主体内容。如果将涉及经营许可、从业许可、等级评定、待遇享受等，尽管不包含“资质”、“资格”字样，但本质上也属于 “资质、资格”类认定的行政事项汇总，仅住建厅、国土厅、教育厅、人防办、安监局、统计局、测绘局、地勘厅等8个厅局就有153项，而与这153项配套的“行政处罚”事项更多达263项。
（二）改革思路
浙江省在资格资质认定改革上，遵循国务院改革方案的精神，计划对没有法律法规规章依据而实施的各种资格资质认定一律取消，以鼓励市场主体自由经营，充分激发社会活力。
具体方法上，浙江省将分步推进“两个分离”，即管办分离和利益脱离。第一步，将各类资格资质机构的咨询中介业务从各主管厅局下属的事业单位中剥离出来，交由相关企业承担。第二步，承担咨询中介业务的企业仍然是主管厅局的下属企业，仍然存在利益链的，要将这些企业从各主管厅局中分离出来，进行改制或作为国有企业划归国资委管理，使之成为真正的市场主体，实现公平竞争。
三、专家对政府资格资质认定管理的评价
浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院结合省政府职权清理工作，组织专家对政府资格资质认定管理开展了专题讨论，形成一些共识。
（一）积极作用
资格资质认定曾经将行政相对人从计划经济管理的“笼子”里部分地“解放”出来，这是行政管理的一大进步。在国有体制一统天下的环境里，一个市场主体聘用怎样的从业人员、建立怎样的组织机构、承担哪些业务等等，不需要任何规则和规章，行政指令一贯到底，行政相对人本质上是被“关在笼子里”的，从而资格资质问题不存在。自从明确社会主义市场经济体制后，资格资质认定作为一种行政方式被实施，其作用表现为：将一部分具备“资格资质”的行政相对人从“笼子”里解放出来，成为具有一定自主决策权的市场主体。放在这一历史背景下观察，政府作为主体以“资格资质认定”方式管理社会，是政府行政的一大进步。
（二）负面影响
尽管行政化的资格资质认定考试与鉴定在一定程度上规范了市场经营活动，但由于政府在资格资质类事项认证中扮演了主角，设置了诸多行政壁垒和管控事项，因此束缚了社会主体的活力,而且很多资格资质认证制度都是在计划经济向市场经济转型过程中设立的,随着市场经济体系的逐步成熟,这些制度已经与市场发展的要求相背离。在现实背景下，资格资质认定作为一种行政权力，很大程度上成为桎梏。集中表现在三大方面：
第一，部分“资格资质认定”类的行政许可事项直接破坏了业务经营的一般规律。以建设领域的建筑施工为例，无论施工员、质量员、资料员、安全员等哪个岗位的从业人员，实际均须具备施工操作、质量管理、安全监督的基本能力，甚至均需要与设计相关的基本能力，否则难以适应现代建设施工技术。而现行的行政管理分别就施工员、质量员、资料员、安全员等岗位设置独立从业资格条件，根本上违背了施工业务组织和管理的一般规律。
第二，部分“资格资质认定”类的行政许可事项实际上阻碍了技术进步。同样以建设领域为例，房屋建筑、市政工程、道路桥梁，作为建设项目，大量的核心技术根本上是相通的、甚至是共性的。而现行的行政管理就房建、道桥、市政业务分别设置独立资格条件，人为导致各类公司由于经营许可的限制而难以实现设备技术的共享，各类从业人员之间由于从业许可的限制而难以实现流动，严重阻碍建设领域的技术进步。
第三，部分“资格资质认定”类的行政许可事项直接导致市场效率损失。仍以建设领域为例，许多公司事实上有实力承接某类业务但没有经营资格，许多劳动者事实上有能力从事某类工种但没有从业资格，这些机构和个体大量地通过“挂靠”迂回达到目的，甚至出现了“加盟店”方式直接绕开了资格资质限制。既然“资格资质”可以通过“挂靠”、“加盟店”这样的方式得以回避，则“资格资质认定”类的行政权力事实上只起到了人为增加经营复杂性的作用，直接导致市场运行效率损失。
可以说，现行社会经济背景下，大量的以“资格资质认定”形式存在的行政许可事项，其实质是行政审批的隐性化，比如政府部门实施资格资质事项培训考试，很多带有一定的强制性。这种隐性的行政审批对市场主体的培育和经济发展负面效应明显，如果不进行改革，行政审批制度改革的成果就不可能真正得到体现。但由于部门利益的驱使，以“资格资质认定”形式存在的行政权力往往构成部门权力的主要部分，受到了各厅局极大的关注。
在此次浙江省政府职权清理过程中，以住建厅、国土厅、教育厅、人防办、安监局、统计局、测绘局、地勘厅等8个厅局为例，专家组在第一轮清理程序中，建议将资格资质认定中的极大部分予以“取消”，但厅局第二次报送的职权清单中显示，对这些权力的清理意见是基本全部“保留”。
四、地方经验-宿迁案例
江苏宿迁把政府职能改革的重点放在资格资质考试鉴定的“去行政化”上。宿迁定义的资格资质是去行政化，就是除少数涉及公共安全、国计民生等必须由政府掌握的特殊职业、行业外，其他资格资质认证一律与行政脱离，放给社会组织和市场主体，实现评价主体、评价标准、评价形式和评价结果的全面社会化；即便是政府保留的资格资质事项，也以市场化为导向，通过政府购买服务的方式进行培训和考试。
按照宿迁市的设计，宿迁资格资质去行政化改革分三步走：先放开培训，对市内所有资格资质相关项目进行梳理，所有项目相关培训100%下放给社会培训机构组织；再放开考试鉴定，将分散在各行政部门的资格资质项目权力下放到一个公益性事业单位，由市考试鉴定中心集中实施，统一平台、统一标准、统一操作；最后放开发证，按照“成熟一个、下放一个”的原则，将成熟的考试鉴定发证项目下放给成熟的社会组织。从考试环节下放、考试的全程下放、逐步到证书发放的下放。改革成功后，资格资质考试鉴定事项将由政府向社会机构及社会组织购买服务，而政府只负责监管。
2014年初，宿迁市启动资格资质去行政化改革，将43个部门、569项资格资质培训、考试、鉴定、发证等事项集中到新建成的考试鉴定中心统一实施。其中，除148项资格资质涉及政府行政管理、公共安全等原因，暂由考试鉴定中心组织考试鉴定，其余421项考试鉴定全部下放给社会机构、行业协会。
宿迁在改革过程中也遇到一些自身难以解决的问题，主要是现行政府认证的资格资质事项中，有70%以上属于省级以上的权力，基层很难突破。另外，国家职业标准已经15年没有修改修订，职业标准与生产生活实际脱钩，很难适应形势发展要求等[3]。
从宿迁的改革思路来看，与国务院对资格资质认定的改革思路有很多一致的地方，如向协会、学会转移相关职能，减少行政部门的具体管理。但是对认定事项的合理性审定，并减少认定事项的总数上，并无太大进展。从描述来看，只是由市纪委牵头，对全市所有行政部门和单位的资格资质项目逐条逐项进行梳理、确认、汇总和公示，梳理出全市资格资质项目569项。由于并没有实质性减少其中不必要的认定事项，并没有从发挥市场决定性作用角度去重构整个资格资质认定的内容，实质性的改革并没有在此环节体现。
五、改革的路径设计
（一）基本思路
资格资质认定的改革包含两大部分内容：一是对认定事项的重新梳理，依照发挥市场决定性作用的基本思路，把一些完全可以通过竞争、市场评级以及专业咨询机构完成的能力认定事项从资格资质认定的范围内去除，尽量减少资格资质认定的数量，这一步可称为“减量”；二是发挥和落实行业协会的作用与责任，在不降低资格资质水平的前提下，把资格资质认定的工作尽可能交由协会、学会完成，这一步可称为“去行政化”。
（二）“减量”的实施路径
依据《行政许可法》，凡符合其“可以不设行政许可”范畴内所有的现行“资格资质认定”类权力，应一律取消。《行政许可法》第十三条明确，凡“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”、“市场竞争机制能够有效调节的”、“行业组织或者中介机构能够自律管理的”、“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，均可以不设行政许可。以此为依据严格清理现行“资格资质认定”类权力。
依据市场竞争程度，凡是市场主体众多、市场竞争充分、市场信息公开的领域，经营主体和从业主体的素质一般相对较高、竞争机制相对规范有效，“资格资质认定”类的行政许可应该及时退出。以建设领域为例，浙江省的建筑施工企业有几千家，全国不下十万家，如此庞大的企业数量、如此众多的从业人员，面对一个有限的建设市场，市场的竞争已经十分充分、甚至是十分激烈。激烈的竞争必然伴随市场主体的优胜劣汰，这种市场机制的自然遴选足以高效率地替代“资格资质认定”为手段的“行政甄别”。
依据现行“资格资质认定”类权力所基于的法律基础，从非立法基础事项着手开始清理。梳理现行“资格资质认定”类权力所基于的法律基础，有四大类：第一类是全国性的法律，第二类是全国性行政法规和规章，第三类是地方性行政法规和规章，第四类是以“决定”、“通知”、“意见”等形式发布的文件。对于依据各种“决定”、“通知”、“意见”等非法律法规性基础而设立的“资格资质认定”类权力，坚决取消；对于依据地方行政法规和规章为基础设立的“资格资质认定”类权力，原则上取消同时修订相应的行政法规；对于以全国性行政法规和规章为基础设立的、尤其以全国性立法为基础而设立“资格资质认定”类权力，浙江作为一级地方政府，应着力于对现行“资格资质”的管理方式创新，降低其负面影响，同时呼吁修订立法，推进改革。
可以说，依据《行政许可法》、依据市场竞争度，现行大部分“资格资质认定”类权力完全可以被取消。从操作的层面看，对于非全国性法律为基础的“资格资质认定”，取消这类行政许可权力完全具有可行性。从现实的运行看，取消这类权力并不会导致市场运行的无序，国地资源领域的“土地估价师”资格认定全程由土地估价师协会负责，已经提供了一个有效的案例。
（三）去行政化的实施路径
在“减量”操作的基础上，保留的资格资质认定需要进行去行政化，可参照宿迁的方式进行，先放开培训，项目相关培训交由社会培训机构组织；再放开考试鉴定，将分散的资格资质考试鉴定权力下放到协会或学会实施；最后放开发证，逐步将发证工作也放给学会。政府只负责监管工作。
[1]李克强：就业难与政府资格资质要求多有关系http://bjyouth.ynet.com/3.1/1305/15/8010219.html
[2]浙江攻克权力清理三大难题http://www.legaldaily.com.cn/xwzx/content/2014-06/12/content_5589953.htm
[3]宿迁市资格资质去行政化改革专题报道http://www.jssq.hrss.gov.cn/xw/ztzl/zgzz/
本文选自总第33期《公共政策研究》，作者钱雪亚系浙江大学公共政策研究院副院长；杨遴杰系浙江省公共政策研究院研究员。