德国是世界上对环境污染治理最早且成绩显著的国家之一。在德国8000多万人口中，直接与间接从事环境保护工作的有近100万人。德国所取得的环保成绩，并非一蹴而就。第二次世界大战结束后，德国急于改变战后落后面貌积极发展经济，工业发展迅猛，上世纪五十年代末即成为仅次于美国的全球第二大经济体,与此同时也忽视了环境保护。到20世纪70年代初，德国发生了一连串环境污染的灾难，二氧化碳排放量大幅增加，水生物急剧减少，莱茵河几乎鱼虾绝迹。垃圾堆放场周围的土壤和地下水受到污染，自然环境受到严重破坏，民众深受其害。政府和人民都充分认识到治理环境的严峻形势与紧迫性。为此，德国政府从上世纪70年代起着手对环境进行积极治理，逐步形成了一套完备的环保治理体系，并把环保法扩大到经济生活各个领域。德国工业发达，工业生产造成的污染相当严重，但由于德国政府重视环境保护，实行环境保护和经济建设同步发展的方针，从而两者都取得了举世瞩目的成绩。总结德国环保治理的成功经验对我省“美丽浙江”建设具有重要的借鉴意义。
一、德国环境治理的行政管理体制
德国的环境治理主要根据法律规定的不同权责体系，在联邦、州和地方3个不同层次设定了相应的组织机构，同时有相应的运行机制予以保障。
（一）环境管理机构设置
根据宪法对环境行政管理权责体系的规定，德国各级政府设置了相应的环境管理机构，可以分为三个层次：联邦层次、州层次和地方层次。
1、联邦层次。主要有两个环境行政管理机构，一个是联邦环境、自然保护与核安全部（简称联邦环境部），另一个为国家可持续发展部长委员会。联邦环境部于1986年成立，设有6个司，分别是中央司、政策法规司、管理司、控制司、自然保护司、核安全司。联邦环境部除内设机构外，另有3个主要的技术支持部门：联邦环境局、联邦自然保护局和联邦辐射保护办公室，其人员编制皆为公务员。由于环境事务复杂且涉及面广泛，所以，相关部委例如外交部、财政部、经济与技术部、消费者保护部、食品与农业部、交通、建筑与房屋部、卫生部、经济合作与发展部等，也负责部分环境管理事务。
2、州层次。德国有16个州级区域单位（13个普通州和3个州级城市），各州的环境管理机构设置各不相同。8个普通州有3层管制机构：州部委、区机构和低层次的州机构（包括县和不设县的市）。剩余的5个州有两层体系，没有中间层次的区机构。各州根据其管理职能与能力，自行决定其环保机构管理模式。以巴伐利亚州为例，巴伐利亚州在州层面上设有区域发展与环境事务部和州环保部，区层面上设有州水管理办公室和和自然保护委员会，县和镇层面上设有自然保护委员会。巴伐利亚州环境保护机构约有2000多人。
3、地方层次。德国地方政府一般由县、市及不设县的市组成。各地方政府根据其规模和实际情况自行决定其他地方管理的机构设置。但由于环保政策执行职能主要在州一级，一般地方层次没有专门的环保机构。地方层次的环保任务一般分散在规划、法规、市政工程、卫生等部门。
（二）环境管理权责体系
德国的宪法、法律及其他规章对环境保护权责有明确规定联邦、州、地方（市、县、镇）三级体系职责分明。联邦政府环境管理的主要职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理。州政府主要负责环境法规与政策的实施，同时也包括部分环境法规政策的制订，主要包括：州环境法规、政策、规划的制订；欧盟、国家污染控制、自然保护法规政策的具体实施；对各区环境行为的监督等。从立法方面讲，州的职能是在联邦框架立法，如水资源管理、自然保护、景观管理及区域发展的基础上进行细化和完善。联邦在环境政策制订及立法方面有领导或统帅作用。州在环境执法方面负主要责任。在联邦或州的法规框架内，地方对解决当地环境问题拥有自治权。此外，地方也接受州政府直接委派的一些任务。联邦、州与地方的环境管理职责分工与协同具体体现在以下几个方面：
1、立法权责方面。联邦法是环境法的主体，特别是在大气污染控制、噪声消除、废物管理、化学品、遗传工程、核安全等方面。宪法规定了联邦专有立法权、联邦与州共有立法权、联邦框架立法。州可以在水管理、自然保护和景观保护方面进行立法，但即使在这些领域，联邦框架法也只是给州独立决策留下很小的空间。同时法律规定，在如下领域联邦法律优先于州法：和平利用核能的生产和利用，核辐射防护等；废物处置、大气污染控制及噪声控制；遗传信息的分析等。
2、法律和政策实施权责方面。根据宪法（第30条和83条），州对环境法实施负主要责任。联邦只是在重要的环境监测、评估、全面环境意识提高、遗传工程、化学品、废物越境转移、濒危物种贸易等管理方面负一定责任。地方主要参与辖区内相关项目的环境影响评价，水管理监督、废物、噪声管理等事务。另外，地方也负责环保项目研究、对污染场所恢复的资金支持以及再耕作和监测事务。
3、环境规划权责方面。德国没有总体的环境规划，只有技术性的、具体环境介质的规划。例如，联邦负责核设施的选址；州负责大气污染控制的排放申报工作，调查领域的确定、烟雾区的确定、清洁大气计划、保护区的建立等；地方负责噪声消除计划、大气污染控制项目等。
4、环保投资权责方面。德国宪法规定，环保任务、责任和资金相关联。原则上，联邦和州支出预算分开资金分离，各负其责例如在核能方面州负责该设施投资建设，联邦负责核设施的运营成本。
对联邦与地方权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。环境因子外部性越大，环境行政管理机构级别越高，反之亦然。例如，外部性程度大的大气质量由联邦环境管理机构负责，而外部性程度较小的噪声则由地方环境管理机构负责。
（三）环境管理运行机制
1、政策制定机制。联邦和州都有立法权和制订相关环境政策的权力。基本法明晰了联邦和州的立法权责。在基本法没有对联邦权责予以明确的领域，州政府拥有相应的权责。但在一些具体领域联邦能发布超越州法规的所谓“竞争”性法规（基本法第74条），如在废物管理、大气质量控制、防治噪声污染、核能等方面，如果州政府立法与联邦立法相冲突，则以联邦立法为准。而在自然保护、景观管理和水资源管理领域，联邦只有发布框架法的权力，而具体政策由州政府制订（基本法第75条）。
2、决策机制。在决策方面，基本法的条款保障了合作与政策协调及决策过程中公众的广泛参与。例如，《联邦污染控制法》第51条规定，“授权批准颁布法律条款和一般管理条例，都要听取参与各方意见，包括科学界代表、经济界代表、交通界代表以及州里主管侵扰防护最高部门代表的意见。” 另外，“共同部级程序规则”对相关部门间合作也有具体规定：一是部门间有职责交叉时，各个部门应该相互合作以确保联邦政府对这一事情有统一的措施与陈述。主要负责部门应当确保其他所有相关部门的参与。如果事情较为简单，可以只是口头听取其他部门的意见，但一定要有文字记录；二是其他部门要求联合签发的条例或文件，一定要迅速处理并返还。应当把意见通知受到影响的部门。当其他部门有不同意见时，主要负责部门不能独自做出决定；三是当遇到职责交叉时，负责部门还可以依照“共同部级规则程序”的第15条，提交内阁法案由内阁决定。总之，主要负责部门在其职权范围内处理事物并提交结果报告。
3、执行机制。联邦实施宏观控制，州和地方灵活机动实施。按照德国基本法的规定，州政府可以按照其自己的权责实施联邦的法律、法令和行政规章。在有些领域，例如核安全和辐射保护法，受联邦的监督，州可以代表联邦执行联邦法律。对其他一些领域，如化学品、废物越境转移、基因工程或排放贸易等，则部分或完全由联邦管理。 在州层次上，环境管理形式有两种：一种是直管，这也是最主要的管理方式；另一种是委托管理。直管就是州环保机构自己直接进行管理环境，在各区（介于州、县之间）设立派出机构，直接到污染企业核查。委托管理就是委托县、市进行部分环境管理。
4、协调机制。为便于各部门间的协调及进行有效管理，2000年，德联邦政府成立了国家可持续发展部长委员会，其成员由来自环境部门和其他与环境相关部门的代表组成，联邦总理为该委员会主席，其任务是制定可持续发展战略。联邦与州及州与州之间的协调主要通过环境部长联席会制度。环境部长联席会由联邦、州的环境部长及联邦、州参议员组成。联席会议由不同州轮流举行，每年定期举行两次。共同部级程序规则中也规定联邦部委在起草相关文件之前必须咨询相关州的意见，法规草案也要交由相关州阅览，这样州的利益和要求可以尽可能地在法规中得到反映。
5、监督机制。联邦对州环境政策法规实施情况主要依靠法律和司法监督，州环境政策法规的实施要经过上议院批准。州环境部或环保局既是环境政策法规的主要实施机构，也是主要监督机构。州主要通过审查地方环境执法决定对地方环境政策实施进行监督，州还可以对企业直接进行监督。另外，德国环境行政管理的监督机制还表现在通过环境信息的公开透明，实行公众、媒体和非政府组织共同监督。
6、资金保障机制。德国各级环境行政管理资金一般来自同级政府的财政预算。各级政府的财政预算由法律规定的税收体系支撑。在德国的税收体系中，州税所占的比例是比较高的。以2002年共享税为例，州占所得税的57.5％，流通增值税的48.6％，企业增值税的50％。 一般而言，联邦和州依靠税收来履行其环境责任。但使用“污染者付费原则”向污染者征收排污费也是德国环保投资的重要来源。由于州在环境政策实施方面负主要责任，因此州负担资金的主要部分。
二、德国生态环境治理的特点
德国生态治理模式是在平衡经济发展与环境保护、市场效率与社会公平的博弈过程中确立的，其20世纪90年代以来形成的“社会市场经济生态化”道路良好地实现了经济、社会与环境的和谐持续发展。具体说来，德国环境治理模式的主要特点在于四个“结合”。
（一）自下而上的非制度化草根环境运动与自上而下的制度化绿色发展相结合
德国的生态治理从20世纪70年代以来经历了从自下而上的草根环境运动到环境保护广泛制度化、合法化的过程。环境关切和环境议题最初围绕“增长的极限”和交通噪音污染、“核能”等威胁性生态灾难主题展开，以道德抗议、大众动员和暴力冲突为特征，具有区域性和具体议题性等特点。随着公民行动组织数量剧增，环境运动范围逐步超越地方性和行业性，催生了许多联盟并开展联合行动。1980年1 月，绿党作为一个联邦政党成立，并在2002年大选中成为德国第三大执政党联合执政，在国家治理中贯彻生态现代化的理念，自上而下的绿色制度建设获得飞跃性发展。
生态现代化的核心是在生态学原则指导下实现环境管理和经济增长的协同发展。德国在发展战略上，把“社会市场经济”学说发展为“生态社会市场经济”，明确把生态现代化确定为经济发展的政策目标，确立循环经济为经济生产的发展模式，制定和完善了一系列环境立法与环境政策。伴随着德国政治不断绿色化，环境运动经历了从环境冲突到渐进制度化、从对抗到对话与合作的战略变化，环境议题和环境关切的合法性已不具争议性。
当前德国环境治理的目标在于如何促进环境制度规范的制定和执行，以及如何促进经济、社会与环境发展、更高效地结合，同时体制之外的草根性地方抗议活动并没有减少，公民自发参与的草根环境运动始终是推动政府作出绿色决策的最重要力量。
（二）市场经济手段与伦理原则相结合
环境问题在经济发展过程中产生，也须在经济发展过程中解决，经济手段是世界公认的解决环境问题的最好方法。德国政府选择了社会生态市场经济的发展模式以解决传统的经济与环境此消彼长的发展困境，冀望通过经济手段和技术创新促进环境保护、经济增长与社会公正的良性持续发展。德国政府运用了生态税、排污许可证、押金回收制度、经济资助和政策订单等经济调控手段，扶植和鼓励环境友好型企业的发展，监督企业废料回收和执行循环经济的行为力度。
制度建设是德国社会生态市场经济的显著特点，其背后隐藏着的经济伦理和政策伦理更是值得关注。德国政府自1982 年以来便把环境保护视为其政治生活中优先考虑的事务，在环境治理问题上坚持贯彻环境生态优先原则，即预防性原则、污染者赔偿原则、合作原则，并通过调整二次收入分配、完善社会保障体系、规范现代企业制度和公司治理结构以及将经济政策制度化法律化等具体举措，使经济政策贯彻生态向度和伦理原则，即把资本主义的经济自由和人道主义的社会公平良好结合，力图兼顾经济目标和社会目标、效率和公平的统一，建构经济、市场、环境与社会的和谐秩序。
（三）完备严格的环境立法与充分有效的环境教育相结合
德国的环境法制建设起步较早，是欧洲最早开始关注环境问题的国家之一，其环境立法之完备具体和环境标准之严格细致皆位居世界前茅。1972年，德国通过了第一部环保法《垃圾处理法》。20世纪90年代初，环境保护被写入《基本法》，“国家应该本着对后代负责的精神来保护自然的生存基础条件”。此条款对德国整个政治领域产生重大影响。目前，德国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法，德国联邦和各州的环境法律、法规有8000部，还实施欧盟的约400项相关法规。完备严格的环境立法为德国环境保护提供了制度化保障，但德国良好的环境质量还需归功于德国无处不在、全面有效的环境教育，可谓“法治”与“德治”相得益彰。
德国人的环保意识非常强烈，把保护环境视为仅次于就业和打击刑事犯罪的国内第三大问题。德国环境教育的特色是，在政府高度重视和政策支持下，以学校教育为主导，联合各种社会资源和民间力量，推进环境意识和环境道德内化为公民的环境道德素养。一方面，德国优先响应1972年联合国《人类环境宣言》中“教育是环境发展过程的核心”理念，把环境教育置于学校教育的优先战略地位，并将环境教育渗透式地贯彻到学校教育、家庭教育、社会教育的整个过程；另一方面，强调环境教育的创新与实践，积极推进户外教学运动，利用各种环境教育资源和环境教育项目以确保环境教育的务实性。比如，充分利用环保协会、研究机构等非政府组织创建的沼泽自然保护区、生物与环境教育中心、北海霍克岛沙滩保护地等环境教育资源，积极参与全球性和区域性环境教育活动，以加快本国环境教育的发展。再比如，德国先后加入了全球江河环境教育网（GREEN）、环境与学校行动网（ENSI），并积极参与这两个网站提倡的各项活动。同时，也大力推进地方独创和富有成效地引进国外的各种环境教育项目，如德国地方独创的“半半项目（教育行政部门将学校全体人员因减少浪费而为教育行政部门节省的费用的一半奖励给学校，学校可以自由支配所得经费）”和从日本引进的“零排放”。
（四）空间规划与环境目标相结合
在德国，市政规划是在联邦法律指导下执行的。空间规划也就是在市政水平上按照最长久的惯例来规划土地利用。整个德国大约分为1.5万个市政单位，各单位均有市政计划。一个很重要的提法是：市政区被分成“彩色”和“白色”区。前者表示存在居民聚居、开发或将要被开发的地方。后者大部分是指郊区，选定保持郊区状态。在这样的地方只允许进行和农业相关的开发以及基本的础设施建建设，这样环境目标就能在联邦空间规划框架中发挥主导作用。通常半数的空间发展目标被清晰表述成环境目标或与其有关的目标。把环境上考虑的问题合并成空间计划的通常目标包括：按照土地的自然适宜性，以可持续的方式来利用土地；陆地恢复、还原以及基于陆地的自然资源利用；生态敏感性和各个陆地生态系统的保护等。如今，从国家到地方德国具有一套完全成熟的协调机制和部门规划机构。长期以来，集法律、行政管制和规划工具于一身的综合规划体系已经发展成熟并成功实施。这表明：将环境目标与空间规划协调管理，可以使社会可持续性发展与自然环境的有效保护得以实现。
三、德国生态环境治理的重要举措
（一）用法律确定环境保护的目标和标准
德国政府从20世纪70年代开始就着手进行环境立法的工作，逐渐形成了一整套的环境保护系统，把环境保护的法规进一步扩大到经济和生活的各个领域。如：消除废弃物法、水源保护法、汽油铅控制法等。德国的宪法是基本法，在1989年、1990年曾两次修订，增加了环境保护的内容。以后德国的各项环保法律都以此为基础，遵循着预防原则、谁污染谁治理和协作原则。德国环境法为公民确立了环保的目标和标准，规范人们在环保领域中的行为和意识，是运用各种方式对公民行为进行调整的基础和准绳。基本法作为一种“直接法律调控”，规定人们该做什么，禁止做什么，使具体的污染能够得到有力的控制。但目前德国更多的利用“间接法律调控”，对污染企业或个人禁止的行为征税，运用经济手段影响行为者的经济利益从而达到环保目的。
为了加强环保执法,德国设立了环保警察，环保警察除通常的警察职能外，还有对所有污染环境、破坏生态的行为和事件进行现场执法的职责。警察承担环保现场执法工作，充分发挥了警察分布范围广、行动迅速、有威慑力等特点，极大地增强了环保现场执法的力度，保证了执法的严肃性和制止环境违法事件的及时性。
（二）鼓励环保科技投入，加大对环保企业及环保项目补贴和资助
德国的环保企业如今高速发展，与政府给予资金扶持和优惠政策是分不开的。德国政府每年的环保贷款达到近百亿欧元，对每年企业的环保投资在30–40亿欧元。政府对特定的环保项目进行资助要满足3个条件：一是对环境污染具有预防意义；二是可以推动环保领域的革新和改造；三是当企业依靠自己的力量不能实现环保目标时。政府资助有力地推动了国家先进技术方法和先进技术设备的应用和推广。据德国联邦统计局的数据显示，2010 年德国生产行业企业（不包括建筑业）用于环保方面的投入总计约 240 亿欧元，其中 60 亿欧元用于购买设备投资，178 亿欧元为年度环保开支。德国还运用其领先步入信息化社会的发展优势，积极推动科技创新，以解决工业化进程中科技发展所肇引的生态环境问题，其科学技术标准被纳入联邦德国和欧盟的环境立法体系，赋予德国的环境治理过程更高的科学性、实践性和可操作性。此外，德国还通过专利保护、知识产权制度及技术标准为企业创新提供制度方面的激励。在制造业领域，全球约2/3的机械制造标准来自“德国标准化协会”。正是因为对研发的重视，使德国企业在众多领域保持技术领先优势。经济发展与环境密不可分，经济的可持续发展要求将传统的经济模型加以扩展，把环境要素纳人，从而形成一个“环境—经济”模型。目前，德国已形成一个有近百万人就业的环保产业，环保产品每年的出口额居世界前列。
（三）确立垃圾回收和利用制度
德国大部分人都生活在城市里和较大的镇上，全国平均人口密度为每平方公里221人，属人口稠密国家。对于德国这样一个技术先进但又资源贫乏的国家来说，恰当处理城市废弃物就显得很重要。作为对自然资源的一种补充，垃圾是重要的“第二资源”。德国制定有《垃圾法》以指导垃圾的处理与回收利用，目前大约有800项法律和接近5000项行政条例作用于垃圾管理。德国不仅建有复杂而精细的垃圾分类体系，还创造自成体系的回收循环系统。垃圾产业遍布从分类到焚烧的整个链条，垃圾处理非但没有成为城市财政的重担，反而创造出一个蒸蒸日上的产业。近年德国又提出“结束用过就扔的社会，开始循环经济”的口号，使垃圾的回收利用做到最大化。不断改进的管理方式使垃圾处理走在欧盟国家的前列。德国目前还规定，不允许过多地使用包装材料，并规定各种包装材料要能够使用多次以减少浪费。多年前，德国经过长期讨论和辩论，在议会通过了相关法案，开始实施强制回收空瓶空罐的制度，购买饮料要收取瓶罐押金，回收时可退回押金，以制止人们随意将空罐当成垃圾丢弃。德国为减少垃圾量可谓想方设法。
（四）大力提高公众的环境意识
德国教育界将环境教育定位于一种综合性的教育，环境教育的指导思想是要对受教育者进行综合素质的培养。环境教育被认为不单单是传授有关“自然”知识的教育，还要激发受教育者的环境意识，形成正确的环境价值观与态度，从而构建有益于环境的行为模式。环境教育的有效实施，一方面与政府高度重视和政策支持分不开，使环境教育课程被顺利而有效地纳人学校教育；另一方面则是学校在实践中注重学生自主参与各类环保类项目，让他们在研究探索中学习，从而使环境意识、伦理道德等有效地内化于学生自身，形成综合的环境素质。
德国的环保法规要求每个公民都有通过自己的行为进行环保教育的义务。德国已形成了由政府机构、民间组织和学校三方组成的庞大环保教育网络，向民众普及环保知识，向企业推广环保技术，向社会宣传新的环保立法。联邦环境部对全国环保意识建设进行总协调。德国正在实行“国家环保行动计划”，目的是使全国与环保意识建设相关的机构形成更紧密的网络，以便在全社会更好地推广可持续发展意识的教育。为了方便公众监督，不论是莱茵河国际保护委员会(ICPR)还是州的环境监测部门，每年都向管理部门提交监测公报。这些监测成果是公开的，公众可以方便地获取或在网上查找，满足公众对环保的关注要求。在监测公报中，列出了超标企业的名录，以使其警醒和改正。
四、德国经验的案例分析
（一）巴符州的绿色发展
2011年，在德国西南部重要的联邦州巴登-符腾堡洲的地方选举中，绿党政治家克雷奇曼当选为州长，这是战后德国的首任绿党政治家担任联邦州州长的职务。在2013年的德国联邦选举中，绿党的得票虽然有所下降（只获得8.4%，排在第四位），但是这也从一个侧面说明，绿色环保的理念在今天已经不再只是绿党的政治纲领，而是所有德国党派一致的政治认同。
克雷奇曼所执政的巴登-符腾堡州本身就是一个将经济发展与绿色环保良好结合的典型例子。这个联邦州位于德国西南部，与法国、瑞士、奥地利三国毗邻，面积为35751平方公里（差不多相当于浙江省的三分之一），人口为1088万（截止于2015年12月31日，差不多相当于浙江省的五分之一）。巴登-符腾堡州的平均国民身产总值在全德排名第三。这个地区不但是德国也是整个欧洲最具经济活力的地区之一，在全德的11所精英大学中，这个联邦州就有三所入围（海德堡大学、图宾根大学、康斯坦茨大学）。
巴符州的工业发展水平在德国首屈一指，但同时该联邦州也是一个绿色的联邦州。绿色的含义并不是为了环境保护牺牲经济发展，而是将两者结合，走出了一条用绿色发展理念制造新的就业岗位促进经济发展的新路径。该州制定合理的经济发展方案与经济发展方案，充分利用巴登-符腾堡州出众的科研优势，通过财政支持（不仅是来自州财政，也有众多资助来自于大企业）将知识技能优势与政策相结合，走出了一条协同创、绿色发展的新路子。
由此可见，德国之所以能兼顾环境保护以创新发展。首先是与其民主政体相联系，政府、人民各自有着清晰的责任与义务边界，政府履行职责，要求企业并且相关管理机构公布数据，扩大公众的知情权，并且在人民的监督下提升公民在不同层级共同参与环境保护的力度。这种相互信任的政治体制建设与完善也使得环保教育可以切实可行地落实。执政者为公民树立了良好的道德榜样，起到了自上而下的带动与示范作用，使得生态保护成为一种全民参与的社会责任，形成了自觉环保的内生动力。
其次，德国环保政策的切实落地也要归因于其独特的国家治理方式，战后，西部德国走了一条非中央集权的制衡性国家治理方式，1990年之后，统一的德国也延续了这条道路。德国是一个典型的小政府大社会，除了各级政府之外，高度发达的非政府组织、社团组织、非盈利性机构的公民自治不但可以对政府施政提供有益补充，也起到了连通政府与人民的减压阀和减震器的作用，官民之间的良性沟通不但可以减轻政府的施政压力，也可以在政府与人民发生矛盾的时候有效协调。政府与相关社会组织的协同配合也将环保压力层层递减，为形成长效治理机制提供了可能。由环保组织出面完成的活动更加有声有色，更加便于使人接受。
再次，科技的进步、雄厚的资金优势与保护理念的有机结合使德国的绿色发展得以成功。德国各级政府已经将清洁生产、生态设计以及可持续发展的发展理念融汇贯通。德国式的节能减排道路以资源的高效使用和循环利用为基础，以低消耗低排放低污染为特征。
2007年，德国政府在全国范围首次提出德国是一个创意之国（Land der Ideen），在同一年，德国制订了《气候保护高技术战略》，联邦政府在接下来的十年之内，将增加10亿欧元用于环境保护的研发。德国确定了有机光伏材料、能源储存技术、新型电动汽车、二氧化碳分离与储存作为未来四个前瞻性的重要研究领域，以应对气候变暖所带来的挑战。
（二）鲁尔区的成功转型
德国是世界上为数不多的曾经进行过两次工业革命的国家，如今却很少在德国看见成片的工业区。当然这绝不是一蹴而就的结果，德国也同样走过“先污染后治理”的道路。工业的高速发展曾经将莱茵河一度变成了欧洲最大的下水道。在莱茵河德国段内，大量的酸、漂液、染料、铜、镉、汞、去污剂、杀虫剂等上千种污染物被倾倒入河中。1986年11月，位于瑞士巴塞尔的桑多兹化工厂仓库失事起火，造成近30吨硫化物、磷化物、汞、灭火剂溶液随水注入莱茵河河道，造成大批水生生物死亡，沿岸许多自来水厂、啤酒厂被迫关闭；已经投资了300多亿马克的莱茵河治理工程前功尽弃。莱茵河流经的鲁尔区是德国一度工业污染最为严重的地区。
鲁尔区位于德国的北莱茵-威斯特法利亚州，包括了诸如多特蒙德、波鸿、埃森、杜伊斯堡等重要的工业城市。埃森的德语名称词意的来源就是林立的烟囱，如今这些烟囱还可以看到，但是已经没有工业用途，而只是作为工业辉煌时期的佐证。
对于德国经验的借鉴不是因为它本身的完美无缺，恰恰相反，德国在环境治理方面的一系列正确的举措是痛定思痛反思的结果，是经历了相对漫长的试错发展过程之后的可贵改变。在意识到以牺牲环境换取经济发展是不智之举并对投入产出做了精算之后，德国开始寻求变革。环境污染大户鲁尔工业区开始转型。历经长期艰苦而卓有成效的实践，以鲁尔区为代表的德国工业区转型已告完成，形成了以绿色环保、生态优良为特点的新型工业模式。
上世纪七十年代起，鲁尔区以发展、环保、未来三者相结合的思路来对传统工业区进行全面整治。鲁尔区的改造在思想上是彻底的，在方式方法上却是务实渐进的，并非彻底的另起炉灶。改造立足于对这些废弃不用的工业设施与旧址进行文化价值的挖掘与提升，通过工业遗产的旅游开发和改造利用，达到区域的整体复兴。
1989年，鲁尔区开始实施国际建筑展览十年行动计划，工业废弃物变废为宝，埃森市的煤矿工厂在2001年被联合国教科文组织列入世界文化遗产名录。工业文化的名片和品牌优势已经形成。
2005年11月，时任中国国家主席胡锦涛应邀访德。在访问期间参观了位于德国西部的鲁尔区，重点关注的就是鲁尔区如何致力于产业结构调整并取得明显成效，昔日的老工业基地如何重新焕发活力，并取得了经济发展与环境保护相结合的有益探索与成果。
2010年，鲁尔区当选为当年的欧洲文化首都。今天，整个鲁尔区已经建成19个遗产旅游经典，6个国家级的工业技术博物馆，12个典型的工业村落，9个用废弃的工业设施搭建而成的瞭望塔。此外，鲁尔区也在治理后成为了智力中心。从70年代开始，鲁尔区的高校建设进入了黄金发展期，今天这里成为了德国乃至欧洲境内大学密度最为稠密的地区，整个鲁尔区还拥有30个左右的技术研发中心和技术转化中心。
在整个鲁尔区的改造过程中，可以看到政府在以下几个方面起到了主导作用。
首先是顶层设计：鲁尔区的转型不是头脑发热的一时兴起。为了对这个区域进行切实有效的改造，德国联邦政府与北威州州政府在改造之初就制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》等法规。政府牵头成立了相关的领导机构，负责顶层设计，总体规划，批准成立鲁尔区煤炭管理开发协会，该协会早在1960年给出了鲁尔区未来发展的总体思路，这样的思路指出煤炭钢铁是这次改造的基础，改造的目的是发展新兴行业，改变经济结构，改造鲁尔区的交通网，以消除在环境上造成的欠账为总原则，这一总体规划在颁布之后得到了整个区域的认同和实施。
其次，各区域各行业的局部利益被打破，形成一盘棋的思想。为了实现该地区多目标齐头并进的综合治理与全面振兴，北威州政府趁此契机对整个北威州的社会经济发展作了深入研究和整体谋划。通过对煤炭钢铁行业的改建合并，深化行业分工，提升专业化水平和附加值，充分利用和开发当地的水陆交通，为当地经济注入新的活力。习近平主席2014年3月底访问德国期间曾经访问了鲁尔区的杜伊斯堡市港口，希望杜伊斯堡港作为世界最大内河港和欧洲重要交通物流枢纽，为促进中德、中欧合作发展发挥更大作用。
鲁尔区改造之所以成功，还在于其后续措施完善。高科技，信息化，转型制造业不断发展。单一产业结构为多样化、高附加值转型产业所替代，投资环境不断改善，这里是全德人口最为稠密的一个联邦州，全德国8200万人口中的1800万居住在这个联邦州。充足的劳动力，立体多元便利的交通网吸引了大型工业企业的纷至沓来。胡主席在2005年访问鲁尔区时曾参观了位于这里的瑞典宜家家居公司在这里设立的艾林豪森-宜家物流中心。该企业2003年入驻鲁尔区，物流中心占地200公顷，就建设在了曾经的煤矿堆放煤矸石的场址上。
五、“美丽浙江”建设面临的问题与挑战
浙江省是全国陆域面积最小的省份之一，环境容量相对较小，生态环境的承载力有限。随着工业化、城镇化的快速推进，如何处理好资源环境与经济社会发展的关系显得尤为重要。近年来浙江在“美丽浙江”建设方面虽然取得一定成效，但仍存在以下几方面问题：
一是生态环境质量不容乐观，生态修复任重道远。群众密切关注的空气、水、土壤污染等环境问题依旧形势严峻，与广大人民群众的期待要求还有较大距离。“霾”情愈演愈烈，我省多地遭受雾霾袭城、PM2.5“爆表”；全省酸雨污染仍较严重，2016年上半年降水pH均值为4.85；近岸海域水体呈重富营养化状态；污水废水排放量居高不下；多地存在拆而不清现象，耕地复垦进度迟缓；公共环保基础设施发展不均衡。
二是生态经济发展不足，清洁能源利用率较低。环保节能技术，生态科技研发、孵化和推广相对滞后，生态产业还远不能成为主导产业。虽然一些县市已实践生态补偿、山海合作，但部分欠发达地区农业、农家乐服务业等比重过高，生态技术支持产业发展的经济效益并不明显。由于我省一直以来块状经济的特点，产业结构仍以高污染和高耗能的钢铁、建材、化工、水泥、造纸等行业为主，产业附加值不高，结构性污染问题突出，节能减排任务艰巨。
三是生态文化体系不够健全，美丽浙江的价值理念仍需巩固。美丽浙江建设尚处于起步阶段，生态文明价值理念普及程度不高，全社会绿色发展的氛围尚未真正形成，重发展轻环境等传统发展理念和模式在经济活动中还占据不可忽视的地位。部分企业主体缺乏社会责任意识和长远发展眼光，守法治污的自觉性和加快转型升级的主动性还不高。社会公众尚未形成绿色消费观，参与生态建设积极性较低，民间环保组织发展也相对滞后。
四是生态治理体制机制建设欠缺。地方各自为政现象明显，环保门槛存在较大差异，标准不一；各地各部门联动协作配合不够紧密，跨界污染责任不明、相互推诿，跨区域治理仍然薄弱，长效机制尚待完善落实；生态监管机制效率低下，环境与发展综合决策运用和统筹协调体系不够完善，环保规划、环保政策和环保立法执法难以到位；生态文明建设考评体系不够科学，方法不够完善，结果运用不够充分；环保资金投入单一，财政保障问题日益凸显。
我省在“美丽浙江”建设方面存在的主要问题，其根源在于以下下五个方面：
一是在目标定位上，经济发展的无限性与环境容量的有限性之间矛盾突出。经济发展是生态文明建设的内在要求和动力源泉，但经济发展必须要有相应的资源、环境、空间等要素条件的保障，如果两者不相匹配，必然导致生态遭破坏、发展受限制。以衢州为例，全市经济总量偏小，综合实力不强，后发崛起、加快发展需求更加迫切，随着新型工业化、城市化和新农村建设的步伐加快，对资源环境容量的需求也必然加大；但同时衢州地处钱江源头，环境功能区定位对产业控制要求较严，环境因素对经济发展的制约较大，经济社会发展与资源环境容量之间的矛盾必将进一步加剧。
二是在发展方式上，节能减排的紧迫性和经济转型的渐近性之间矛盾突出。一方面，由于全球气候变暖引发的国际社会要求减少温室气体排放的呼声越来越高，浙江作为经济大省，推进节能减排的压力越来越大。另一方面，受能源结构和科技水平的制约，产业的生态化改造是个渐序推进的过程，高能耗、高污染、高排放的粗放式经济结构在短期内难以根本改变。
三是在资源配置上，生态建设的外部性和生态补偿的稀缺性之间矛盾突出。良好的生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉，生态建设具有较强的外部性特征，需要付出较高的生态保护成本和发展机会成本，如果没有相应的生态补偿等救济途径，必然导致“公地悲剧”的恶果。目前生态补偿机制尚不健全，全省明确属于生态补偿性质的财政资金只有森林生态效益补偿基金，虽然近年来补助标准大幅提高，但仍存在补偿标准偏低、补偿范围过窄、补偿渠道单一等问题，与林农群众的实际付出仍有较大差距。
四是在参与主体上，生态诉求的普遍性和参与程度的局限性之间矛盾突出。一方面，随着经济社会的发展，人民群众的生态权益意识明显提升，追求品质生活的呼声越来越高涨，要求改善生态的诉求越来越强烈。但另一方面，社会公众过分强调生态环境问题的政府职责而忽视个人义务，全社会的绿色生活理念和行为方式还处于萌芽状态，民众缺乏积极参与的实际行动，往往以牺牲“大环境”来美化“小环境”。
五是在管理体制上，生态建设的系统性和治理体系的分散性之间矛盾突出。生态建设是一项复杂的系统工程，需要区域协调、部门合作和社会联动。水、空气、土壤等生态环境具有整体性，而环境治理体制则行政分割，在现行的管理体制下，受行政分治、职责分割等影响，各地各部门分片而治、各行其是，缺乏有效的监督和集中管理，系统性治理存在较大的体制机制困难，往往是“头痛医头、脚痛医脚”，生态治理能力和治理效率都有待提高。与此同时，政绩考核的经济增长指标与生态指标权重如何配比，都是今后“美丽浙江”建设面临的重要挑战与难题。
六、借鉴德国经验，加速美丽浙江建设
（一）各级党政部门必须确立绿色生态发展理念，将绿色环保融入经济建设、社会治理的全过程
造成我省现阶段环境污染状况严重的主要原因之一是没有正确认识和处理好社会经济发展与环境保护的关系、当前与长远的关系、局部与全局的关系。特别是一些地方政府重经济发展、轻环境保护，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。因此，党和政府必须以绿色发展为环境治理的指导思想，统筹环境决策与经济决策、社会决策，充分利用科学技术的后发优势，创新绿色科技等新能源技术，促进经济结构的转型升级，同时主动实施环境治理从“末端治理”到“源头治理”、“过程治理”及其综合治理的范式转型，构建资源节约型和环境友好型社会，实现经济发展、社会进步和生态建设的和谐统一与共生共长。
（二）健全完善环境治理体制，落实多规合一制度
由于我省统管部门、分管部门以及各级地方相关部门之间的法律地位、职责权限不甚明确，造成统一监督管理难实现，分工负责难协调的局面。要真正实现德国“统一监督管理与分部门管理相结合”的模式，应区别统管部门与分管部门以及地方执法部门在环境治理上的不同特性，从而在职责权限上做出明确的划分。此外，鉴于环境问题的综合性和复杂性必须要建立起跨部门、跨行业的环境管理协调机制。特别需要指出的是，针对我省现有生态环境保护规划体系不完善，与已有土地利用总体规划和其他各规划之间层级不明确，内容和结构不合理的问题，建议积极研究落实“多规合一”制度，理顺规划体系，明确发展目标和定位，通过优化空间布局，实现经济、社会、生态和谐发展。
（三）以法治建设作为美丽浙江建设的坚强保障
在德国，各种法律规定非常具体详细，从而可以有效避免和减少法律上的漏洞以及执行中的随意性和扯皮现象。立法先行、治理跟进是德国环境治理的一大经验。制定完备的环境保护法律法规体系有利于为环境保护部门实施环境执法奠定基础和保驾护航。建设美丽浙江，法治建设既是不可或缺的重要内容，同样也是不可替代的重要保障。“美丽浙江”建设需要不断提升生态文明建设的法治化水平，建立和完善相关法律法规和政策制度，加强相关法规规章的“立改废”工作，分层次有步骤地推进地方立法工作，严格依法审理，加大执法力度，加强法律法规实施的监督检查和主体功能区规划实施等的有效监测，逐步确立法治建设作为“美丽浙江”建设的坚强保障。
（四）全面理顺“美丽浙江”建设中的利益关系，落实“谁污染，谁付费，谁负责”的原则
建设美丽浙江，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，损害赔偿制度，责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，做到“谁污染，谁付费，谁负责”的责任主体原则。同时，推进环境监管制度改革，建立完善严格监管所有污染物排放，独立进行环境监管和行政执法的环境保护管理制度，以此强化绿色发展的内生动力与外部压力。
（五）抓住供给侧结构性改革机遇，超前谋化和有效推进产业结构升级
生态文明建设与供给侧改革有着密切的关系，生态文明建设的本质是推动绿色发展，而绿色发展的关键是以尽可能少的能源资源消耗和环境破坏来实现经济社会发展。绿色发展是“绿色”与“发展”的有机结合，是“既要金山银山，也要绿水青山”。抓住供给侧结构性改革的机遇，加速淘汰落后产能和高污染高能耗产业，鼓励和支持智能化、清洁化、高效率和高附加值产业发展，用创新发展支撑美丽浙江建设。
（六）鼓励发展绿色社会组织，强化和完善生态环境治理的社会参与机制
公众广泛参与是现代社会新型环境治理的重要内容。环境问题的广泛性、严峻性决定了环境保护工作任重道远，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，需要社会各界的广泛参与和合作。从德国环境治理的发展过程看，政府应该关注民间的环保力量及其主张，合理利用基层民众的环保积极性，促进环保事业的发展。特别是发展具有专业眼光和较好社会号召力的环保组织，此类组织不仅能够有效地监督环境法律的制定和执行情况。同时，作为公民与政府之间的沟通桥梁，其存在有助于政府和公民的双向交流与信息的传送及反馈，及时化解政府与公民的矛盾，起到稳定社会的作用。
（七）加强环保生态教育，构筑“美丽浙江”建设的社会基础
建设美丽浙江，人是主体，每个人都是重要的参与者，生态文明和美丽浙江建设的成效，取决于每个人的意识与行动，环保生态教育要从娃娃抓起，由此构筑起生态文明建设的社会道德和文化基础。建议加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气；建立完善的生态文明和生态道德教育机制，强化从家庭到学校再到社会的全方位生态教育体系，梳理全民的生态文明观，道德观和价值观让环保生态观念融入每个人的精神和灵魂。