【研究】我国城市生活固体废弃物的治理机制研究

摘要：城市生活固体废弃物的治理不仅衡量着一座城市的综合治理水平，而且彰显着城市的可持续发展能力，对于备受“垃圾围城”困扰的我国城市更是迫在眉睫的严峻课题。杭州市具有一定代表性和影响力的两家再生资源企业在废弃物回收和治理模式方面的异同显示：一方面，政府作为“元治理者”在废弃物处理链条后端的适当撬动可以为整条处置链上市场机制的启动和社会主体的参与创造条件，从而大大提高废弃物治理的市场化水平；另一方面，“互联网+”时代为废弃物回收提供了新的技术支撑，使参与者有了更好的平台，同时也为城市生活固体废弃物的治理机制创新提供了新的思路。

关键词：固体废弃物；治理机制；回收；“互联网+”

    1.问题的提出

    城市生活固体废弃物管理是城市管理体系的基础内容，亦是衡量城市治理水平及其可持续性发展潜能的关键指标（Baud et al.,2001）。伴随着城市人口的过快增长，生活固体废弃物数量也迅速增加，成为阻碍城市治理水平及市民生活质量全面提升的关键因素(Ahmed & Ali,2004)。我国是世界上生活固废产量最大的国家，如今已有2/3以上的城市深陷“垃圾围城”困境，并且，在庞大的基数之上仍以每年8%—10%的速度持续增长，“减量化、资源化、无害化”的目标远未实现。“垃圾是放错地方的宝贝”已成业界共识，理论界和实践部门也普遍认为通过前端分类提升废弃物的资源化回收率，可以大大减少进入末端环节的废弃物数量，实现城市生活废弃物管理的“减量化”和“无害化”（阎宪等，2010；陈兰芳等,2012）。然而，现实并不如各界所愿。一方面，我国生活固体废弃物回收效率不仅明显低于发达国家，而且也低于多数发展中国家。如2012年我国废纸综合利用率仅为44.5%，远低于发达国家60%-90%的回收率，甚至低于全球58%的平均回收水平。近年来，随着大宗商品交易价格的持续下滑，废弃物回收市场更加低迷，以杭州为例，2014年和2015年的回收率就比2011年至2013年下降了7个百分点；另一方面，废弃物的处置耗费着地方政府巨额的财政资源，以杭州为例，2015年城市的生活固体废弃物已经达到365.47万吨，日均1万吨，每吨的处置费用达到90.45元，这还不包括高昂的运输成本。现实迫使各界不得不重新审视城市废弃物治理问题，通过何种机制有效提升废弃物的回收率和资源化率？在这一过程中政府应该扮演什么样的角色？企业、非政府组织，甚至个体回收者能否借助某种模式参与其中？本文以杭州市比较有影响力的两个回收企业为研究对象，通过探求其运作机制试图进一步挖掘废弃物治理的内在机理，并试图在此基础上重构我国城市生活固体废弃物治理的新模式。

    2.文献回顾

    西方发达国家早在上世纪80年代就开始了城市固体废弃物治理的研究，我国也在本世纪初掀起了研究热潮，概言之，研究主要集中于以下两个方面。

    2.1关于废弃物治理技术和治理政策的研究

    一、关于城市生活固体废弃物治理技术的研究。废弃物治理有三个主要环节，分类回收、清运与末端处理。分类回收环节是废弃物治理的源头和前端，研究者对各种回收方式和回收工艺进行了比较研究，并论证了科学分类的重要性（Hawthome&Allabaster, 1999; 曲英、朱庆华，2009；郑芬芸，2011），对于纸品、塑料、橡胶、灰砖、纤维、金属、玻璃等等属于可再回收利用的废弃物，通常回收难度小、回收成本低，一般采取直接回收的方式，而废旧电池、家用电器等有害垃圾和厨余垃圾，鉴于回收成本高，技术性强，应由专业部门进行特殊处理（Darby&Obara, 2005；左红英、杨忠直，2006；阎宪等，2010）。在固体废弃物的清运环节，研究者集中探讨了清运路线的选择、处理设施的最优布局和最佳容量等问题，纷繁复杂的数理模型是备受研究者青睐的研究工具，如通过逆向物流网络设计多目标纯整数规划模型算法实现最小化设施建设成本与公众“邻避”风险；建立多层物流网络，并应用HAS混合算法解决废弃物处理设施布局和最佳容量等（Jayaramanet al.,2003；周根贵、曹振宇，2005；何波等，2007；王海燕、张岐山，2013）。对于末端处理环节，研究者对比了土地填埋法、焚烧法和堆肥法的优缺点和适用面，不断探求低成本、低污染、易推广的末端处理技术，并针对我国日益严重的老旧填埋场污染问题，从加强生态修复、完善政府监管及支持体系、培育末端处理市场、推动卫生填埋场建设等方面提出了相关政策建议（蒋满元、唐玉斌，2006；Refsgaard& Magnussen,2009；刘晓星，2015）。

    二、关于废弃物治理政策的研究。发达国家从上世纪80年代就开始探讨城市固体废弃物的治理政策，这些政策包括垃圾收费制度、押金-返还制度和分类回收制度。垃圾收费制度遵循着“污染者收费”的原则，相当于对排放者征收一笔庇古税，相当多的文献论证了这一政策的合理性，如Wertz（1976）的研究发现垃圾收费的价格弹性为-0.15，Jenkins（1993）的研究也得出了-0.12的价格弹性，也有学者提出垃圾按重量收费会比按体积或频次收费更加有效（Fullerton & Kinnaman,1996），尤其是按袋收费是最优选择（Dijkgraaf& Gradus，2004）。在存在非法倾倒的情况下,研究者认为对于一些特定种类固体废弃物来说,押金-返还制度是相对较优的选择，该政策要求公众在购买具有潜在污染性的产品时，必须先支付一笔附加款,并在购买者将产品或其包装交回具有资质的回收或处理中心后返还（Dinan，1993；苗建青，2005；王建明、彭星闾，2006；Yepsen,2007；杨凌等，2009）。关于分类回收制度，众多的研究者基于行为心理学的视角，综合分析了政策实施的内外部环境因素及其影响程度（Guerinetal.,2001;Chu & Chiu，2003），并比较了日本式“精细化分类减量”政策体系、美国式“市场化差别减量”政策体系及德国式“系统化周密减量”政策体系，从多方面对我国的城市生活固体废弃物治理进行了政策设计（曲英、朱庆华，2009；郑芬芸，2011；刘宇熹等，2012；鲁先锋，2013；田凤权，2014）。

    2.2关于废弃物治理模式的研究

    建构一个多元主体参与的城市固体废弃物治理模式受到国内外诸多学者的热捧，参与主体不仅包括公共部门、社会组织、正式的私人部门等，还应该吸收非正式的私人部门，实践证明，相比较于政府大包大揽的传统废弃物治理模式，跨界整合多部门的治理模式大大提高了废弃物的治理效率，近年来备受发展中国家推崇（Baud et al.,2001；Ahmed & Ali,2004；Chakrabarti,2009；王树文等，2014）。在具体的实践中，各国的废弃物治理模式因国情而异。沿循类型学的研究思路，研究者对现存的废弃物治理模式进行了如下归类：1、“公共部门—正式私人部门”治理模式。拥有完备市场经济体系的发达国家一般采取此模式，地方政府通过PPP(Public-Private-Partnership)项目向大型企业购买废弃物回收、清运、处理环节的公共服务，并通过按量付费、财政补贴等方式保障企业利润；2、“社会组织—非正式私人部门”或“公共部门—社会组织—非正式私人部门”的治理模式。发展中国家因其落后的社会经济发展现状和极其普遍的拾荒现象，往往选择这样的模式。相比较而言，前者强调非正式的废弃物回收经济体系[1]对于破解废弃物治理困境的效力，后者则更加重视社会组织对于原子化拾荒群体的整合作用，以及地方政府以社会组织为中介对拾荒者群体的培育和规范过程（Baud et al.,2001；Scheinberget al.,2011;Nzeadibe&Anyadike; Tukahirwaet al.,2012；Rutkowski&Rutkowski,2015；Storeyet al., 2015）。

    针对这些合作模式，文献基于可持续发展理论，对上述三种治理模式的效能特性进行比较，认为：“公共部门—正式私人部门”治理模式依托废弃物处置公司的规模化和专业化，在废弃物的无害化、安全处理环节具有优势；“社会组织—非正式私人部门”治理模式通过整合个体拾荒者，可以显著提高废弃物回收效率，并创造大量的非正式就业机会，还减轻了地方财政负担；“公共部门—社会组织—非正式私人部门”的治理模式可以有效提高个体拾荒者抵抗市场经济风险及安全健康风险的能力，从而推动非正式回收经济体系的制度化、规范化与规模化，所以政府不应该只注重和大企业的合作，还应该加强与小型的回收企业、社会组织和拾荒者的合作。（Ahmed & Ali,2004;Yepsen,2007；Refsgaard& Magnussen,2009;Nzeadibe,2009; Sternberg,2013）。

    2.3简要评述

    综上所述，国内学者对于城市生活固体废弃物治理的相关研究大都聚焦于技术层面或者宏观、中观的政策层面，对微观层面以及废弃物治理机制的研究明显不足，尤其是多元主体参与的微观机制更是鲜有涉及。相对而言，国外学者对废弃物治理问题的研究更加多元，新近的研究更是将研究重点转向发展中国家跨部门的废弃物治理模式的建构及优化，以市场机制或者政府与社会的协同治理机制取代政府的专断模式已经得到国外理论界和实践部门的普遍认同，且跨国的案例比较研究证明包括整合非正式私人回收群体在内的多元主体协同共治的废弃物治理模式不仅有利于提高城市废弃物回收效率、降低回收成本，而且有助于提高就业率、提升低收入者的收入水平，对于城市的可持续性发展更具意义。然而，我国学者对这些问题的研究似曾未见，这就成为本文研究的意义所在。

    3.政府行为抑或市场机制：来自杭州的两个案例

    近年来，我国的生活垃圾焚化企业的发展如雨后春笋，“十二五”期间增加了近100座焚化企业，预计到2020年，全国建成的垃圾焚烧企业将超过500座，日处理能力超过40万吨，大量的私人资本通过BOT模式参与到城市生活固体废弃物的末端处置环节，对其选址与技术探讨构成了相关学术研究的主流。到目前为止，城市废弃物的分类回收和清运环节似乎还是政府在唱“独角戏”，相关领域也未能激起理论界的研究兴趣。在我国，能否引进国外文献中所推崇的多元共治机制，将社会力量整合到废弃物的回收、清运及处置环节，创新我国的城市废弃物治理机制？本文通过对杭州市两个有代表性的废弃物回收企业的运行现状进行分析和探讨，尝试着建构本土化的城市废弃物治理机制。

    3.1 杭州市废弃物治理现状概述

    总体而言，政府对废弃物的末端处置相对比较关注，关注点相对集中于填埋与焚化之间的选择，或者纠缠于填埋与焚化选址的“邻避运动”中，亦或者是填埋与焚化的相关技术革新，而对废弃物回收和清运环节的关注度明显不够，且模式单一，基本上是政府主导。“全市的固废处理交由相关主管部门和行业部门统一管理，政府对废弃物的末端焚烧、填埋比较重视，对所有环节的行政干预都比较强；在分工上，市容环卫中心负责前端分类管理，固废监管中心负责末端焚烧、填埋企业的监管，而回收则由商务委管理，主要还是由政府负责……”（访谈记录WH20151208）。杭州是全国首批试点垃圾源头分类管理的城市之一，然而十年来杭州市城市固体废弃物总量一直保持着较快的增长态势。最近几年，本来就不够景气的废弃物回收市场更是雪上加霜。这一方面因为大宗商品价格持续走低导致废品回收行业的利润率不断下降，另一方面“五水共治”、“三改一拆”等城市整治建设行动大大压缩了废弃物经营场所，大量的中小企业被挤出市场，尤其是那些流动的废弃物回收站、小型回收企业等小微企业。“……市场不景气，一些小型的回收企业现在都不做了……杭州市废品回收网点从2013年的452家下降到2015年的320家，而且还有很多勉强运营的企业处于半停业状态”（访谈记录WZ20151209）。流动商贩、私人回收站的持续减少，导致了那些以路边拾遗为谋生手段的拾荒者不见了踪影，这在某种程度上直接或者间接地导致了杭州市废弃物回收率明显下降。然而，近年来也有部分废弃物回收企业逆流而上，“我们发现这几个月，有些企业利用‘互联网+’的线上平台进入了这个市场……”（访谈记录WZ20151209）。这些企业通过线上平台直接与居民建立起联系，实现上门服务，业务量不断增长、业务领域迅速拓展，对其运营机制的剖析有助于全方位探析城市废弃物的治理机制，尤其是创新本土化的废弃物回收模式。

    3.2案例描述

    案例1：“SQ回收连锁有限公司”（以下简称SQ公司）成立于2003年，是杭州市老牌的废弃物回收企业。SQ公司拥有分拣、运输等普通员工200余人、专业技术员工10余人、直属和加盟回收网点20个、处理中转站6个、分拣集散中心2个，回收废纸、废塑料、玻璃品、牛奶盒、大件废旧家具、旧衣服等低价值废弃物，是杭州市规模最大的专业化废弃物回收再生企业之一，同时也是杭州市再生物质行业协会的理事单位，在杭州市乃至全省范围都享有较高的知名度。SQ公司的收入主要来自于废弃物资源化的加工处理，同时也承接政府、社区的购买服务，尤其是辖区的垃圾清运、回收等公共服务。近些年来，下游需求的日益紧缩导致废弃物回收市场随之萧条，SQ公司亦不能幸免，其废弃物产成品大量滞销和压仓，倒逼着公司逐年减少回收量。2013年7月中旬，SQ公司所属的20家废品回收连锁网点甚至集体关门歇业，最近两年，SQ公司已经很少向外界大规模收购废品了，以往那些与公司有着稳定供求关系的小型合作企业和加盟回收站大都停业。“现在废弃物回收利润很弱，这些年来回收市场不断下滑，回收行业越来越难做，我们已经从一个回收废品收获利润变成一个纯粹依靠政府补贴和政府购买的做服务的企业……”（访谈记录XZ20151214）。

    案例2：JC资源再生有限公司（以下简称JC公司）成立于2015年7月，是杭州市新兴的废弃物回收再生公司，与ST环保有限公司（以下简称ST公司）同属于本市DDHY环保有限公司的全资子公司。ST公司作为一家具有国家四部委认证的废旧电器拆解处理公司，处理的废旧家电包括“四机一脑”，即洗衣机、电视机、空调、电冰箱和电脑，每拆解一台，可以获得80元的政府补贴。ST公司对废旧家电的回收处理能力较强,年拆解量达到200万台，同时，拆解过程安全环保，拆解后的零部件全部成为工业原料，不产生固废残渣；JC公司目前已经建立起完善的再生纤维产业链，能够自主生产及销售隔热毯、拖把等废旧纤维再生品。当前JC公司只回收废旧家电和废弃衣料，为集团的其他子公司和自身的再生原料需求提供支撑。鉴于回收市场萧条、废弃物中间回收商不断流失，为保证回收的高效和稳定，JC公司决定将处置链条向前端延伸，换言之，公司的业务将延伸到废弃物回收环节。

    2015年11月，JC公司进一步创新了回收方式，开发了“HG回收”这一线上回收服务平台，将“互联网+”模式植入到传统的回收业务中，借助网络平台，整合线上互联网回收平台和线下物流平台建构了一体化的废弃物回收体系，克服了以废品回收站为中间交易平台这一传统回收模式的高成本、低效率和供货不稳定的缺陷。“……以前回收站等货源来源很不稳定，这导致我们处置再生产企业（ST公司）所有计划全乱套，货源和供给量的不确定因素太多，根本没法做计划……现在我们成立JC公司和‘HG回收’，很重要的原因就是为ST公司提供稳定货物供给……”（访谈记录XH20151210）。线上互联网回收平台解决了废旧家电供应量的问题，而线下的物流平台则解决了废旧家电的清运问题。JC公司专门配备了200辆专业物流车和600名专业回收人员的线下物流平台，居民可以通过微信、官网、电话等方式直接预约，回收人员可以做到“1小时内上门服务”，并当面支付款项给居民。

    虽然身处废弃物回收市场低迷的大环境，然而JC公司创新了回收模式，在“互联网+”平台上不断扩大回收业务量和业务领域，在满足ST公司需求的基础上，还向集团外企业出售了大量的再生资源，获得了客观的经济收益。短短几个月，JC公司业务范围由初期余杭区不断向杭州市主城区扩大，废家电、废旧衣物回收量越来越大，并计划在2016年将废弃物回收的类别扩大到废纸和塑料，旗下的“HG回收”在杭州市的知名度和认可度也越来越高，在当前低迷的回收市场中逆流而上，呈现出良好的发展态势。

    3.3案例分析与政策思考

    SQ公司依托传统回收网点经营，业务相对单一（以回收为主）的废弃物回收企业，近年来受大宗商品价格下降导致的回收业务利润下降和城市扩建、改建导致的经营空间压缩、网点减少的双重影响出现了经营状况持续恶化的现象；而JC公司则因集团公司业务领域广阔获得了范围经济优势，仅通过回收废弃物，并进行初级加工为其他子公司提供原材料就获得了可观的收益。由此本文有了政策思路1：拥有多个相关联业务领域的大型废弃物处置企业应该是政府首选的合作伙伴，这些拥有范围经济性的规模企业可以在内部形成稳定的产业链条，有助于废弃物的资源化。

    JC公司的起步和迅速发展一方面有赖于ST公司的需求，另一方面政府的补贴使其有能力付费回收废旧电器，从而获得了广阔的回收市场。可见，废弃物处置链条中的后端处理能力决定了前端回收市场的繁荣程度，在后端没有发现价值的废弃物就不可能进入前端的市场回收市场，“前几年我们还是什么都收，废纸啊，废纸板啊、玻璃瓶啊、废塑料啊，现在经济不景气了，我们赚的越来越少，我们现在废玻璃瓶都不收啦，那边回收厂不要，我们收了就是赔钱”（访谈记录ZL20151214）。由此本文有了政策思路2：政府鼓励技术创新以及购买服务等方式撬动城市废弃物处置链条的后端，让市场的逐利行为推动社会力量参与到回收、清运以及处置等各个环节，使政府独自支撑的城市生活固体废弃物治理转变成大中小型正式的私营企业和非正式的私人部门等社会部门广泛参与的多元主体共治模式。

    JC公司开发了“HG回收”网络平台，拥有了线上互联网回收平台和线下物流平台，线上平台解决了废弃物回收企业与废弃物所有者之间的信息不对称问题，线下物流平台成为“1小时上门”的可靠保证，从而大大减少了废弃物占用的空间。这样，城市的环卫工人、小区的保洁人员以及居民自己就可以成为杭州市废弃物回收体系中非正式私人部门的主体。“……像街道环卫工，还有我们的保洁阿姨都在清扫垃圾的时候都会将那些可以卖的废品收集起来……我们可以随时呼叫，回收人员很快就会上门收集，这样垃圾就不会占用多少空间了”（访谈记录YZ20151214）。可见JC公司的“互联网+”模式，整合互联网平台和物流系统创建了虚拟的“超级回收站”，与各类非正式的私人回收者以及流动的小型回收商直接建立交易关系，在降低中间交易成本的同时，大大提高了回收效率。由此本文有了政策思路3：规模企业通过建构“互联网+”线上平台整合城市中的各类个体回收者，构成非正式的私人回收部门，高效便捷的回收体系不仅可以缓解回收物品的空间占用问题，还可以防止废弃物的二次污染问题。

    4.重构我国城市生活固体废弃物的治理机制

    对比了杭州市两家有代表性的回收企业运行模式，本文提出了我国城市生活废弃物治理的新机制，如图1所示。

    首先，城市生活固体废弃物的治理必须要在后端为废弃物找到出路，让废弃物真正成为有价值的再生资源，“……废弃物回收一定是后端有多少去向，前端才有多少种回收分类……我们这些做回收的企业必须是有了后端才能往前走……”（访谈记录XH20151210）。就其本质而言，废弃物回收与治理是一个经济行为，政府作为“元治理者”所起的作用应该是撬动整个市场，有选择地支持一批具有技术研发能力、资源整合能力的优秀企业，通过政策扶持、购买服务等手段支持这些企业的创新行为，使得废弃物的处置有利可图，如此对前端资源的逐级需求就会自发产生，市场机制驱动着分类主体参与到垃圾分类、分拣、运输和处理等各个环节，其中有规模企业，也有小型企业、非正式的私人部门、社会组织，甚至还有拾荒者以及居民本人，过去单纯由政府主导的废弃物处置过程就转变成了市场自发行为。在这个链条中，后端的处置企业是关键，也是政府撬动市场的关键抓手，决定着前端的回收品种、回收量和回收利率。

    其次，大型的规模企业具有较强的技术创新能力和范围经济性，应该成为政府首选的合作对象。大型企业的研发能力使其能够建构产、学、研、用平台，通过技术创新使废弃物成为有价值的再生资源，在其内部就可能形成回收、清运和处置完整的产业链条。政府搭建平台促进其技术创新，并给予其必要的财政支持，后端处置所产生的利润将会沿着处置链条流向前端，使废弃物的清运和回收环节同样有利可图。

    再次，发挥“互联网+”平台的线上整合作用。通过“互联网+”整合广大的城市拾荒个体或居民、流动回收站和小型分拣中心，一方面，建立在“互联网+”基础上的废弃物快速回收网络减少了废弃物占用的空间和库存压力，大大缓解了因城市扩张和城市改建而造成的存放空间锐减所引发的困境，同时也防止废弃物的二次污染；另一方面，“互联网+”平台可以整合线上回收网络和线下物流体系，打造虚拟的“超级回收站”，将小型回收企业以及包括流动的回收站、小区保洁人员以及居民在内的非正式私人回收部门整合在平台上。“互联网+”还给各类志愿组织提供了平台，这些组织可以参与到培训和宣传工作中，提高整个回收队伍的技能和专业素质。而这一点已经得到了国家的重视，最近国家发改委颁布的《2015年循环经济推进计划》已明确将探索“互联网+回收”的新型模式作为再生资源回收行业发展的重要目标，所以，传统废弃物回收企业应积极引进“互联网+回收”的新型商业创新理念，推动自身经营模式的转型升级。

    综上所述，本文将我国城市固体废弃物治理的效能特征概括如表1所示。

+：对目标的实现有一定作用，*：对目标的实现有显著作用，0：对目标的实现的作用微弱以至于可以忽略；表格为作者自制。 

    5.结论与展望

    本文基于案例研究方法，通过对杭州市两个有代表性的废弃物回收企业运行现状和模式的近距离观察和分析，尤其关注“互联网+”时代对城市生活废弃物回收模式的影响，在此基础上重新建构了我国废弃物治理的治理机制，并提出了本土化的政策思路。不同于国外文献的观点，本文认为我国固体废弃物治理的关键首先在于为这些废弃物找到资源化出路，因此，政府对大型规模企业技术创新的政策与财政支持就显得非常必要，这也是废弃物治理成功与否的关键所在；在“互联网+”时代，本文认为传统的回收企业有必要转换经营模式，将线上回收平台与线下物流平台整合在一起，并通过这个网络平台将小型的回收企业和非正式的私人回收部门(如流动的回收站、个体拾荒者以及居民自己）整合起来，构建一个线上回收系统，甚至可以将一些社会公益组织，如环保宣传组织吸收进来，通过线上系统提升回收队伍的素质和技能。

    城市生活固体废弃物对城市居民早已非常有限的生存空间和严峻的环境问题提出了巨大的挑战，同时庞大的废弃物又是“错放的宝贝”，蕴藏着不可估量的价值。废弃物的回收不仅仅是一个技术问题，更是一个城市治理的机制问题，涉及到政府、市场之间的关系。如今，我国很多城市正在推进城市生活固体废弃物的居民源头分类工作，如何提高分类效果，提升城市废弃物治理水平将是一个重要的研究议题，甚至需要构建跨学科的学术平台。