【研究】政务生态环境的实际测评、影响因素及优化路径研究——基于台州市的实证调查

    摘要：行政审批制度是国家服务、调控和管理社会经济活动的一种重要手段和有效途径，在维护社会秩序、保护公民及法人机构的合法权益方面发挥着不可替代的作用。改革开放以来，我国不断推进行政审批制度的改革与完善，但仍然存在着一些与经济发展、社会进步不相适应的环节。政务生态环境是行政审批质量提升的有效载体，而高质量的行政审批又促进了良好政务生态环境的形成，二者间相互影响。因此，对政务生态环境进行研究，建立相应的测量指标体系，发现其影响因素和优化路径具有重要的理论和现实意义。

    本研究以问题为导向，从理论与实证分析相结合的角度对台州市政务生态环境的实际情况和影响因素进行了研究。在理论导出部分，通过对政府服务、服务环境、政务环境评价及政务环境优化四个部分的文献综述，对国内外相关文献及理论进行了总结和评述。并在此基础上提出了政务生态环境的内涵及其构成要素，提出了政务生态环境的影响因素假设，并分别构建了政务生态环境的实际测评体系、政务生态环境的影响因素测评量表。在实证研究部分，通过对台州市及其下属区县调查问卷的定量分析，确定了政务生态环境的测量指标及权重体系，对台州市的政务生态环境进行了综合评价。并以综合评价结果为因变量，进一步探讨了影响因素与政务生态环境之间的关系，验证了相关理论假设。

    研究结果表明：在台州市政务生态环境的6个一级指标中，法治政务和高效政务得分较高，得到公众的普遍赞同，廉洁政务、阳光政务和民主政务得分中等，而责任政务得分较低，还有很大的提升空间。并且通过对影响因素的回归分析显示，执行机制、监督机制、服务水平、工作面貌、开放性、法治性、经济基础和硬件设施对于政务生态环境具有正向的提升作用。结合台州市政务生态环境的实际测评结果、影响因素验证结果以及国内外的相关成功经验，本研究从宏观和微观层面提出优化政务生态环境的九条路径。在结论与展望部分，总结了本研究的主要研究成果与创新点，并指出了本研究存在的不足以及对未来的研究展望。

    关键词：政务生态环境   测度体系   影响因素   优化路径

    1 导论

    行政审批制度是国家服务、调控和管理社会经济事务的一种有效手段和重要途径，在维护社会秩序和公共安全、保护公民、法人机构和其它组织的合法权益等方面，发挥着不可替代的作用。

    改革开放以来，我国进行了六次行政体制改革，先后改变了政企不分，政资不分，政社不分的情况，到2012年，国务院和各省市区分六批共取消和调整行政审批事项2497项，占原有数目的69%，推动了整个行政体制改革。然而，行政审批制度中依然存在着一些与经济发展、社会进步不相适应的环节，政府“门难进、脸难看、事难办”的情况依然存在。在深化体制转型的今天，这些问题没有彻底解决，必将对政府执行体制的制度创新产生深远而巨大的影响。因此，深化行政体制改革仍然是一个重大课题。

    深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革，是十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》确定的重要任务。行政审批直接关涉到社会公众的切身利益，是政府职能与效能的体现，也是行政部门与公众直接沟通交流的平台。行政审批权的配置和行使，事关政府管理的合法性、有效性和廉洁性，改革和完善行政审批制度，是不断深化行政管理体制改革、着力转变政府职能、规范权力运行、创新管理方式、提高行政效能的重要内容。

    良好的政务生态环境是行政审批质量提高的载体，而高质量的行政审批又促进了良好政务生态环境的形成，二者间相互影响。因此，对政务生态环境进行研究，建立相应的测量指标体系和测评方法具有重要的理论和现实意义。

    但是，目前学界尚未对政务生态环境的概念做出系统的定义，也未有一套完善的对地方政府的政务生态环境进行测评的指标体系。因此，本文将通过对政务生态环境的概念和结构要素进行界定，构建一套测评地方政府政务生态环境的指标体系，并以台州市政府为分析案例，对其政务生态环境进行实际测评，利用回归分析等方法，发现影响其政务生态环境的要素不足之处，提出优化方案。此外，本研究也在一定程度上提出了行政审批改革的新思路，利用政务生态环境的概念分析台州市行政审批制度，通过对台州市政务生态环境的测评，发现问题之所在，并提出优化方案，为行政审批制度改革提供思想和智力支持。

    2 政务生态环境的概念界定与基本特征

    2.1 政务生态环境的概念界定

    政务生态环境是一个初创的学术概念，本文通过借鉴行政生态学和新公共服务理论的理念和理论方法，对政务生态环境作出有效的概念构思和定义。

“政务”一词，最早源于《后汉书·班固传上》中“京兆督邮郭基，孝行著於州里，经学称於师门，政务之绩，有绝异之效”，其中政务，泛指对国家的管理。《辞海》只有单字“政”条目解释：“政，指集体生活中的事务”，政务可以解释为政治生活中的事务，即行政事务。在现代国家，政务所指各级政府内部的事务和所管理的社会公共事务。

    “生态”的概念最早由德国生物学家海克尔（Ernst Haeckel，1869）提出，他认为生态是“不同生物体之间、生物与周围环境之间的关系”。国内最早将生态和环境组合成“生态环境”，是1982年讨论宪法草案之时加入的概念，但是没有对生态环境作出权威解释，所以学界对生态环境的内涵一直有所争议。美国学者约翰·高斯（John M·Gaus，1947）首次正式把生态环境一词引入公共行政中来。从生态学的角度来看，公共行政系统不能单独孤立存在，而必需依赖于周围的环境，与环境进行物质和信息交换才能生存。之后里格斯（Fred W·Riggs）和费斯勒(James W·Fesler)等学者发展了行政生态学。在行政生态学中，行政生态环境被定义为：行政生态环境是与行政系统有着直接或间接的以及对行政系统有着直接或间接影响的各种客观因素的总和，既包括自然环境，也包括社会环境，如经济、政治、文化、心理等。

    从范围上来说，政务是行政的子集，政务是行政的要素之一，是行政的事务体现。行政生态环境是强调的是外部环境，而对政务产生影响的生态环境则更多地强调行政系统内部的环境要素，重要的有行政系统内部的公务人员与公众间的关系、政务审批制度和流程、行政法规、政务公开制度等。

    从价值层面去看，政务追求的目标是公平和效率。效率和公正度有客观标准，如政务审批和处理的时间长短，流程简约程度，行政成本高低，是否法律合规等；效率和公正度也有主观标准，即群众满意度，让公众或社会组织对政务治理的效率和公正度进行主观评价。以人为本，客观标准要以主观标准为前提。

    公平价值体现在人和事两个方面：“人”的方面：公务人员廉洁奉公，审批办事不以权谋私、不任人唯亲。“事”的方面：政务信息，包括政务的办事程序、政府文件、政府活动和收费标准等，要公开公布；政务决策过程要民主，提高透明度。效率价值也体现在人、事、物三方面：“人”的方面：公务人员要提高法治觉悟和服务意识，主动提高政务服务效率。“事”的方面：从制度层面优化政务审批流程，使得审批向集约化方向发展。“物”的方面：提高政务信息化水平，提高政务效率。

    从要素角度来说，影响政务活动并影响政府绩效的要素很多，并且要素间相互关联。对政务活动和政府绩效影响显著的要素有法治化、程序民主、廉洁性、透明化、公务人员的绩效考核以及政务体制的优化度等。其中，法治化与廉洁性之间有相互促进的关系；廉洁性也是公务人员绩效考核的一个重要方面；民主政务和透明化之间有重叠的地方；政务体制的优化也能够促进公务人员的绩效考核和透明化，等等。

    借鉴行政生态学对行政生态环境的定义，笔者对本文的核心概念“政务生态环境”作出定义：政务生态环境是指直接或间接作用于政务活动并影响政务绩效的各种要素及其相互关联耦合而成的生态系统，包括法治政务、廉洁政务、阳光政务、责任政务、民主政务，以及高效政务等环境要素，具有综合性、复杂性、动态性、关联性和差异性等特征。

    2.2 政务生态环境的构成要素

    依据政务生态环境的定义，从直接影响政务生态环境要素的价值层面，政务生态环境可以分为法治政务、民主政务、廉洁政务、阳光政务、责任政务，以及高效政务六个结构要素：

    2.2.1 法治政务

    法治政务环境，就是行政机关及其相关派出组织是依法设立、行政或其它公权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法执行、行政责任依法承担，将一切行政行为都在法律的框架下得以执行，确保行政行为合法守法，防范行政权力的滥用及违法，切实依法保障公民、法人机构的合法权益和公共公众的合法利益。打造法治政务环境，本质上是在法治轨道上厘清政府和社会、市场的关系，实现政府的放权和分权，形成政府、市场和社会职能边界清晰的政府治理体系。

法治政务包括立法、执法和监督三个层面。立法层面，要突出政府立法制度建设，完善行政法规和规章制度，完善公众参与政府立法机制，及时修改和废止不适合改革要求的行政法规和规章，并且加强对政府工作中涉及到法律的研究，为政府重大决策、制定规范性文件提供法律指导。执法层面，要突出行政执法，强化公务人员的法治思维，用法治思维做决策，使决策的权限、程序、手段合法。监督层面，要突出对行政权力的制约和监督，加强政府内部层级监督、专门监督和审计监督，主动接受社会监督、舆论监督。

    2.2.2 廉洁政务

    廉洁政务，是指在行政管理活动中，公务人员能够做到廉洁奉公，不违法乱纪、以权谋私。

    在行政管理活动中特别是在行政审批环节，公务人员通过审批“中梗阻”和暗箱操作等违法乱纪行为，存在以权谋私的空间。公务人员的廉洁与否直接关系到政务处理的公正，关系到公众对公务人员和行政部门的满意度，关系到政府的权威合法性和政治稳定。一个不廉洁的政务环境，公务人员不可能在真正意义上履行职责、依法行政、服务于民，行政体制改革也就不可能真正意义上取得成功。

    因此，将廉洁政务建设纳入政务生态环境之中，是当前政府管理与改革的必然要求，事关行政体制改革的目标能否顺利实现。廉洁政务是政务状态的集中体现，无论是服务型政府还是法治政府，都必须建立在廉洁政务的基础之上。

    2.2.3 阳光政务

    阳光政务，是指在行政管理活动中，政府能够依法、主动、及时地将政务相关信息向公众公开，使政务透明，从而将行政权力处于公众的监督之下。政务相关信息具体包括：政务所依的行政法规和政府文件，政务办事程序，收费标准，政府活动和政府决策活动，以及政务处理结果。

    一方面，政务公开能够规范公务人员办事行为，改变公务人员办事态度，积极为公众服务，提高服务质量和工作质量，从而提高办事效率。另一方面，政务公开能够使公务人员和政务过程置于“阳光”之下，从而使得公众对政府的评判和有效监督成为可能，增强政府与公众的互动，优化政府的治理环境。

阳光政务是以政府为着力点，通过政府提供政务信息到公众被动接受、参与政务的自上而下的形式，其中，阳光政务的性质和程度取决于政府机构的自觉性。

    2.2.4 责任政务

    责任政务，是指在行政管理活动中，公务人员能够积极主动、及时有效地提供服务来满足公众的政务需求。

    责任政务是建设民主政府和法治政府的必然要求，是政府实现高效廉洁的必要基础，也是建设服务型政府的核心要素。在现代民主社会，政府要对公众负责已成为普遍认同的理念，责任政务意味着公务人员要对公众负责，从传统的管理到现代的服务，增强公务人员的服务和责任意识。

    公务人员的政务效率不仅取决于制度约束和外部监督，还取决于公务人员自身的服务意识和从政道德。因此，公务人员积极主动地回应公众的政务需求，不但能够提高政务效率，也能够提高政府的公信力和合法性。

    2.2.5 民主政务

    民主政务，是指行政官员在作出政务决策过程中，以民主决策为目标，有完备的民主决策体系，通畅的民主决策参与渠道，严密的民主规则和民主监督、纠错机制。

    在社会治理日益繁杂和专业化的今天，封闭式的、以内部管理为中心、以任务为导向的官僚制政府往往会导致公众与公共事务管理事实上的分离，难以满足公众日益增长的对于政务透明性、责任性、回应性、有效性的需求。注重政府和公众间的协调互动与公众参与的民主政务是解决这种需求的有效解决方案。

    2.2.6 高效政务

    高效政务，是指在行政审批过程中，通过集约事项、优化流程、权责统一等制度建设，使得行政审批的时间短、质量高。

    高效政务是公众的政务价值需求之一，是行政管理活动的核心目标之一，也是行政体制改革以及行政审批制度改革的核心目标之一，行政审批的效率高低反映了行政审批制度改革措施的有效程度。无论是集约行政审批事项，优化审批流程，拓展行政审批方式，还是改革管理方式、政务公开与公众监督等等措施，最终的检验标准都是行政审批的高效程度。

    2.3 政务生态环境的基本特征

    政务生态环境具有综合性、复杂性、动态性、关联性和差异性等特征。

    2.3.1 综合性

    政务生态环境并不是某一个特定方面的环境，影响政务生态环境的因素多种多样，我们只能选择一些重要的因素—-法治政务、民主政务、廉洁政务、阳光政务、责任政务，以及高效政务作为政务生态环境的要素，政务生态环境具有综合性的特征。

    从行政生态学的角度看，政务生态环境是一个有机体：政务生态环境的目标是公正和效率，法治政务和廉洁政务是保障政务公正的手段，民主政务、阳光政务、责任政务和高效政务则是保障政务高效的手段。政府和公众通过某种信息方式进行信息交换和反馈，确定政务需求；公务人员按照法治政务的要求，通过相应的规章、流程和制度，对政务需求进行处理；社会公众对政务处理的过程和公务人员的行为进行监督，并且对政务结果进行评价和反馈。政务生态环境的各要素之间有着千丝万缕的有机关系，这其中任何一环的缺失和短板都会对其他结构要素产生影响，并最终影响到政务生态环境的建设。

    2.3.2 复杂性

    政务生态环境具有复杂性特征。影响政务生态环境的因素多不可数，这些因素之间存在相互关联而又无序的关系。在不同的历史时期或地域范围内，影响本地政务生态环境的要素及要素排列也不同，因此很难寻找出一个完善的固定的影响政务生态环境的要素体系，也难以分清这些因素的主次关系。

    但是这种复杂性并不代表政务生态环境就是不可分析的，通过对特定历史时期和地域范围的考察，我们可以归纳出一个对应的政务生态环境的要素体系，并能够确定体系的要素和要素排列关系。

    2.3.3 动态性

    因为时空的变化，影响政务生态环境的各种要素也会发生变化，政务生态环境具有动态性特征。

    政务生态环境的动态性体现在两个方面：一、不同历史时期，政务生态环境的凸出要素不同。因为历史环境的不同，社会公共事务的范围和要求也不同，政务手段和方式也不同，导致政务生态环境的凸出要素不同。例如我国在计划经济时代，因为传统的行政管理模式，官僚化严重，对行政效率的要求更迫切一些；改革开放之后，因为市场的发展，社会管理事务变得日趋复杂和专业化，对公众参与的要求更高了，公众参与又必然对政务公开提出要求；信息化时代来临，政务信息化成为可能，对高效政务的要求又进一步提高了，政务服务中心和政务信息化成了行政改革的趋势和要求。

    二、不同地域范围，政务生态环境的凸出要素不同。因为各地的经济发展和社会状况的差异，本地公众对地方政府的政务需求会产生差异。例如在一线城市，因为市场发展的成熟和社会组织的能力较高，对政府的法治政务性和高效政务要求就会比较高；而在基层政府，对政府的廉洁政务和责任政务的要求就会更迫切一些。

    2.3.4 关联性

    政务生态环境的各要素之间具有相互关联的特征。其中，法治政务是所有其他要素的法治要求。无论是政务内容、形式、措施的制定，政务决策的规则，还是政务公开以及对公务人员的法纪要求，都必须是严格符合法律法规的，法治政务保证了其他要素的合法性基础。

    阳光政务是其他所有要素的形式保障。无论是法治政务、责任政务、高效政务、廉洁政务还是民主政务的建设，都离不开权力的制约和监督，而政务公开作为行政部门的防腐剂，为进一步从源头上预防和治理腐败提供了保障。

    高效政务是民主政务、阳光政务和责任政务的核心目标，和法治政务、廉洁政务之间也是相辅相成关系。政务的核心价值就是公平和高效，法治政务和廉洁政务保证了政务的公平，而高效政务则保证了政务的高效价值。无论是民主政务的公众参与，还是阳光政务的政务公开，还是责任政务的提高公务人员的责任性和服务性，都是旨在提高政务的高效程度。另外，高效政务往往伴生着法治政务和廉洁政务，高效政务和法治政务、廉洁政务并行不悖、相辅相成。

    廉洁政务与责任政务是相互促进的关系。政务的高效和公正离不开廉洁政务和责任政务，廉洁政务保证了公务人员遵守党纪国法，责任政务旨在提高公务人员的服务意识和服务质量，廉洁政务是法律规定，责任政务是思想要求。很多情况下，公务人员服务态度差、纪律涣散是因为公务人员以权谋私和任人唯亲造成的，而责任政务建设良好的情况下，也会减少公务人员违法乱纪的可能性。

    民主政务能够促进责任政务和高效政务建设。一个良好政务生态环境，一定是公众与行政部门之间建立了良好的信任关系和互动关系。民主政务通过上下互动，社会与政府间的互动，通过共同协商、良好合作、确定共同目标等方式实现。公众参与能够增加公众对政务的管理和监督，从而起到监督行政机关和公务人员的作用，进而提高公务人员的责任性，提高政务高效程度。

    2.3.5 差异性

    虽然政务生态环境的各要素之间相互关联，但并不是同质性的，而是具有差异性。

    法治政务、民主政务、廉洁政务、阳光政务、责任政务，以及高效政务分别代表不同的政务价值，法治政务体现是依法行政，民主政务体现的是公众参与，廉洁政务约束的是公务人员的行为，阳光政务体现的是政务公开制度，责任政务体现的是公务人员的服务意识，高效政务则体现的是政务的效率，其中任何一个要素不能替代其他的要素。

    3 政务生态环境的实际测评

    3.1 理论依据与测度方法

    政务生态环境测评指标体系，反映的是测量者对政务生态环境的理解，因此，对政务生态环境的概念阐释和定义不同，对其测评的指标体系也就不同。借鉴相关的文献，本文从法治政务、民主政务、廉洁政务、阳光政务、责任政务和高效政务六个层面来建构政务生态环境测评指标体系。

    3.1.1 理论依据

    本文主要参考的指标体系有世界治理指标体系（WGI）和政府绩效评价体系（范柏乃和朱华，2005；叶脱和胡税根，2015；）以及民主绩效的测量指标体系（李文彬和郑文彪，2011）等。

    WGI由考夫曼（Kaufmann）于1999年首次创建，它包含六项指标，每项指标下分为二级指标和相对应的指数。六项指标分别为：（1）表达与问责（Voice and Accountability）:测量一国民众在选举政府领导的参与程度，以及言论、结社和新闻自由；（2）政治稳定与无暴力程度（ Political Stability and Absence of Violence）：测量人们对政府稳定等事务的感知；（3）政府效能（Government Effectiveness）：测量政府公共服务、政策制定及执行水平，以及政府兑现政策的可信度；（4）监管质量（Regulatory Quality）：测量政府为提升企业和社会组织发展而行政和执行良好政策监管的能力；（5）法治水平（Rule of Law）：测量政府法律执行水平；（6）腐败控制水平（Control of Corruption）：测量公权谋私程度，包括各种形式的腐败。

    因为对政务生态环境的测评只涉及到政府治理中的政务环节的测评，所以不能完全照抄WGI指标体系，但可以借鉴其中与政务环节直接相关的一些子指标： 法治政务指标可以借鉴WGI法治水平指标中的次级指标“法律体系完备性”（PRS，Political Risk Services International Country Risk Guide）和“法制执行情况”（GII，Gallup World Poll）；廉洁政务指标可以借鉴WGI腐败控制水平指标中的次级指标“政府腐败水平”（EIU，Economist Intelligence Unit；GWP,Gallup World Poll；IPD，Institutional Profile Database；WMO，World Bank Country Policy and Institutional Assessments）和“公务支出腐败”（GCS，World Economic Forum Global Competitiveness Survey）；阳光政务指标可以借鉴WGI表达和问责指标中次级指标“政府政策的透明度”（WCY，Institute for Management Development World Competitiveness Yearbook）和“政府信息透明性”（GII，Gallup World Poll）；责任政务指标可以借鉴WGI表达和问责指标中次级指标“公务人员的责任性”（EIU，Economist Intelligence Unit）和“公众诉求的回应性”（CCR，Freedom House）；高效政务指标可以借鉴WGI政府效能指标中的次级指标“政府行政质量”（EIU，Economist Intelligence Unit；MIG，Merchant International Group Gray Area Dynamics；PRS，Political Risk Services International Country Risk Guide；BTI，Bertelsmann Transformation Index）、“公众满意度”（GWP，Gallup World Poll）和监管质量指标中的次级指标“行政规范的集约性”（GCS，World Economic Forum Global Competitiveness Survey）。

    但是，因为政务生态环境测评指标的精细化程度较高，以及我国地方政府的特殊性，WGI指标体系并不能完全为政务生态环境测评指标体系提供完整的借鉴指标，还需要借鉴其他文献来补充，尤其是WGI没有涉及到公务人员的服务意识和守法意识、政府的法治和业务教育体制、公众对政府的监督、决策过程的透明度，以及民主决策机制等要素，更加需要借鉴其他文献和研究成果来完善。

    而地方政府绩效评价体系指标就能够补充以上这些不足。由范柏乃（2005）等学者创建的地方政府绩效评价体系，在对国内外政府绩效评价研究与实践述评的基础上，从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境6个领域，遴选了66个指标构成地方政府绩效的理论评价体系，其中行政管理领域的指标可以为政务生态环境的指标体系提供参考和运用价值：政务生态环境中的高效政务指标可以借鉴该指标体系中的次级指标“政务的公开性”；廉洁政务指标可以借鉴该体系行政管理指标中的次级指标“执法的公正性”。

    由叶脱和胡税根建立的政府绩效评估指标体系，通过文献法建立了一个政府购买社会服务绩效评估的概念化模型，并从投入、过程、产出、品质、成效、政治6个维度，建立了36个具体的评估指标，其信度和效度都取得满意效果。政务生态环境中的责任政务指标可以借鉴该指标体系中品质指标中的次级指标“工作人员的敬业精神”；阳光政务指标可以借鉴该指标体系中政治指标中的次级指标“监督机制的有效性”指标；高效政务指标可以借鉴该指标体系中过程指标中的次级指标“服务流程的标准化程度”和“服务流程的便捷度”。

    由李文彬和郑文彪建立的基层民主绩效的测量指标体系，包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督指标。虽然该测量指标体系针对的是基层民主绩效，但其中的民主决策、民主管理和民主监督指标对其他层次的民主绩效都有很大的借鉴价值。其中，政务生态环境中的民主政务指标可以借鉴该指标体系的次级指标民主决策中的“决策的制度化”和“决策的参与性”指标，以及次级指标民主管理中的“决策纠错制度化”指标等。

    3.1.2 测度方法

    本研究采取抽样调查问卷的形式对台州市政府的软性指标进行测评。因为政务生态环境的指标体系是按照要素的价值层面来分类，不同指标变量间的相关关系较弱，所以本文采取主成分分析的综合评价法，设立两级指标，一级指标有6个，一级指标下有6个二级指标，共36个二级指标，并且客观确定每个指标的权重，避免评价中的主观影响，提高综合评价结果的客观性和合理性。

    3.2 问卷设计和数据收集

    3.2.1 问卷设计

    在以上文献研究成果的基础上，根据政务生态环境各构成要素的界定和特点，通过团队间交流，根据团队成员提出的建议，构建了政务生态环境测评指标体系，如表3.1所示，政务生态环境测评指标体系包括6个一级指标，36个二级指标： 

表 3.1 政务生态环境测评指标体系

    3.2.2 数据收集

    本研究研究问卷的调查对象主要为台州市企业人员和普通群众，发放以研究人员实地发放回收的形式为主。在台州市政务服务大厅、台州市各县（市、区）政务服务大厅、台州市社保公积金缴费大厅、台州市人才服务中心大厅、台州市国税、地税缴费大厅等地点进行问卷的发放与回收工作。被调查人主要为前往各个大厅办理政务事宜的企业人员和普通群众。本研究总共发放问卷700份，回收问卷686份，得到有效问卷516份，有效回收率为73.7%。

    3.3 问卷的信度和效度检验

    3.3.1 问卷的信度检验

    信度（reliability）反映被测特征真实程度的指标，是指测量结果的一致性或稳定性程度（范柏乃，2010）。一般来说，两次或多次测量的结果越接近，则它们的误差越小，结果的可信度越高。在实际应用中，信度主要有重测信度、复本信度、折半信度、同质性信度和评分者信度五种类型。本文采用内部一致性信度方法来检验政务生态环境评价体系的信度。

    内部一致性信度（internal consistent reliability）通常用克劳伯克（Cronbach） 系数来表示，系数的计算公式如下：

    表 3.2给出了政务生态环境测评指标体系的内部一致性信度（系数）。计算结果显示，政务生态环境测度量表和各二级指标的系数都在0.9以上，说明该评估指标体系具有较高的内部一致性信度。

表 3.2 Cronbach内部一致性系数（政务生态环境测度量表）

    3.3.2 问卷的效度检验

    效度（validity），换言之就是有效性，它是指测量工具或手段能够准确测出所要测量事物的有效程度。从统计意义上说，效度是指测量结果与某种外部标准之间相关联的程度，关联程度越高即代表测量的结果越有效。本研究采用内容效度（content validity）来评定该测评体系的效度，计算公式为：

    本研究选择了30位公共管理、行政管理等领域专家学者、浙江大学公共管理学院博士来作判断，确定评价体系中36项指标与政务生态环境测评之间关系的密切程度，结果有27位评价人员认为这36项指标很好地反应了政务生态环境测评的内容。通过计算得出内容效度CV为0.8，这说明了问卷设计的指标具有较高的内容效度。

    3.4 基于主成分的指标赋权

    在进行主成分分析前，需对所有变量进行KMO检验，以检测各个变量之间的偏相关性。KMO检验的取值在0到1之间，越接近1则变量之间的偏相关性越强，越适合做主成分分析。一般地，0.9以上表示非常适合；0.8表示适合；0.7表示一般；0.6表示不太适合；0.5以下表示极不适合。

    本研究对台州市政务生态环境评价指标的6个层面36个指标进行KMO检验，检验结果如表3.3。六个层面各自的KMO数值均接近或超过0.9，所有指标全部纳入后的KMO数值也大于0.9，说明台州市政务生态环境评价指标间的相关性很强，非常适合做主成分分析。

表 3.3 政务生态环境评价指标KMO检验

    台州市政务生态环境评价体系包括6个一级指标（即6个层面），36个二级指标首先将6个层面的36个二级指标分别进行主成分分析，如表3.4所示。6个层面均提取了一个主成分，方差贡献率分别为84.184%、89.304%、84.190%、84.122%、84.600%、85.919%。

表 3.4 二级指标主成分分析的特征值及贡献率

（注：提取方法为主成分分析）

表 3.5 二级指标主成分分析的成分矩阵

    主成分表达式的系数等于成分矩阵系数（见表3.5）与主成分特征根（见表3.3）的算术平方根的比值，再进行指标权重归一化处理，得到每个主成分的综合得分公式，如下：

    上述公式中的36个系数即对应的36个指标的权重。根据上述公式可以得到6个一级指标的综合得分，进而实施一级指标的主成分分析。

    首先进行KMO检验，结果显示适合做主成分分析。如表3.6：

表 3.6 一级指标KMO检验

表 3.7 一级指标主成分分析的特征值及贡献率

    从六个指标中提取了一个主成分，方差贡献率为60.647%。

表 3.8 一级指标主成分分析的成分矩阵

    指标权重归一化处理后，可以得到台州市政务生态环境综合评价值为：

    综上，经过对二级指标和一级指标的组成分析，我们最终建立了台州市政务生态环境的测度指标权重体系，如表3.9所示。

表 3.9 政务生态环境评价指标权重体系

    根据上述指标权重体系，计算得到516份样本的法治政务环境、廉洁政务环境、阳光政务环境、民主政务环境、责任政务环境、高效政务环境的得分，如图3.1所示：

图 3.1 台州市政务环境评价得分

    在得出六项一级指标（即六个层面）的主成分分析评价得分的基础上，根据可以进一步得到台州市政务环境的综合得分为4.22。如图3.2红色柱状所示：

图 3.2台州市政务环境评价综合得分

    3.5 统计分析

    3.5.1 描述性统计分析

    3.5.1.1 问卷调查对象统计分析

    科学的统计分析方法是研究取得成功的有效保障。在台州市及所辖县区的问卷调查共回收问卷686份，其中有效问卷516份。本次问卷调查涵盖了台州市和所辖9个县（市、区），具体的有效样本分布情况如表3.10所示：

表 3.10 问卷调查对象的市县区分布

    问卷调查对象的性别、年龄、单位、学历、企业所有制类型、企业行业性质等分布情

    3.5.1.2 问卷结果一级指标统计分析

    为了能够获取台州政务生态环境的实际水平，本研究分别绘制了政务生态环境建设成效六个维度36个指标的直方图以及6个维度的项目得分均值对比。在测评结果的统计分析中，评价均值的取值范围均为[1,7]，即评价均值为1的得分最低，评价均值为7的得分最高。本文对6个一级指标的测评结果统计分析如下：

    （1）法治政务测评

    图3.4为台州法治政务生态环境6个层面的测评指标。从分析结果可以看出，均值范围在5.00～5.17之间，处于中等偏上的水平，在“比较赞同”到“很赞成”之间，最高值为“法律体系的完整性”，评分均值为5.17，最低值为“法制教育的完善性”，评分均值为5.00。说明台州市政务法律体系比较完备，但法制教育较为缺乏。

    图3.5为台州不同地区法治政务生态环境6项指标的得分均值比较，从图中可以看出，相同地区其6项指标得分均值差异都比较小，对于相同指标，各地区间得分均值差异较大，其中黄岩区和玉环县明显偏低，而路桥区和三门县则明显高于其他地区。但所有得分均接近或超过5.0，即比较赞同。

图 3.5 不同地区法治政务测评指标得分均值

    （2）廉洁政务测评

    图3.6为台州廉洁政务生态环境6个层面的测评指标。从分析结果可以看出，均值范围在4.53～4.77之间，处于中等水平，在“中等赞同”到“比较赞成”之间，最高值为“公务人员不违法乱纪”，评分均值为4.77，最低值为“公务人员不任人唯亲”，评分均值为4.50，次低值为“公务人员不以权谋私”。说明公众对台州市公务人员任人唯亲和以权谋私的行为的不满较为明显。

图 3.6 廉洁政务测评指标得分均值

    图3.7为台州不同地区廉洁政务生态环境6项指标的得分均值比较，从图中可以看出，相同地区其6项指标得分均值差异都比较小，对于相同指标，各地区间得分均值差异较大，其中台州市本级、椒江区和黄岩区6项指标得分均值都低于5.0。此外，三门县6项指标得分均值都高于6.0。

    （3）阳光政务测评

    图3.8为台州阳光政务生态环境6个层面的测评指标。从分析结果可以看出，均值范围在4.55～4.88之间，处于中等水平，在“比较赞同”到“很赞成”之间，最高值为“公众能够了解办事程序”，评分均值为4.88，最低值为“公众能够监督政府活动”，评分均值为4.55。说明台州市政务公开程度较高，但政府内部决策透明程度较低，公众的监督机制有待完善。

图 3.8 阳光政务测评指标得分均值

    图3.9为台州不同地区阳光政务生态环境6项指标的得分均值比较，从图中可以看出，相同地区其6项指标得分均值差异都比较小（临海市、玉环县、天台县差异略大），对于相同指标，各地区间得分均值差异较大，其中台州市本级、椒江区和黄岩区6项指标得分均值都低于5.0。

图 3.9 不同地区阳光政务测评指标得分均值

    （4）责任政务测评

    图3.10为台州责任政务生态环境6个层面的测评指标。从分析结果可以看出，均值范围在3.03～3.23之间，处于中等偏下水平，在“不赞同”到“中等赞成”之间，最高值为“政务人员做事勤勉”，评分均值为3.23，最低值为“政务人员服务热情”，评分均值为3.03。说明台州市政务人员的服务热情、服务态度有待提高。

图 3.10 责任政务测评指标得分均值

    图3.11为台州不同地区责任政务生态环境6项指标的得分均值比较，从图中可以看出，相同地区其6项指标得分均值差异都比较小，值得注意的是，几乎所有地区各指标得分均值都低于4.0，对于相同指标，各地区间得分均值差异较大，其中温岭市和三门县最低，且低于2.5。

图 3.11 不同地区责任政务测评指标得分均值

    （5）民主政务测评

    图3.12为台州民主政务生态环境6个层面的测评指标。从分析结果可以看出，均值范围在4.69～4.91之间，处于中等水平，在“中等赞同”到“比较赞成”之间，最高值为“民主决策机制完备”，评分均值为4.91，最低值为“政府人员的民主意识”，评分均值为4.69。说明台州市政务民主决策机制较为完备，但政务人员的民主意识有待提高。

图 3.12 民主政务测评指标得分均值

    图3.13为台州不同地区民主政务生态环境6项指标的得分均值比较，从图中可以看出，相同地区其6项指标得分均值差异都比较小，对于相同指标，各地区间得分均值差异较大，其中黄岩区最低，台州市本级次之，均低于5.0。

图 3.13 民主政务测评指标得分均值

    （6）高效政务测评

    图3.14为台州高效政务生态环境6个层面的测评指标。从分析结果可以看出，均值范围在5.13～5.44之间，处于中等偏上水平，在“比较赞同”到“很赞成”之间，最高值为“政府行政审批收费较少”，评分均值为5.44，最低值为“推诿扯皮现象明显减少”，评分均值为5.13。说明台州市政务改革中，行政审批收费大大减少，行政审批事项减少，审批流程也更为优化简约，审批速度增加明显，但仍然存在部门间的推诿扯皮现象，公正透明度也有待提高。

图 3.14 高效政务测评指标得分均值

    图3.15为台州不同地区高效政务生态环境6项指标的得分均值比较，从图中可以看出，相同地区其6项指标得分均值差异比较小，但四个县的差异较大，对于相同指标，各地区间得分均值差异较大。

图 3.15 高效政务测评指标得分均值

    整体来说，在台州市政务生态环境的6个一级指标中，法治政务和高效政务得分较高，得到公众的普遍赞同。廉洁政务、阳光政务和民主政务得分中等，公众中等赞同，特别是公务人员任人唯亲、以权谋私的现象仍然存在，政府决策活动的公开程度仍然较低，公众监督有待提高，政府人员的民主意识也较为淡薄，这些指标影响了公众对台州市政务环境的评价得分。责任政务得分较低，公众对政务人员的服务质量普遍不满，台州政务人员的服务热情、服务态度亟待提高。

    3.5.1.3 不同县（市、区）问卷结果比较分析

    本研究对台州市本级和台州所辖9县（市、区）的政务生态环境进行了问卷调查，其中市本级有效样本109份，9县（市、区）有效样本407份，其中椒江区和黄岩区为46份，路桥区、温岭市、临海市、玉环县、天台县、三门县、仙居县为45份，样本皆具有县区代表性。

    对台州市所辖各县（市、区）的综合得分均值进行比较分析，如图3.16所示：

图 3.16 台州市所辖各县（市、区）的得分均值比较

    方差分析可见，县（市、区）之间综合得分均值差异不显著，得分均在4.5～5.0之间，其中得分最高的为三门县，得分最低的为黄岩区。各县（市、区）应该借鉴学习三门县等得分较高的县（市、区）的政务机制和措施，弥补政务短板，提高整体的政务生态环境。

    对台州市本级和所辖县（市、区）间综合得分均值进行比较，如图3.17所示：

图 3.17 台州市本级和所辖县（市、区）的综合得分均值比较

    方差分析可见，市本级综合得分均数与县（市、区）的综合得分均数存在显著差异。台州市本级得分比所辖县（市、区）得分低0.69分，具有显著差异，说明公众对台州市本级的政务生态环境比台州所辖县（市、区）的政务生态环境的评价低，台州市本级的政务生态环境，特别是责任政务亟待提高。

    3.5.2 方差分析

    在综合评价台州市政务环境的基础上，以综合得分为因变量，以年龄、性别、单位、学历、企业所有制性质、企业行业性质、县（市、区）为自变量，考察不同自变量不同分类对台州市政务环境评价综合得分的影响是否显著。具体的方差结果分析如下：

表 3.12 方差分析表

因变量为综合得分；采用主效应模型。

    从表3.12中可以看出，年龄、单位、县（市、区）对台州市政务环境评价综合得分存在显著影响（p<0.05），而性别、学历、企业所有制性质及企业行业性质的影响不显著。

    4 政务生态环境的影响因素研究

    4.1基于行政生态学的政务生态环境影响因素分析

    行政生态学理论认为行政系统由整个行政组织和行政人员组成，能够对行政生态环境的变化做出积极的反应。行政生态环境是与行政系统有关的各种条件的总和，包括社会的各个因素.王沪宁（1989）将其分为政治圈、经济圈和文化圈三个方面，其中政治圈主要包含政治制度、政党制度、国家结构三个因素，经济圈主要包含生产方式、生产力、生产关系和所有制等因素，文化圈主要包括行政文化、行政领导文化和行政道德三方面的因素。里格斯在其建立的行政生态模型中则列举了影响一国行政的五种要素：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构。行政系统会受到这些要素的制约，从而影响行政系统与社会圈之间的平衡关系。

    行政生态学从生态学的角度研究了行政系统与社会圈的相互关系，而政务作为行政的子集，其基本属性与作为父集的行政基本上是一致的。因此，行政生态学的相关模型亦可被用于研究以政务为研究对象的问题中。然而，需要注意的是,本文所研究的政务生态环境与行政生态学中的行政生态环境有所差异。本文将政务生态环境定义为“直接或间接作用于政务活动并影响政务绩效的各种要素及其相互关联耦合而成的生态系统”，即本质上是将政务生态系统作为研究对象。而行政生态学中的“行政生态环境”则是指行政生态系统中的一部分，是影响行政生态系统运行的重要因素。在厘清这两个概念的基础上，结合行政生态学的理论模型，可以得到政务活动的运行系统（图5.1）。

图 4.1 政务生态系统

    从政务活动的运行系统中可以发现，文化和经济作为外部因素，会影响政务人员的履职行为和政务活动运作机制的构建，而政务系统的内部的体制机制以及政务人员的个人素质等也会对政务活动的绩效产生影响，从而影响整个政务生态环境。因此，可以从中抽取运行机制、政务人员、行政文化、物质条件四个主要因素，考察他们对政务生态环境的影响。

    4.1.1 运行机制对政务生态环境的影响

    随着市场化程度的不断提高，我国公共部门内广泛存在的审批范围过于宽泛、审批标准不甚规范、审批程序过于繁琐复杂等问题日益显现。这不仅阻碍了市场机制更好地发挥资源配置的基础作用，也暗中助长了设租和寻租等腐败行为的产生，增加了行政成本，降低了政府效率。政务生态环境的改善需要以运行机制的改良作为系统性保障基础。良好的制度环境和制度设计不仅可以增强公共服务质量，提高办事人民群众满意度，也可以优化办事流程，提高工作效率，减轻政府工作人员的日常负担（张祥吉，2013）。从政府的管理流程看，任何政务活动都可以划分为决策、执行和监督三个环节（程国权、谷志军，2012）。然而，决策环节是公众难以感知到的，因此此处主要研究执行和监督环节对政务生态环境的影响。

    我国政府在执行环节存在“越位”、“错位”、“缺位”等问题。这些问题的存在使得行政效率大大降低，行政资源大大浪费，长此以往必然会破坏政务生态环境。而只有明晰政府职权边界，财政避免部门分割，充分整合和利用各种政务资源，从而提高政府整体效能（刘畅，2011）.

    在监督方面，我国目前的监督权力最为缺乏。要提高行政效益，减少政务活动中产生的争议，就需要强化行政监督权（刘畅，2011）。监督机制的完善有利于找到影响行政效能低下的原因，找出薄弱环节，也有助于消除官僚主义的工作作风，从而提高政务绩效，形成高效、廉洁的政务环境（王凯伟，毛星芝，2010）。

    H1a：政府执行机制越优化，政务生态环境越好。

    H1b：政府监督机制越完善，政务生态环境越好。

    5.1.2 政务人员对政务生态环境的影响

    “创新社会治理体制”理念的提出标志着政府从原先强调控制逐步转向提供服务和进行协调工作，这也意味着今后政府的职能与角色将进一步转型，即政府将加快由管理者向服务者方向转变的速度（姜晓萍，2014）。这也意味着政务人员作为政府具体事务的执行者，也将面临角色的转变。

    新公共管理理论认为政府虽然是公共管理部门，但也应该和企业一样，把社会资源从生产效率低的地方优化配置到能够提高使用效率的地方，并最大限度地提供更为多样化的与高质量的公共服务（尹文嘉，2012）。这对政务人员的工作技能、工作经验、服务态度等服务水平都提出了新的要求和挑战。

    员工本身业务能力的强弱是影响其工作效率的重要因素，这不仅广泛存在于各类企业中，也广泛存在于公共部门中（李书烨，2010）。公共部门政务人员的业务能力不仅包括对日常业务的熟练操作程度，对业务流程规范的熟悉程度，也包括政治思想上的成熟度和心理上真心诚意为人民服务的职业素养（裴思瑶，2013）。

    同时，新公共管理理论也认为政府的行政不应该是“管治行政”，而应是以人为本的“服务行政”。评价公共部门的服务应该是以公民的积极参与为主要标准，强调从换位思考的角度和顾客公民的参与的形式来保证公共服务提供的质量（唐兴霖，2011）。公民并不是政府命令的接收者，而是类似于享受公共服务的企业顾客（曾保根，2010）。因此，新公共管理理论认为提高顾客的满意度是公共部门行政权力与行政行为改革的方向。这无疑又对政务人员的工作面貌提出了新的更严格的要求。而在服务理论中，工作人员的精神面貌、着装的整洁统一程度都会影响办事人员对服务质量的评价（邓胜利、张敏，2008）。

    H2a：政务人员服务水平越高，政务生态环境越好。

    H2b：政务人员工作面貌越好，政务生态环境越好。

    5.1.3 行政文化对政务生态环境的影响

    经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对政府的创新性、回应性以及服务质量和效率都提出了更高的要求（庞明礼，2007）。

    政务生态环境的改善需要政务人员之间、政务人员与政府体制机制之间的高度协调一致，这就需要行政文化发挥其作用，使各系统与人员之间配合默契。行政文化是与行政相关的文化，包含人们行政行为的态度、信仰、与价值观，以及人们所遵循的行政习惯，是一种多层次的、复合的文化。行政文化的形成受到历史条件、社会制度、文化心理、地理环境等多方面因素的影响（程启学，2013）。

    行政文化的开放性相对于封闭性而言，是指政府部门之内、政府机构之间和政府与办事人员之间能够互相学习、交流与共享，并在政务生态系统内贡献、协调、处理来自不同方面的信息，以最大程度地提高政府绩效。行政文化的创新性是指政务生态环境内，政府能够鼓励政务人员进行创造性的工作，提倡冒险精神与创新意识，能够容忍错误（张根明，2010）。法制性程度的提高是改善政务生态环境的另一个重要因素。行政文化的法制性强调通过法律对各项政务活动、各个环节进行调节和规范，将行政管理的各个步骤和程序法律化。人治状态下，行政效率产生于直接的行政控制与政治动员，始终存在着行政效率递减的趋势（陈洪泽，2007）。实行依法行政，可以促进政务人员依法行使权力，扼制政务人员的不为与乱为，改善政务生态环境。

    H3a：开放性越强，政务生态环境越好。

    H3b：创新性越强，政务生态环境越好。

    H3c：法治性越强，政务生态环境越好。

    5.1.4 物质条件对政务生态环境的影响

    政务生态环境的改善，不仅依赖于具体的政府制度和政务人员，更与社会的整体经济发展程度密切相关。良好的经济发展程度有助于各种政务活动的有序开展与实施，而相对落后的经济发展程度则会阻碍政务生态环境的进一步改善，成为阻碍政府提高行政效率的绕不开的客观因素（杜曙光，2007）。

    此外，硬件设施也是影响政务生态环境的一个重要因素。硬件设施在政务活动的具体环境下是指各种办公设备与设施，既包括电子政务平台等在内的电子设备，也包括办事大厅等服务设施。随着信息技术的快速发展，各种数据与信息的搜集、传递都变得十分方便、快捷。政务人员与办事人民群众的知识水平和掌握电子化办公设备的能力都有了显著的提升。因此在利用日益改善的硬件设施的基础上，提高办事大厅的行政效率，合理地缩减行政层级等都变成了可能。

    H4a：经济基础越雄厚，政务生态环境越好。

    H4b：硬件设施越完备，政务生态环境越好。

    4.2 问卷的编制与试测

    4.2.1 问卷编制

    该问卷严格按照问卷编制的程序和原则，依据行政生态学理论，结合我国政务活动的实际情况以及相关研究，抽取了影响政务生态环境的相关因素，设置了政务生态环境影响因素测评量表，要求调查对象根据其所感受到的实际情况，对每项陈述的现实状况的吻合度做出判断，其中1表示极其不符合，7表示极其符合（见表4.1）。

表 4.1 政务生态环境影响因素测评问卷

    4.2.2 问卷信度与效度检验

    本研究对政务生态环境影响因素的量表进行了信度和效度检验，以确保对各维度变量的测量科学有效。

    4.2.2.1 信度检验

    本研究采用内部一致性信度来检验政务生态环境影响因素指标体系的内部一致性信度。表5.2给出了政务生态环境影响因素指标体系的内部一致性信度（系数）。计算结果显示，政务生态环境影响因素测度量表和各二级指标的系数基本上都在0.8以上，说明该测评量表具有较高的内部一致性信度。

表 4.2 Cronbach内部一致性系数（政务生态环境影响因素测度量表）

    4.2.2.2 效度检验

    本研究采用内容效度（content validity）来评定该测评量表的效度。本研究选择了30位公共管理、行政管理等领域专家学者、浙江大学公共管理学院博士来作判断，确定测评量表中21项指标与政务生态环境影响因素之间关系的密切程度，结果有27位评价人员认为这21项指标很好地反应了政务生态环境测评的内容。通过计算得出内容效度CV为0.8，这说明了问卷具有较高的内容效度。

    4.3 描述性统计分析

    本研究通过SPSS21.0对政务生态环境影响因素测评量表进行了描述性统计分析，表4.3显示了21项测评指标的最大值、最小值、平均值和标准差等。

表 4.3 政务生态环境影响因素的描述性统计分析

    从运行机制维度看，涉及执行管理制度方面的3个测量指标得分均在3左右，处于一个比较低的水平，可见台州市政府部门在行政事务的执行中还存在不少问题。而在监督机制上，两项指标的平均数均在5左右，可见台州市政府在对政务活动的监督方面做得比较好。

    从政务人员维度看，涉及员工服务水平三个测量指标中，技能水平和工作经验的得分均在4左右，说明政务人员的工作技能还有待提高，但服务态度的得分在5以上，说明民众对政务人员的服务态度相对比较满意。但是在工作面貌上，两个测量指标的平均得分都在4.5左右，说明政府部门工作人员在民众眼中的工作面貌还应提升。

    从行政文化维度看，法治宣传和按照法律法规开展工作两项指标的得分较其他指标要高，尤其是在法治宣传方面得分较高，可见政府对于法治比较重视，注重依靠法律法规秉公办事，维护社会公平。但是台州市政府在创新失败容忍度和与社会其他机构的交流合作上的得分都不高，可见台州市政府的行政文化是偏保守求稳型的。

    从物质条件维度看，涉及经济发展的指标得分在5以上，反映了大部分民众认为当地的经济有所发展，但市场发育的得分偏低，可见台州市在市场化水平上还需进一步提升。而在关于办事大厅等硬件设施上的指标得分差异较大，在办事大厅的选址上，平均分接近6，反映了办事大厅选址比较充分地体现了办事大厅的服务性。但在办事大厅的布局上得分较低，可见办事大厅对于一些人性化设施的考虑还比较少。在政府的信息化建设上，得分也不高，可见政府的电子政务发展还没有很好地满足民众的需求，还需进一步发展。

    4.4 多元回归分析

    4.4.1 变量确定

    4.4.1.1 因变量

    根据第四章分析确定的政务生态环境测量指标和权重体系，政务生态环境的计算步骤为：

    本研究以政务生态环境为研究对象，主要探讨体制机制（z1）、行政人员（z2）、行政文化（z3）和物质条件（z4）四个维度对政务生态环境的影响。其中政务生态环境为因变量，可以根据第四章分析确定的政务生态环境的测量指标和权重体系计算得出；体制机制、行政人员、行政文化和物质条件为自变量，通过各维度相对应的问题的得分求出算术平均数获得各个维度的分数：

    据此计算得到因变量台州市政务生态环境的516个样本。

    4.4.1.2 自变量

    根据前文假设，本研究的自变量为执行机制、监督机制、政务人员服务水平、政务人员工作面貌、行政文化创新性、行政文化开放性、行政文化法治性、经济基础、硬件设施。

    通过各维度相对应的问题的得分求出算术平均数获得各个维度的分数。

    4.4.1.3 控制变量

    多元回归分析中要求自变量为等距变量或等比变量，如果是分类变量，则需要事先转化为虚拟变量。本研究中的控制变量为性别、年龄、单位、学历、企业所有制性质、企业行业性质。其中年龄、学历两个变量具有较为严格的递增关系，不会影响市政结果判断，因此不进行变量转化。而性别、单位、企业所有制性质、企业行业性质四个变量分别以女性、离退休、集体、高新技术为参照组，转换得到27个虚拟变量。

    4.4.2 回归模型拟合

    本研究以政务系统为研究对象，主要探讨运行机制、政务人员、行政文化、物质条件四个方面9个维度对政务生态环境的影响。本研究采用强迫进入变量法进行回归分析，所有自变量和控制变量都进入回归模型，自变量的选入吮吸与自变量对应变量的重要性无关。表4.5给出了回归模型的摘要汇总。

表 4.5 回归模型摘要表

    由表4.5可知，32个预测变量与政务生态环境的多元相关系数R为0.883，决定系数R2为0.780，回归模型误差均方和的估计标准误为0.41364.由于采用强迫进入变量法，只有一个模型，因此该32个预测变量能够解释因变量“政务生态环境”78%的变异量。

    回归方程的方差分析表（表4.6）显示，F值为21.140，显著性检验的值为0.000，表示回归模型的总体线性关系是显著的，也就是说至少有一个自变量能达到显著水平。从回归系数表（表4.7）中可以看出究竟是哪些自变量的回归系数达到了显著水平。

表 4.6 回归模型的方差分析表a

    表4.7给出了回归模型的回归系数及其显著性检验。标准化的回归系数Beta越大，说明该自变量对应变量的影响也越大。从回归系数表中可以得到表转化的回归方程：

    政务生态环境=-0.551+0.115*执行机制+0.212*监督机制+0.265*服务水平+0.153*工作面貌+0.166*开放性+0.192*法治性+0.154*经济基础+0.112*硬件设施+C+D。

从标准化回归系数Beta来看，自变量对应变量的影响程度排序为：政务人员服务水平、执行机制、监督机制、行政文化的法治性、行政文化的开放性、当地的经济基础、政务人员的工作面貌、硬件设施。回归系数显著性检验结果显示，监督机制、服务水平、法治性在0.01的水平上显著、执行机制、工作面貌、开放性、经济基础、硬件设施在0.05的水平上显著，行政文化的创新性没有达到显著水平。

    从回归结果看，政务生态环境的9各影响因素的系数都是正数，并且有8个影响因素的回归系数达到了显著性水平，说明这8个因素对改善政务生态环境具有显著的促进作用。

表 4.7 回归模型的回归系数表a

    4.5结果讨论

    为了验证前文提出的假设，本研究通过多元回归分析进行假设检验。回归模型的多元相关系数R为0.883，决定系数R2为0.780，回归模型拟合度较好；回归方程显著性检验的F值为21.140，sig.=0.000，说明回归模型的线性关系是显著的。；通过回归模型检验，得出回归模型不存在异方差、自相关和多重共线性问题。

    根据多元回归分析结果，政务人员服务水平、执行机制、监督机制、行政文化的法治性、行政文化的开放性、当地的经济基础、政务人员的工作面貌、硬件设施对政务生态环境有显著影响，回归系数分别为：0.265、0.212、0.192、0.166、-0.154、0.153、0.115、0.112。行政文化的创新性没有达到显著水平，监督机制、服务水平、法治性达到了0.01的显著性水平，执行机制、工作面貌、开放性、经济基础、硬件设施达到了0.05的显著性水平。也就是说，在其他条件不变的情况下，政务人员服务水平每提高1分，政务生态环境的得分就提高0.265分，因此，政务人员的服务水平对政务生态环境具有正向的提升作用，假设H2a通过检验。同理，执行机制、监督机制、行政文化的法治性、行政文化的开放性、政务人员的工作面貌、经济基础、硬件设施对政务生态环境具有正向提升作用，假设H1a、H1b、H2b、H3b、H3c、H4a、H4b通过检验。而行政文化的创新型未达到显著性水平，因此假设H3a没有通过检验。

    综合回归分析结果，创新性没有对政务生态环境起到显著性的促进作用。可能是因为政府创新需要一个长期的过程，并且创新成果的转化和创新效果的体现周期都比较长，难以及时对政务生态环境作出反应。另外，本研究调查的对象可能对政府创新的感受也不明显，因此使得创新性的影响作用不明显。

表 4.12 回归结果对原假设的验证结果

    5 政务生态环境的优化路径

    本研究的目的是希望通过对台州市政务生态环境的测评，发现并改善台州市政务生态环境方面的不足，建立法制、公平、效率的良好政务生态，实现审批事项最少、办事效率最快、市场主体和人民群众满意度最高的目标。本研究通过对台州市政务生态环境的实际测评，以及与台州市政府各部门的座谈，总结出了台州市在政务生态环境方面的优缺点，结合台州市本身实际，对台州政务生态环境提出了以下优化措施。

    5.1 建立行政审批流程清单，简化流程优化服务

    目前行政审批流程主要存在两个问题，一是缺少专门的审批流程规定；二是虽然有些部门针对某些事项制定了审批流程，但不具体不清晰，自由裁量空间太大，容易造成公务人员的寻租空间。除了进一步取消下放审批事项外，对需要保留的行政审批事项进行规范管理，优化流程，才能进一步提高效率，提高政务廉洁度。

    具体举措为：（1）政府限期规定各直属部门，依据本部门的审批事项，制定并公开公布相对应的事项审批流程清单，包括的内容要素为：审批事项名称、事项类型、审批对象、法定期限、承诺期限、审批依据、审批条件、申请材料、审批程序、是否收费、收费依据、收费标准、申请地点、责任部门、责任人员、投诉监督电话、审批流程图等。（2）在政务服务网上集中、统一、规范公布以上行政审批流程清单，增加在线咨询、受理和办案查询等服务功能。

    5.2 优化落实政府权责清单，限定权力明确职责

    台州市政府已经实施了政府权责清单制度，取得一定效果，但就行政权力自身而言，实践中存在对行政权力和责任的分类不统一、标准不一致，由此带来法律适用不统一、改革范围不一致等问题。另外，权责清单制度作为政府的自我改革，涉及的部门多，牵扯的利益面广，面临的阻力较大。因此，政府应加强统筹谋划，切实优化落实政府权责清单，对权力及责任分类等问题进行集中研究，明确限定权力明确职责。

    具体举措为：(1)厘清行政责任，健全问责机制。要按照权责一致的原则，厘清行政权力与行政责任相对应的关系，明确责任主体，建立权责清单。并要建立健全问责机制，明确问责的主体、内容、程序以及相关后果。同时要公开问责过程，要问责的公开透明，并接受群众、市场以及媒体的监督。(2) 建立权责清单动态优化机制。根据市场环境变化、行政体制改革、法律法规的立改废、政府职能调整的进展情况，及时对既有的权力及责任清单进行调整，并按规定程序向社会公布公开，确保权力清单和责任清单适应社会治理、市场经济的需求。

    5.3 完善服务绩效考核体系，推进服务质量目标化

    本文对台州市政务生态环境的实际测评中，发现公务人员的责任政务得分最低，成为制约政务生态环境改善的首要因素。政府普遍采用监督机制和作风建设来提高公务人员的服务态度和服务质量，虽然一定程度上起到了震慑和教育的作用，但权责统一、赏罚分明的政务服务绩效考核体系亟待建立。

    具体举措为：（1）政府内部设立相关的政府绩效管理小组，负责全面实施政府绩效管理工作，并制定详细的绩效管理办法，制定并优化考评指标体系，探索开展绩效管理监察。（2）将专家学者的理论知识运用到政府实践当中，由专家组成的第三方绩效评估机构对政府部门和公务人员的绩效进行考核，并与政府自身评价、公务人员自评相结合，促进评估结果的客观性、公正性与可接受性。（3）深入实施绩效工资制, 建立以目标管理为基础的政务服务绩效考核体系，将公务人员的经济待遇、仕途命运、高级进修与个人政务服务绩效紧密挂钩,以此提升公务人员的服务意识与质量。

    5.4 建立服务教育培训体系，推进服务方法标准化

    公务人员服务态度差、服务效率低，原因是公务人员的综合素质和业务能力差。通过建立政务服务教育培训体系，对公务人员进行思想和业务培训，可以提高公务人员的业务能力，提高思想觉悟，规范服务方法，最终改进服务质量。

    具体举措为:（1）建立培训需求调研制度。增强教育培训的针对性和实践性，制定政务服务教育培训需求表，开展政务服务教育培训需求调查，找到政务服务薄弱环节，征求政务服务教育培训内容、培训方式和培训时间等方面的意见和建议。（2）建立公务人员培训管理制度。通过对公务人员培训的管理，准确掌握公务人员培训情况，防止了多头培训、重复培训和漏训现象发生，为公务人员培训选派工作提供依据。（3）对公务人员教育培训成绩进行绩效考核，教育培训成绩计入个人考核中，调动公务人员教育培训积极性。（4）与线上线下社会第三方教育培训机构合作。结合政务服务方面的实际需要和培训需求情况，与社会第三方培训合作，注重加强培训内容和课程的设置，避免随意性和盲目性，提升培训的效用。

    5.5 搭建政务服务云平台，实现跨部门政务互联互通

    台州市已经建立了全市统一的政务服务网，但市级行政审批事项的43.8%尚未转移到政务服务网上来。因此下一步的电子政务建设是将云平台的资源向各直属部门发布，促使直属部门申请云服务，逐步将政务业务向云平台迁，构建一个集中、统一的政务服务网，推进电子政务网络化，实现跨部门、跨地区政务处理互联互通。

云平台建设的基本举措如下：（1）以省一级或市一级为单位提供高级云计算服务，市一级或县一级通过以设立云节点建设本级的云平台，使得数据能够实现一定层面的共享。（2）在搭建政务云或公有云时，应坚持集中部署、集中规划原则，将原有政府外网的相关业务迁移到政府的公有云上，避免云建设的重复浪费。（3）制定规范，实现数据标准化，在公有云、政务云建设过程中，要充分的引导和鼓励社会机构及营利性组织参与到建设当中，通过标准化的数据，使得数据库建设成本大幅降低，加快数据库的建设与运用。

    5.6 深入挖掘政务大数据，实现政务决策依据科学化

    台州市已经初步建立了政务云平台，利用云平台上的政务大数据可以优化政府决策、提高政务效率，推进政府决策的科学化。

    传统的公共决策往往是由政府官员自身或者利用相关专家学者的研究成果，依靠政府官员的自觉、经验和知识做出的，因此此类型的决策往往都是经验型或者模糊型，很大程度上会出现适应性较差和执行力较差的问题。大数据可以利用已有或者采集的数据，通过一定的计算方法得到相对科学和理性的结果，基于数据结果和科学研究方法来指导政府决策，实现决策数据化，真正实现决策是基于实证的事实。此外，通过对大数据的分析，能够发现更深层次或者尚未了解的相关问题，使得政务处理能够做到防范于未然，而摆脱出现问题-解决问题的路径。

    5.7 强化权力监督机制，推进行政决策公众参与

    公众参与是保障行政决策合法化的路径。随着信息化和网络化水平的提高，公众参与行政决策的形式日益丰富。政府应该确立平等、公开、透明的原则，以及合理的程序安排为公众参与创造一个良好的平台，促进行政决策公众参与制度充分反映民情和民意。

    具体举措为：1、完善政府信息公开法律制度。通过清晰界定信息公开的范围，建立信息咨询、教示制度和信息更正机制，明确电子政务公开流程、协调政府信息资源，保障信息公开和公众知情权。2、确定行政决策事项的启动程序、公众范围、利益代表遴选、参与事项的范围、参与强度和参与形式，保障公众有序、公正、有效参与行政决策。3、完善行政决策听证制度。通过扩大行政决策听证程序的适用范围，完善立法规范听证代表的遴选机制，明确听证会的程序规则，促进行政听证制度的规范化运行。4、建立行政决策说明理由制度。对行政决策的合理解释能够使公众容易理解和接受行政部门作出的行政决策。这种说明理由制度有助于公众了解行政部门作出决策的法律和政策依据，认同行政决策选择，有利于行政决策的顺利执行，减少公众对行政部门的不满、争议和纠纷。基于依法行政原则，经过说明理由不仅可以确保行政部门所做的决策的合法性及合理性，而且可以防止行政部门或公务人员违法侵害公众的合法利益。