内容摘要：改革作为促进生产力发展的必由之路，是对旧的生产关系和上层建筑进行局部或根本性的调整，是推动社会发展的强大动力。改革的核心问题是政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系问题，从一定程度上而言，是政府自身定位和转型的问题。站在历史新方位，回顾浙江40年来改革的制度变迁，深刻剖析现阶段改革过程中面临的瓶颈和存在的突出问题，探究在重点领域和关键环节改革的长效内生动力机制，对于为“中国的明天”提供更多的浙江经验和浙江素材，无疑具有普遍的现实意义。
关键词：浙江改革 内生动力 制度变迁 路径选择
浙江是改革开放先行地，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地和忠实践行地。浙江省第十四次党代会提出，以“两个高水平”的优异成绩，谱写实现“两个一百年”奋斗目标在浙江的崭新篇章。要求突出改革强省，增创体制机制新优势。改革是浙江未来发展的最大红利，浙江发展战略目标能否实现，很大程度上取决于重点领域和关键环节的改革能否取得重大突破。因此，在新的历史阶段下，浙江必须厘清改革背后的内在逻辑，遵循发展大势，立足长远科学谋划改革路径，破解发展中的深层次障碍和矛盾，努力在推进治理体系和治理能力现代化上继续走在前列，为“中国的明天”提供更多的浙江经验和浙江素材。
鉴史资治，温故知新。任何时代的制度考量都是建立在历史与逻辑统一这一基础上的。考察浙江40年来波澜壮阔的改革历程，把改革过程中的诸多实践和经验在宏观层面进行阶段性的系统把握，对于浙江在新的历史阶段下当好新时代全面深化改革的排头兵是很有必要的。
浙江经济社会改革发展的过程，大致可以划分为以下四个时期：
（一）渐进式“增量改革”的双轨制发展阶段（1978年—20世纪90年代初）1978年12月18日召开的中共中央第十一届三中全会，拉开了中国改革开放的帷幕，同时也标志着浙江改革的正式开启。传统农业部门作为重工业优先发展战略下“最计划外”的部分，无疑成为了渐进式“增量改革”的逻辑起点。特别是在1982年8月浙江省委召开全省农村工作会议后，完善后的家庭联产承包责任制在全省范围内得到普遍发展，农业生产效益得到了大幅提升。更为重要的是，该制度通过对农村土地产权的创新所解放和发展的社会生产力，以及由此所带来各种商品和要素市场的发育，为后来浙江民营经济的蓬勃发展，特别是乡镇企业的崛起奠定了坚实而有效的基础。
在这段时期内，尽管浙江民间已有强烈的市场化倾向，但在当时的政治环境下，浙江地方政府还没有完全公开地站出来支持自发的市场行为，仅仅是采取了消极或者某种程度上说“视而不见”的默认和放任态度。由此也不难判断，这个时期浙江推行的各种改革尝试，实质上是一个制度酝酿产生的过程。更多的只是局限于体制外创新主体在当时体制夹缝中的“制度再生”，而不是真正意义上“政府——社会（市场）”层面旧有体制的替代，政府层面的制度供给也未正式形成。但不可否认，这种既有市场经济成分又有计划经济同时存在的双重体制，是当时历史条件下最优的制度安排，同时也是改革阻力最小的一种制度安排。
（二）整体性改革的全面突破发展阶段（1992年—2002年）1992年初邓小平的南方谈话及半年多后召开的中共十四大，点燃和激活了全社会的创业创新热情，浙江的改革同全国其他省份一样随即进入了新的历史阶段。这一阶段，随着思想的不断解放和政策的不断宽松，浙江开始以积极的态度发展市场经济，市场体系建设成效显著，生产资料市场逐渐扩大，初级金融市场开始兴起，劳动力市场初步发展，全省掀起了兴办私营、个体企业的高潮。同时，伴随体制改革的不断深入，全省范围内开展了大规模的乡镇集体企业“改制”行动，国有企业改革也取得了突破性的进展，浙江一大批国有企业通过转换经营机制和产权制度改革成为了真正意义上的市场主体。在市场经济快速扩张的新形势下，浙江在政府自身改革方面也取得了很大进展，特别是在认真贯彻落实国家关于财税、金融、外贸和国有企业五项改革措施的基础上，率先开展了审批制度改革。在社会保障方面，也开始建立城镇职工养老和医疗保险社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。
可以看出，与改革启动初期的增量改革不同，市场化改革相对领先的浙江，在此阶段不仅仅局限于包括国有部门和所有制结构调整在内的市场经济领域的改革，更是往横向改革路径所涉及的政府治理、社会治理、文化治理、环境治理等方面进行边际创新，着重解决政府与市场、政府与社会关系的失衡问题。可以这样说，在此期间浙江之所以能够先于其他地方在经济社会上发展，其中最重要的一个影响因素就是得益于浙江各级政府通过横向和纵向上的整体性改革，激活“全体主体主动性变革”，为前一阶段过渡性制度安排的替换提供了有效的制度供给。
（三）“八八战略”指引下的全方位改革加速阶段（2003年—2016年）经过前两个阶段的改革实践，全省范围内商品短缺和供应紧张现象基本消除，市场供给关系实现了历史性转变。2002年11月8日，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。次年，浙江省委十一届四次全体(扩大)会议提出了面向未来发展的“八八战略”决定，即进一步发挥和推进包括体制机制、区位、块状特色产业、城乡协调发展、生态、山海资源、环境、人文八个方面在内的优势和举措。由此，也意味着浙江的改革进入了全方位的加速阶段，改革的广度和深度都有新的拓展。特别是在行政审批制度改革的纵向推进上，全省开展推行“四张清单一张网”制度；在统筹城乡医疗卫生、教育、基础设施、公共服务、户籍管理等方面，迈出了实质步伐；在要素资源市场化配置改革上，全省对土地、水、电、成品油、公有林等政府掌握的（公共）资源，建立起了能够反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制；在公共财政体制改革上，提高了公共财政对事关民生改善和社会和谐领域的财政支出比重。
在此期间，浙江的市场发展相对成熟，并已经通过前期的制度创新成功地实现了从传统农业社会向现代工业社会的过渡。然而，在这个阶段，浙江作为改革先发地区率先启动的市场优势已不复存在。从诸多改革举措可以看出，为适应市场发展的新要求，浙江加大了自身改革的力度，把政府改革作为实现政府与市场在新时期有效合作的关键。也不难发现，这一阶段浙江改革的路径不是单纯从私有化的产权改革出发，而是从政府职能转变、机构改革、审批制度改革、效能建设、要素市场配置等交易结构环节入手，以降低政策性负担，优化市场外部环境。在发挥政府主导作用的同时，积极引入民间和市场的力量，共同构筑起改革创新的制度网络。
（四）新时代超边际改革的现代化创新发展阶段（2017年至今）2017年10月，党的十九大报告提出了“中国特色社会主义进入新时代”的新论断，社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。同年召开的浙江省第十四次党代会提出了通过建设“富强浙江、法治浙江、文化浙江、平安浙江、美丽浙江、清廉浙江”，高水平全面建成小康社会、高水平推进社会主义现代化建设新的发展目标。2017年，浙江人均GDP达到13634美元，已迈入高收入经济体1.26万美元的门槛；全省三次产业结构已由工业为主体转变为服务业为主体，实现了产业结构的高级化；全省城市化率达到68%，全域城市化的特征开始呈现。以上种种迹象表明，浙江已进入了全新的历史发展阶段，正向着“现代化发达阶段”迈进 。
但同时也应看到，在新的历史条件下，浙江的改革已到了克难攻坚的关键期，正如浙江省第十四次党代会提出的，浙江要以“‘最多跑一次’改革为突破口……在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各个领域，谋划实施一批群众最期盼、发展最急需的重大改革举措，以改革再创民营经济新优势，以改革加强社会治理，以改革优化发展环境，以改革惠及更多人民”。由此可见，在这全新发展阶段，浙江需要在制度结构上做出更加深刻的变革，突破传统意义上简单的量变，进行撬动各领域联动式改革的超边际改革。
从历史发展的角度看，如果说制度的边际创新是社会演化与转型的基本规律的话，浙江过去40年得以快速发展，关键就在于她符合历史发展的客观规律，用实事求是的科学眼光理解和分析当时所处的形势，不断通过制度创新，大胆尝试，及时纠偏，从根本上为经济社会发展提供适宜的制度环境，并利用市场机制优势带来在技术创新和管理层面水平的提高。
然而，制度因素既有促进作用，也有阻碍作用，旧的问题解决了，新的问题又会产生。初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，形成在现存体制中既得利益的压力集团。浙江虽然通过市场优势获得了经济的快速增长，但这种外在“模仿”造成的制度惰性，以及长期以来以GDP增长为导向的政府主导型发展模式固化所形成的强大体制惯性，越来越成为当下经济社会发展的掣肘。总体而言，现阶段的改革困境主要集中表现在以下四方面：
一是改革合力不够巩固，原有激励机制效力正逐步弱化。改革前期，由于经济建设的偏好指向性，浙江各级地方政府基本默认了GDP这一经济指标考核标准。现如今，人民群众的对美好生活的需求也呈现出多层次多样化的趋向，已不再是基础性的物质满足。因此，各级地方政府在承担经济增长的职能同时，还需解决社会公共服务以及经济发展到一定阶段所衍生出的相关负外部性问题。然而现行科层官僚制度对体制内干部激励的束缚，无形中挫伤了他们对改革事业的积极性和主动性，使得懒政怠政和不作为乱作为现象依然不同程度存在。加之改革社会参与机制缺失所造成的体制内外隔阂，多重因素复合导致改革的整体合力难以有效巩固。
二是改革阻力凸显，制度变迁成本增加。制度变迁的实质是社会利益格局调整导致的各个社会阶层和团体中财富和权力的重新调配。浙江40年的改革在促进经济社会发展的同时，也形成了一部分既得利益群体。改革进入攻坚期后，这些既得利益群体对改革的阻力则变得越来越大，制度变革的成本也相应增加。特别是现阶段随着政府自我改革力度的不断加强，部门自身利益掣肘的现象愈发明显，相当部分的改革仅仅停留在部门的日常工作改善优化上，有的甚至假借改革之名谋取自身利益，使改革扭曲变形。即使有些部门想推进改革，但受上位法制约和容错机制缺失等因素影响，最后也常常是“心有余而力不足”，制度变迁的成本正变得越来越大。
三是改革系统性缺乏，政策措施难以有效落地。受以往改革阶段性、局部性和“点状”特征的影响，对于一些涉及多部门的综合性改革，由于其涉及面广、配套性强、触及多方面深层次利益关系的调整，大多都显得步履维艰。而且这些改革涉及的问题往往出现在“块块”上，但规矩多数是由“条条”设立。因此，部门在这种特定条件的约束下，协同性严重不足，很难超脱地思考全局性的改革问题。而对于那些在各部门自身领域推行的改革措施，往往受部门间相互掣肘的缘故也常常难以有效落地。与此同时，笔者通过调研发现，虽然省级层面建立了全面深化改革领导小组，但在实践中仍有一系列实际问题需要得以具体解决，而目前具体负责全省改革工作仅有省发改委一个处的几个人，规格过低，人手不足，在协调各级部门利益时缺乏足够的权威性，难以适应新阶段全面推进改革的要求。
四是改革效益不均衡，广大群众对改革获得感仍显不足。虽然经过40年的改革实践，浙江在众多领域取得了辉煌成就。但伴随改革的不断深入，各利益主体间的博弈变得异常激烈，不同领域的改革效益正呈现出非均衡性的特征。例如，党风廉政建设方面的改革，社会效果突出，但干部中还不同程度地存在缺乏担当、脱离群众、本领恐慌等问题；经济领域的改革，浙江通过实施创新驱动，“拆、治、归”为核心的转型升级，基本实现了经济新旧动能的转换，战略新兴产业、现代服务业和先进制造业也已成为浙江经济发展新的战略支撑，但从服务业内部结构看，目前以研发、金融 、物流等为重点的生产性服务业占比依旧偏低，以致制造业等传统产业转型阵痛仍在继续。同时，由于科技创新的时滞性影响，浙江省劳动生产率与广东、上海和江苏仍存在一定差距。此外，我省城乡间、行业间收入差距问题依然严峻，居民收入增长仍显不足，经济现代化调整过程中的弱势群体问题日益突出；社会领域包括教育、卫生等方面改革的社会认同感依旧不高，优质公共服务供给仍然不足；生态领域的改革成效，人民群众的切身感受与有关部门公布的数据仍存在一定程度的偏差。
从上述分析可以看出，当前浙江改革的“时空”已发生改变，仅仅从之前制度变迁的路径中寻求创新显然是不够的。改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。只有为改革深入推进制定更有效的制度安排，才能确保浙江一直走在全国前列。浙江新一轮改革如何真正实现结构性突破，摆脱“路径依赖”困境，实现政府改革、经济增长与社会发展之间的良性互动，关键是要勇于打破制约社会经济发展的制度性障碍，建立起保障发展方式转变和创新驱动发展的体制机制，用全新的视角和理念，来审视浙江改革，转变浙江改革，提升浙江改革。
改革是一个系统、复杂、多维的工程，同样也是一个“牵一发而动全身”的有机整体。浙江“两个高水平”发展目标的实现过程中势必会带来行政体制、财政税收、土地制度、公共服务等方面的深刻变革，但这些领域存在的问题和矛盾并不是通过简单的“渐进式”边际改革就可以解决，而是要在正确协调处理好政府、市场、社会三者关系的基础上，尽快从外生学习转换到制度创新的内生轨道上来。
（一）进一步调整改革偏好，从传统“增长主义”向改革的全面现代化发展转变40年的改革开放为浙江转型与发展提供了历史机遇，而新的国际发展形势同样赋予浙江重新审视自我的重要契机。近年来，浙江经济运行稳步向好，但居民收入增长较慢，收入差距依然严峻的现实，暴露出浙江发展的质量短板。就经济发展方式和产业结构变化的一般规律来看，当前浙江在市场经济的快速发展过程中的确基本完成了从“一二三”到“三二一”的现代化转变。但从发达国家的发展经验看，服务经济的发展无一例外是在其工业化完成之后开始的，而且其发展并没有取代农业和工业，这些国家在农业生产和工业制造方面仍保持着世界领先地位。此外，从目前国内外发展现实来看，一方面，随着全球经济一体化进程的不断加快，浙江资源和市场“两头在外”的发展特点，更易受外部环境变化的影响。另一方面，浙江在以往生态环境软约束和消费品市场迅速扩张下所带来财富创造的边际效应正快速弱化。为此，在新的历史时期，浙江要为培育新的比较优势和竞争优势，积极创造良好的制度环境，摒弃单纯追求传统“增长主义”的发展方式，从民生难、发展滞后等改革最薄弱的环节入手，加快补齐政策短板和制度服务供给的不足，形成以现代化农业、高端制造业和生产性服务业为核心竞争力，经济、政治、社会、文化、生态环境全面协调与可持续发展的现代化发展格局。
（二）加强各项改革的系统性、整体性和协同性，耦合政府职能和治理现代化的需要治理现代化包含经济、社会结构的进步，人口素质、生活品质的提高和生活方式的改善。纵观浙江的改革发展史，无论哪个阶段，政府的作用都是至关重要的，现代化治理要求浙江更要以全局性的视角对改革所涉及的各方面、各层次、各要素进行整体考虑。首先，紧紧围绕“放管服”统筹推进各领域改革，特别是通过“最多跑一次”改革形成的倒逼机制，建立健全部门间的协调运行机制，把各项改革串联起来，把各地的探索试验进行系统集成，提高改革合力的“共振性”。同时，为适应不断发展变化的社会经济环境，要把政府自身行政职能的改进和优化放到改革大局中加以把握、推进和落实。以机构改革为契机，精准梳理权职边界，打通条块，畅通信息，大幅度减少政府对资源的直接配置；提高政府自律机能，加快政府职能的社会化和市场化转变；充分发挥技术进步和现代化管理理念在提高政府现代化治理能力中的重要作用，降低制度成本，实现制度生产力在传统“路径依赖”中的解放。通过以上政府与市场、政府与社会的相互调节和功能耦合，使政府在宏观经济调控、市场监管、社会治理和公共服务等方面真正发挥出制度创新供给的引导和激励作用。
（三）坚持“自上而下”与“自下而上”改革有机结合，勇于先行先试探索创新就目前改革形势而言，在改革推进方式上，采取在国家顶层设计统筹部署下“自上而下”，同时在符合国家总体改革方向的前提下，根据浙江自身实际情况和发展要求，结合“自下而上”从基层发端寻求诱致性制度探索，是新时期浙江发挥自身特色推动全面深化改革的有效路径选择。一方面，从浙江改革发展的40年历程来看，浙江的发展离不开国家大环境的支持。浙江要坚持“全国一盘棋”的总体原则，切实保障国家层面整体推进的综合性改革得以有效落实，确保国家级改革试点在浙江土壤落地生根、开花结果，率先为全国作出示范和突破。对于部分在推进过程中存在较大困难的改革项目，省级相关部门要加强联系指导和督查评估，避免出现以“文件落实文件”的改革“空转”。另一方面，浙江作为改革的先行区，现阶段经济社会发展过程中面临的问题相较于其他地区，显然要更加复杂和多元。因此，具备强大改革基因的浙江，在中央顶层设计的框架内，要勇于在一些难啃的“硬骨头”方面“自下而上”先行先试，健全改革容错、激励机制，大力激发基层改革的积极性，破除坐等改革、被动改革的困境。如在改革探索过程中涉及中央层面的法律法规和有关深层次的制度性问题，应及时向中央有关部门进行反馈，通过微观小成本探索的方式，降低国家层面的宏观制度成本，真正起到为浙江发展闯关、为全国改革探路的“先行官”作用。
（四）扩大改革的社会参与度，充分发挥社会资本在改革中的非正式制度功能当前，不管从改革方案的设计制定，还是从改革的执行落实来看，作为改革的最大主体，政府都占据着绝对的主导地位，严重缺乏公众特别是改革利益相关者的充分参与。然而，在现实的改革实践中，一切改革活动都深深地植根于社会结构之中，改革各方的行为会受到大量社会和文化因素的影响。这种改革主体的单一性，一定程度上会导致改革供需结构的不对称，加剧实施过程中的偏差，降低改革的公信力，使改革成效大打折扣。社会资本强调信任、社会规范以及社会纽带的特性，可以通过拓宽互动合作范围、增进信任和理解，达到减少改革交易成本，加强改革各群体间信息的传递和确认的目标。而扩大改革的社会参与度正是一种通过提高非正式制度弹性，实现增强改革向心力和凝聚力的有效路径。因此，在现阶段改革的推进过程中，不仅需要各级党委、政府加强改革的领导和执行力，更需要扩大改革的社会参与度。一是要让包括改革涉及的主要相关群体、关注改革和公共政策制定的社会组织及社会各界人士，以及大学和研究机构中的有关专家学者等更多群体参与改革方案的研究制定和完善；二是最大可能地提高改革工作的透明度，鼓励社会各界对改革提出不同意见，并及时进行沟通反馈；三是为克服改革自我评价的不足，要积极引进第三方评估机构，尤其是专业性强的社会研究机构，对改革进行独立、客观、公正的评估，并对评估结果进行及时公布；四是对于触及重大利益调整的改革，应通过举行公开听证、民主恳谈等方式，接受社会的监督，真正体现“以人民为中心”的改革价值取向。
本文选自总第68期《公共政策研究》，作者周佳松系浙江省社会科学院助理研究员。