摘要：垃圾减量化、资源化是当前解除垃圾困境最有效的途径。本文以金华市农村垃圾分类处理的成功经验为案例，从协同治理理论的视角，通过构建和修正SFIC模型，从外部环境、协同动机、协同引擎、协同行为、协同效果等五个层面，对政府、市场、村级组织、村民和社会组织五个主体参与协同治理的现状、问题等进行深入分析，并提出较为可行的政策建议，如对农村垃圾协同治理的管理体制、流程构建、激励机制等，或可为“金华模式”的改进提供决策参考。
关键词：协同治理；农村垃圾；垃圾分类；SFIC模型
一、研究背景与意义
我国农村地区生活垃圾的年增长速度介于7%~10%，而由于其垃圾类型的复杂性、生产持续性和回收情况不确定性等问题，大量的垃圾只能就地掩埋或是焚烧，未能得到很好的分类处理（王金霞等，2011；鲁圣鹏，2018）。农村的垃圾处理因财政资金的二元分配和较高的监管成本而被拖延（陈秋红、黄鑫，2018）。随着我国的环保意识逐步增强，农村垃圾治理工作在2015年提上日程。近两年来的中央一号文件，均指明要建立起符合农村实际情况和生产生活方式的垃圾回收处理体系。
浙江省金华市从2014年开始探索农村垃圾分类和资源化利用新模式，经过长期摸索、试点运行、全面推广，打造出一套以“应分尽分、应收尽收、应用尽用、日产日清”为目标，集垃圾源头分类、垃圾分类回收、垃圾分类处理的“垃圾不落地”分类处置资源化利用模式，实现了农村生活垃圾分类农民可接受、财力可承受、面上可推广、长期可持续，走出了一条“农村包围城市”的新道路。本文聚焦金华市农村生活垃圾分类处理模式，并放在协同治理理论框架下进行系统研究，充实了协同治理理论案例，并延展了SFIC分析框架适用范围，进一步验证理论的科学性。本文试图进一步完善金华市农村生活垃圾分类处理模式，为国内其他农村地区运用农村垃圾分类“金华模式”提供参考，期望将协同治理理论引入到针对农村生活垃圾分类的研究中，进一步开发在该领域中的研究思路和视角，为同时进行的城市垃圾分类工作提供一定的参考和借鉴。
二、文献综述
如何破解垃圾围城围村困境是一个全球性难题。在国外尤其是部分发达国家，较早关注到了垃圾问题，早在19世纪中期即开始进行相关领域的研究工作，因其工业化进程较早，相应的垃圾分类治理需求也比较高，目前已建立起了发展较为成熟的城乡一体化垃圾治理体系（Ashton,1991）。国内农村生活垃圾治理领域的研究开始较晚，但也在农村生活垃圾的特征、处理技术、治理方法等方面进行了大量的研究。现将国内外学者的研究成果从农村垃圾治理必要性、存在问题、各主体职能、治理模式等主要角度进行了梳理。
（一）农村垃圾处理的必要性研究
各类研究数据表明，我国已然跃居为世界上垃圾年产量最大的国家（Chen等，2010；Hoornweg等，2012;王爱琴等，2016）。高速的城镇化发展和农村对城市垃圾的消纳，当前国内很多农村地区生态系统的承载力已接近或已然饱和，农村生活垃圾治理势在必行，否则将严重影响农村经济和社会的可持续发展（唐丽霞等，2008；鲁圣鹏等，2018）根据环境库兹涅茨曲线，环境污染水平与人均国民收入呈现倒Ｕ形关系 (诸大建等，2005)。随着农民生活水平的提升，对环境治理需求越来越高，日益严重的农村垃圾危机与农民对美好生活的要求和向往之间的巨大矛盾使得农村垃圾治理刻不容缓（鲁圣鹏等，2018）。基于全国 141 个村的生活垃圾产生量与物理特性调查，从农村垃圾资源属性、自然环境特点、社会经济特点等方面分析，农村垃圾分类减量与循环利用是农村经济与社会可持续发展的必然趋势(韩智勇等，2017；贾小梅等，2018)。
（二）当前我国农村垃圾处理问题研究
首先，在我国长久以来的城乡二元体制下，政府在农村生活垃圾治理中长期缺位。缺乏有效的环境保护法律法规约束，垃圾处理设施建设和服务供给不足，同时因资金不足、监管成本过高等原因，农村垃圾分类处理宣传力度不足，动员能力局限，严重影响农村垃圾分类处理工作（郑好和梁成华，2010；陈秋红和黄鑫，2018；赵天航，2019）。制度供应不足往往带来的市场与政府的双重失灵，从而造成并恶化了农村生活垃圾治理困境（管宏友和陈玉成，2011）。其次，目前我国农村农民的垃圾分类意识不高、参与度不足等问题普遍存在（陈晓丽，2016）。刘洪涛等（2015）认为，这主要是农村民众的政治思想和文化水平普遍偏低，经济条件相对落后，管理制度不够完善造成的。再次，实际工作中过于强调前端分类，末端分类处理反而容易被忽略。末端分类处理设施建设不足和技术壁垒等，导致垃圾在前端实现分类后却在后端仍然被混合处理，导致这些垃圾实质上被没有实现资源化的循环利用，也打击公众垃圾分类积极性（徐志平，2015；陈立雯，2017）。最后，农村垃圾收费制度仍停留在制度创新的研究层面，缺乏有效的实践经验和案例验证（张宝兵，2012）。发达国家在垃圾收费制度方面的研究和实践已较为成熟，目前较为认可的最有效方式是按袋收费（Dijkgraaf and Gradus, 2004），但如果存在非法倾倒的话，学者们认为押金-返还制度比收费制度更优（Dinan,1993;杨凌等，2009；徐林，2016）。Agnieszka（2008）认为引入垃圾源头税是农村垃圾治理的必然选择。
（三）对农村垃圾治理各主体职能研究
当前学术界的主要观点是，生活垃圾治理具有公共物品特性，农村生活垃圾治理属于公共服务范畴，政府都应该承担主要责任。首要的是参考借鉴德国、美国、日本等发达国家较为成熟的经验，建立健全我国农村垃圾治理相应的法律体系和监管体制（施伟，2017；吕维霞，杜鹃，2016；罗仁才，张莹，2008）。此外，政府还应该提供垃圾处理基础设施，加大资源设施的投入、强化基层管理和监督、设立完善的收费标准、提供适当的特许经营、将治理费用纳入到运行预算，充分发挥引导和动员作用，形成政府主导的农村生活垃圾长效化治理制度体系的责任。（章也微，2004；允春喜,李阳，2010；宁清同等，2012；王宁娟、赵映诚，2013；申振东,姚恩雪，2018）。
Barlishen和Baetz（1996）认为，生活垃圾治理不仅仅需要政府层面和法律层面的力量管控，也需要来自市场的技术和设备的支持。Michael等（2002）对垃圾分类处理中PPP模式的应用进行了研究，认为该模式能帮助私营企业提高其在参与垃圾分类治理中的深度，并减轻政府面临的财政压力，有着积极的建设意义。国内学者也认同政府应借助市场弥补自身在制度和资源等方面不足，以提升垃圾管理强度和效率（章也微，2004；张继承，2010）。然而，市场化存在一定的局限，如董艳琴等（2012）在云南省菁口村的调研中发现生态文化的脆弱性、垃圾处理的不可持续性和农村环境的特殊性导致了难以通过市场化实现高效的垃圾分类处理。
由于政府失灵和市场失灵的问题常有发生，社会中出现了社会组织。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）认为社会组织可以是比政府、市场更优的公共物品供给方。实践中，发达国家的垃圾分类治理得到了社会组织的广泛支持，并且也表现出了相当明显的积极作用。但当前我国的社会组织缺乏其自身的独立性，其作用实施过度依赖于国家政策、经济环境和社会道德（刘杰和田毅鹏，2010）。
登哈特夫妇认为在公共物品的供给过程中要强调公民参与的重要性，公民处于首要的地位，起着至关重要的作用（Denhardt, J. and Denhardt, R.，2016）。但“理性人”对个人利益的无限追求导致了集体非理性选择和集体行动的困境，公共物品供应短缺往往就是人们希望在不承担成本的前提下充分享有公共物品（曼瑟尔·奥尔森，1995）。农村生活垃圾治理过程中，学者们对村民角色进行了重新定位，认为村民是农村生活垃圾的生产者、分类和处理行为的主要参与者和直接受益者，对农村生活垃圾的治理负有不可推卸的责任，农村垃圾分类的质量和水平主要取决于村民能力的高低（张国磊和张新文，2017）。
农村生活垃圾治理存在复杂的治理结构，但农民和政府之间因为政府财力限制或者信息不对称可能导致政策执行不到位或者无法满足农民的有效需求，需要村级组织这个中间方的协调（Vanesa等，2009；冯亮，2016）。在实践中，为确保环境治理等政策在村庄有效推动，有些政策还会通过与村规民约这一民间法制规范结合的形式进行实施（陈锋，2011）。村民参与与村组织的发展为垃圾分类治理提供有效监督，且这种监督作用具备效率高成本低的天然优势(朱明贵,2014; 冯亮，2016）。
（四）农村垃圾协同治理模式研究现状
我国农村垃圾治理目前主要采用的是“村集、镇运、县处理”的城乡一体化模式，该模式使得农村垃圾管理成本远高于城市，模式革新是大势所趋（鲁圣鹏等，2018）。但当前我国的政府、市场、村民、村级组织和社会组织等农村垃圾治理主体中，没有任何一方有足够的能力独自承担并完成农村垃圾治理，要有效解决农村生活垃圾治理困境就需要进行多元主体共同参与协同治理（聂国卿，2005；毛晓梅，2009）。大部分农村垃圾治理领域研究大部分运用了协同治理相近或类似概念，如多中心治理模式、多主体参与模式等。这些学者基本认同农村生活垃圾处理需要政府主导下，各主体共同参与。政府应发挥主导作用，除了法律体制构建完善、基础设施供应等基本职能外，应创新支持和激励手段去更有效地调动其他主体尤其是企业和社会组织的参与，提升农民环保意识，实现政府与市场功能互补，鼓励技术更新和管理模式创新，在农村垃圾治理给予财政投入倾斜和监管体系强化（沈苏莉，2014）。充分认识村级组织在农村垃圾分类中的关键作用，要不断壮大农村集体经济发展，鼓励村级组织对政府、市场、 社会组织和农户在村范围内的参与行为进行监督管理（张玉华，2006；贾亚娟等，2019）。真正将协同治理理论运用到农村垃圾分类领域的研究不多，且主要集中在近两年。鲁圣鹏等（2018））从垃圾治理主体、流程、政府职能分工以及政策等方面，系统探讨当前中国农村生活垃圾管理存在的“碎片化”问题，从主体整合、流程再造、区域协同、机制协调和信息共享５个方面，重点研究农村生活垃圾协同治理的实现路径。庄海伟（2019）以上海市农村生活垃圾分类“松江模式”为依托，总结由政府动员到政社互动中的农村生活垃圾分类协同治理机制的过程。但协同治理的分析仅仅局限于政府和民众两个主体。盛学梅和李丹（2019）对沈阳市农村生活垃圾治理和资源化利用进行研究，但仅在对策中引入了协同治理概念，没有深入分析。
当前的国内外研究表明，我国农村生活垃圾治理刻不容缓， “政府主导，各方协同”是目前比较适合我国的一种解决途径。虽然当前大多数学者已对农村垃圾协同治理的重要性进行挖掘，但现实状况下的农村生活垃圾分类处理依然十分复杂，因此现有的研究很少。协同治理是公共管理领域研究的大势所趋，如何将这一系列理论应用于我国的政府职能建设和实施，是未来我国将要面临的关键问题。本文希望基于协同治理的研究框架，对金华市的农村生活垃圾分类处理进行研究和分析，发现问题并提出改进措施。
三、分析框架
（一）SFIC模型引入
在当前越来越复杂的社会环境下，协同治理是一项多功能化的有效策略，可以很好地解决利益冲突、优化资源配置、促进多方合作等社会公共问题。协同治理的框架研究是当前公共管理领域的热点，目前有许多文献资料都对其协同治理框架进行了设计。如Bryson、Crosby和Sone（2006）构建了跨部门协作分析模型[35]；Donna Wood和Barbara Gray（1991）的APO模型；Ansell和Gash(2007)建立的 SFIC模型。本文选用的SFIC模型是目前最具代表性的研究框架。Ansell和Gash(2007)针对全球137个不同国家和地区的不同领域的案例的长期持续的近似分析，将协同治理最终效益的影响因素归纳为五个方面，包括：起始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）、协同过程（C）和协同效果。这些研究结论进一步被总结为包含有五个变量的权变模型，即SFIC模型。SFIC模型作为一种普适性的协同治理分析模型被学术界广泛应用。其起始条件中对资源不对称体系中的倾斜作用，符合了本文所研究的农村生活垃圾分类处理问题的需求。最后，作为协同治理分析的首个环形理论框架，使整个治理过程显得更加真实科学。
图 1协同治理SFIC模型(Ansell&Gash, 2007)
SFIC 模型的基本框架组成，第一个是起始条件，即协同过程开始之前的各个主体的实际情况。包含了各个主体在权利、资源和信息的不对称，协同动机，此前的合作或冲突历史等三个重要组成成分，对整个协同过程产生正面或是负面的影响。第二是催化领导。Conley和Goldman(1994)认为，催化领导能有效地调节各个成员之间关系和增加他们共同解决问题的能力，以保证组织成员的参与积极性。同时帮助各个主体在协同过程中建立起一种相对平衡的权力关系，以最终实现互利共赢的目标。第三是制度设计，协同过程中通过制定相关准则和规范来约束各主体行为的正当性。制度设计应该具备开放性和透明性。第四个是协同过程，Ansell和 Gash 对协同过程简化为“面对面对话”、“建立信任”、“过程投入”、“达成共识”、“阶段性成果”五步，这五个步骤相互作用形成了一个环状结构，这样的若干环状结构构成了协同过程。
（二）SFIC修正模型框架构建
尽管SFIC模型具有良好的可调节性和广泛的应用面，但它也存在其缺点。一是缺少对外部环境的考虑。由于该框架的建立主要是基于文献资料和实证案例研究和分析，整个研究过程比较封闭未能考虑到外部环境和市场形势的动态变化。而由于外部环境的变化对实际的协同治理过程的影响巨大，尤其是本文研究的农村生活垃圾分类处理存在着其社会环境的特殊性。因此，本文对SFIC模型进行了扩展，结合对外部环境应用PEST模型进行分析。二是协同过程难以描述。在当前的研究中，学者们往往把协同过程看做一个线性过程。比如 Susskind和 Cruikshank （1987）的前沟通、沟通和实行三阶段， Edelenbos（2005）的准备、政策发展及决策三步骤[43]。实际决策中的协同过程多元主体间的协同过程是反复博弈、修正，阶段性成果刺激下一阶段协同的循环过程，只可意会难以用准确的语言去表述准确。本文将以各主体协同行为代替协同过程，而建立信任和达成共识等复杂因子根据田培杰博士（2013）对SFIC模型的修正方案，将之与催化领导和政策设计一同归类到“协同引擎”中进行分析。三是协同效果的简化。在SFIC模型中，协同效果仅作为协同过程的产物在流程图中展示，并未对其进行单独重点阐述。在实际的案例中，协同效果除了项目完成或目标达成外还有很多其他的形式。而且国内公共管理领域越来越注重政策绩效，而绩效的体现往往以“成败论英雄”，协同效果是各方关注的焦点。将之单独拎出来分析更为直观，也使协同治理更吸引决策者的眼球。在对SFIC基础模型进行修正得到的新模型包含外部环境、协同动因、协同引擎、协同行为、协同效果五个部分，基本环节和流程如图2。
四、案例分析
金华市1位于浙江省中部，属于省辖地级市，土地面积 10942平方公里，2017年末全市户籍总人口为485.52万人，常住人口为556.4万人，常住人口城镇化率为66.7%。现下辖婺城、金东2区，兰溪、义乌、东阳、永康4市及武义、浦江、磐安3县。金华市历来以火腿、酥饼、佛手等美食扬名世界，而最近火爆网络的是农村垃圾分类垃圾桶。
金华市从2014年开始探索农村垃圾分类治理，经过短短4年的推广，走出了农村生活垃圾分类农民可接受、财力可承受、面上可推广、长期可持续的新路径。主要可分为三个阶段：第一阶段是2014年试点阶段，“金华模式”的灵魂“二次四分法”诞生；第二阶段是2015年到2016年的全域推广阶段，经过各县市的检验和校正，“金华模式”基本成型，“四可”标准成为农村垃圾分类经典法则；第三阶段是2017年至今的“金华模式”的深化阶段，随着技术升级和法治完善而渐趋成熟。这三个阶段可分别作为协同治理阶段性小闭环，三个循环大体上构成了目前农村垃圾分类协同治理的“金华模式”。金华农村垃圾分类处理的成功经验，相较于城市垃圾分类十多年的探索期而言，是极为迅速而高效的，也是协同治理的成果。
（一）外部环境
金华模式的成功与金华市良好的外部环境息息相关，通过PEST框架分析金华经济基础、政治条件、社会环境和技术手段如何支撑农村垃圾分类协同治理模式，并尝试从中找到阻碍协同进程的潜在问题。
1.政策（P）层面
2003年，习近平主政浙江期间部署了生态省建设和“千村示范、万村整治”工程，要求城乡联动垃圾集中处理。该工程逐渐演变为“美丽乡村建设”项目，在之后的十来年时间里彻底改变了浙江农村脏乱差的面貌。2013年底，浙江省委、省政府强势推动“五水共治、治污先行”行动，倒逼垃圾分类。2014年围绕“最大限度地减少垃圾处置量，实现垃圾循环资源和利用”总体目标，推动农村生活垃圾减量化和资源化处理。金华市委、市政府积极响应，专门成立了金华市城乡垃圾分类工作领导小组，由各级政府主要领导组成。
2.经济（E）层面
金华市2018年实现地区生产总值4100亿元，在浙江省11个地级市中排名第五位。一般公共预算收入392.6亿元，增长9.8%；城乡村民人均可支配收入分别达到54883元和26218元，增长8.4%和9.6%2。政府和居民均有经济能力支持垃圾分类工作的开展，且经济条件的改善也让公众对居住环境提出了更高的需求和要求。而且，从金华市的测算数据看，农村垃圾份分类工作并不是完全政府贴钱，而是可以产生经济效益的。农村生活垃圾处理成本主要集中在清运和处理环节，1吨垃圾从产生地运输到处理厂（填埋或焚烧）的费用约为200元。焚烧和填埋的费用为110和90元/吨。在实施农村垃圾分类后，每年垃圾减产超过66万吨，节省的运输和处理费用为2亿元。这样一来，建设垃圾分类设施的投入基本可以在8~10年内得以收回。
3.社会（S）层面
一方面，农村历来就有垃圾分类的传统，只是农民没有意识到自己的行为就是在执行垃圾分类。传统种地农民会将可以腐烂的生活垃圾集中运到自家田地里堆肥，也会将易拉罐、酒瓶等垃圾单独堆放并卖给回收人员。这在无形中已经将农村生活垃圾分为了可堆肥垃圾、可回收垃圾和其他垃圾三类。在推行垃圾分类过程中，只要将政府推行的垃圾分类和农民已经在做的垃圾分类行为相呼应，就可以让农民对垃圾分类政策更容易接受和执行。另一方面，金华农村社会风气良好，农村基层治理能力较好，村民参与环境改善的积极性高。根据国家统计局金华调查队开展的2018年金华市区和美乡村建设情况问卷调查数据显示3，被访村民对乡风文明建设满意度较高，有85.75%的受访村民认为目前村里社会风气总体较好，89%的认为农村邻里关系“很好”或“较好”。村民对参与农村人居环境建设积极性较高，有高达75.75%的村民表示，在人居环境建设过程中若村集体有资金缺口，个人愿意为集体建设项目适当出资。
4．技术（T）层面
阳光房堆肥技术已较成熟，具有投资成本、运行维护费用低等优点，但也存在占地面积大，堆肥时间长且堆肥效果受季节影响大，无害化程度低等弱点，堆肥产品品质差、肥效低。阳光房产出的有机肥，大部分用于苗木绿化，也有运到改田造地项目用于改良土壤或一些荒山上，农户对有机肥的使用存在疑虑，认为会伤肥或指标不合格，使用途径单一。而村民对于当地垃圾处理设施的质疑，也会进一步导致社会公众与政府之间的信任度降低，甚至引发社会矛盾。
（二）2014年：试点阶段
2014年，金华市选择在婺城区、金东区两个区展开农村垃圾分类试点工作。该阶段的主要参与主体为政府、村级组村民，市场主体主要为建设局、供销社下属企事业单位，其他企业由于对农村垃圾分类领域的历史空白和不良收益预期未能参与进来，社会组织由于其本身在农村的发展并未成熟也参与较少。该阶段主要的协同动机来自现实的垃圾处理困境和行政推力，协同引擎主要是及时、频繁、良性的互动带来的制度、模式、技术创新，协同行为主要是来自政府的支持和指导试点的政策，以及村级组织的培训、宣传、监督机制，协同效果主要是农村垃圾“二次四分”法、可烂垃圾阳光堆肥技术等。
1.试点阶段协同动机：现实困境与行政推力的夹击
金华市作为浙江省“五水共治”行动的首发地，在2013年针对河流垃圾的整治中，清理出超过50万吨的垃圾。水域垃圾的问题根源在岸上，只有将河流和水岸同时治理，兼顾标本，进行长期管护，才能保证垃圾河问题不在反弹。根据2013年的调研数据，金华市本级年清运垃圾约36万吨，并以每年15%的速度增长。市本级唯一的大型垃圾填埋场十八里垃圾填埋场，按当时的库容静态推算，只有6年时间就将全部饱和。垃圾填埋方式占地多、污染重、危害大、处理周期长，绝非良策。而垃圾焚烧可能会产生二噁英等剧毒物质，更是让很多市民谈虎色变，金华又地处浙中盆地，不利于大气流通扩散。终端扩容几乎不可能实现，只能在源头减量上做文章。国内外研究都证明，垃圾分类是解决垃圾围城问题的有效途径。金华市实际面临的垃圾困境使得推动垃圾分类减量工作刻不容缓。而城市垃圾分类十多年探索举步维艰、收效甚微，农村是潜在的突破口，而且“农村包围城市”的路径在我国已然经受住了历史和革命的考验。前期的调研数据也印证了这个方向的可行性，根据垃圾填埋场提供的数据显示2013年金华市本级日均生活垃圾产量是900吨左右，而约有60%来自农村。当前我国村镇之间界限明显、职权明晰，村民之间“熟门熟路”等特征都为农村垃圾分类的可行性加分。
实际上，从2003年开始启动的，也是习近平主政浙江期间主推的“千村示范、万村整治”工程，就已经把农村垃圾集中处理和村庄环境清洁卫生作为治理标准之一。这项至今为止延续了16年的大工程，与新农村建设、美丽乡村建设、“五水共治”等全国、全省重点工作一起给金华农村带来了翻天覆地的变化。一方面，农村环境的改善带来了乡村旅游业、物业经济、特色农业等新业态的蓬勃发展，农村居民既感受到了农村人居环境对其切实利益的巨大影响，也在无形中推高了村民对农村环境的要求和标准，使得农村垃圾分类工作可以很自然地与农村经济、政治、文化、社会、生活、文明等各项事业的发展联系起来。另一方面，这些农村领域的重点工作都离不开财政资金的支持，并以项目形式落实到各个村庄。这样的互动与合作给政府、村级组织和村民之间带来了合作的经验和能力，并在长期的合作中建立了一定的信任，为垃圾分类工作开展中的协同治理奠定了良好的基础。
与此同时，垃圾填埋场等垃圾处理设施往往建在远离市中心的位置，周围村庄对垃圾车的往来频次更为敏感。城市相对于农村更完善的保洁机制和更严苛的环保执法力度，使得大部分的垃圾非法倾倒行为都选择较为偏僻的农村地区。农村的土地和水源遭受到了来自农村和城市的双重垃圾围攻。而彼时的金华农村尚未完成村村通自来水的历史使命，洗衣、做饭、灌溉都离不开河湖沟渠，对垃圾围村围城有着比城市居民更为直观和强烈的感受，对于垃圾治理的效果也将产生更直接的反馈。
总之，基于各种因素，2014年7月金华市委市政府正式提出开展农村垃圾分类工作的倡议，明确要改善提升农村环境，须以垃圾分类为载体，发动全民参与。并基于人口、地域、经济等条件，在婺城区、金东区选择工业主导、农业主导和城郊结合等类型的典型乡镇在率先开展试点工作。
2.试点阶段协同引擎：群众智慧与政府重视的碰撞
“发动全民参与”作为金华垃圾分类工作的基本要求，在这个阶段实实在在发挥了引擎的关键作用。日后闻名全国的“二次四分”法和被全国其他农村地区广泛使用的阳光堆肥房都是农民智慧和政府重视的充分碰撞擦出了火花。
起初，根据学者们对国内农村垃圾的研究成果，农村垃圾来源广泛且分散，厨余垃圾、灰土等可堆肥垃圾占比高的特性，结合金华市2013年市本级农村生活垃圾数据显示其70%为可堆肥垃圾，得出了“农村垃圾适合就地堆肥处理”的结论。试点初期基本确定了农村垃圾分类方式：可堆肥和不可堆肥“二分法”，可堆肥垃圾通过就地建阳光堆肥终端即沤肥房转化为有机肥。
但是实践过程中，金东区垃圾分类工作人员在入户推广的过程中发现，现在农村种地的农民少了，尤其是年轻人对堆肥概念已经淡化了。就算是种地的老人，随着农村垃圾越发多样复杂，在区分堆肥垃圾的时候也需要再三琢磨。这个过程消减了农民朋友分类的热情和效率，反而没有沾上堆肥传统的光。这个问题得改，但怎么改难住了地道庄家农一语道破“会烂的垃圾就可以拉去堆肥”。会不会烂就比可不可以堆肥要通俗易懂得多，会烂和不会烂二分法迅速在试点区域进行实践，效果立竿见影。同时，工作人员发现，像易拉罐、矿泉水瓶、酒瓶这些可以卖钱的垃圾村民会自行集中存放，就算村民没有存，收垃圾的保洁人员也会拣出来，这在无形中又分了一类垃圾：除了可烂和不可烂，还有可卖和不可卖的区分。于是农村垃圾 “二次四分”法在金东区的试点中诞生：“二次”是指“农户一次分类，分拣员二次分拣”；“四分”是指将生活垃圾分为“会烂”“不会烂”“可卖”“不可卖”四种。有效破解了分类不到位的突出难题，大大减少垃圾填埋总量。
在阳光堆肥终端的建设上，要求以村为单位建立终端。一些村庄也面临建设用地指标难、建设和运维资金紧张等问题，在政府和村级组织的协调下，村与村的沟通下，产生了“多村联建”、“村校联建”等多样化的选择。同时，在集镇等居民较为集中的区域，从成本和效率结合考虑的角度出发，也鼓励其建设投资更大但更搞笑的微生物发酵器。同时，针对试点村反馈的阳光堆肥终端发酵时间长、味道大等问题，邀请浙江大学专业团队对发酵处理工艺进项了改进，并引入起专利技术将堆肥时间缩短了一半以上，也基本解除了对环境的不良影响。
在关键的分类模式上充分采纳村民、村集体、第三方的意见，增加了村民和村集体的主体意识，也增强了技术的可信度，继续刺激村民的分类积极性。
3.试点阶段协同行为：各主体的试点探索
为了加快推动试点工作，金华市委市政府召开了市区农村生活垃圾分类减量工作专题会议，对该项工作做了动员，明确各层级政府部门职责，并动员共青团、妇联、工会、教育机构等开展垃圾分类宣传、指导工作。婺城区、金东区分别根据会议要求，出台了各区农村生活垃圾分类减量化处理工作实施意见。
为了解决终端建设和后续维修养护的经费问题，金华市政府建立了一套“财政奖补、社会参与、农民主体”的多元资金筹集模式。垃圾堆肥终端建设每个行政村给予一次性的财政奖补资金10万元，根据原金华市农办（2019年已并入金华市农业农村局）《金华市推行农村阳光堆肥房工作调研报告》，金华市、县（市、区）两级财政截至2019年8月底已投入财政资金2.6亿元完成全市阳光堆肥房建设2037座。后续的垃圾分类设备购置和村级垃圾分类宣传等后续维护管理经费，由市级财政和区级财政按2：3的分担比例每年一共安排5000万元专项经费。此外，各村设立“共建美丽家园维护基金”，要求农户每年每人上交10-30元，商户每年每户200-500元，同时也鼓励企业进行捐助，该基金主要用于农户垃圾分类行为的奖励和村级运维。
各村村级组织利用农村“熟人社会”“人情社会”等特性，营造垃圾分类你拼我赶的良性竞争氛围，实现村民之间的监督和约束作用。制定了适合本村实际的笑脸墙、荣辱榜、红黄榜等各项制度，尤其是些村庄根据村民爱面子的特性，改黑名单为黄牌警告专栏，变“红黑榜”为“红黄榜”，无形中推动了村民自治自律。各村先后开展门前“三包”，并把垃圾分类和维护经费收取写进了村规民约里。各类志愿者团队加入农村垃圾分类、妇联充分发挥农村妇女力量、农村党员网格化管理村里垃圾分类。
4.试点阶段协同效果：“金华模式”雏形初具
农村垃圾分类“金华模式”在试点阶段已基本成型，其核心“二次四分法”和阳光堆肥终端已基本成熟。从上而下的推动和自下而上的反馈机制产生了理想效果，考核监督、培训宣传等模式也初具雏形。试点工作的成功为下一步全域推广工作奠定了坚实基础。2014年底到2015年初，金华市农村垃圾分类的试点经验被《人民日报》《农民日报》《中国青年报》《浙江日报》等主流媒体报道推广，并获得李强省长、熊建平副省长等省级主要领导批示表扬。金华市获得2014年浙江省“五水共治”工作最高奖项——大禹鼎。
（三） 2015年—2016年：全域推广阶段
鉴于试点工作的成功，2015年4月，金华市委、市政府在全市农村铺开垃圾分类工作，并提出了在2016年底实现全覆盖的目标，要求各级单位因地制宜、统筹规划，进行全面推进。期间，“四可”标准作为金华模式的经典法则被广泛宣传：农民可接受，财力可承受，面上可推广，长期可持续。这个阶段部分民营企业像化肥厂和资源化回收利用企业、社会组织像农业合作社和老年协会等开始成为正式的协同主体之一，但企业参与的环节仍较为单一，社会组织单独的监督指导作用发挥较为局限。
1.推广阶段协同动机：试点成功的催化力和扩散力
首先，强力的行政推动加速工作进展。“五水共治，治污先行”行动在浙江全省继续强势推行，省委省政府出台《关于开展农村垃圾减量化资源化处理的通知》，并将农村垃圾分类工作成效做为“五水共治”的重要考核指标之一。农村垃圾分类搭上“五水共治”这项 “一票否优”的 “一把手”考核快车，工作成效直接关系到地方干部政绩与升迁，从上而下的行政推动效率呈现指数型增长。同时，省财政安排1260万元支持21个县（市、区）率先开展农村垃圾分类处理试点工作。同时，2015年开始，各级财政美丽乡村建设专项资金可以用于农村生活垃圾减量化资源化利用设施的购置安装等，省财政设置了该项试点工作每村平均30万元的标准。在浙江省“省管县”的财政体制下，省财政的全力支持也给了各县市积极响应的底气。
其次，当前全国范围内也出现了少部分农村分类成功的案例，但基本局限于个别村、乡镇，或是一个县（市、区）的范围，如南京市六合区（杜宇轩等，2019）、上海市松江区（庄海伟，2019）等等。在地市的范围内不同类型的县市同时取得较为广泛认同的农村垃圾分类模式却是没有的。“盆景”缺乏说服力和震撼力，而“风景”更能产生宣传和推广的价值。
再次，试点村的成功，给村组织主要负责人和村民形成了信心和压力。同时试点村可观的效益增长，如游客量、旅游收入、领导重视程度、获得财政资金支持等方面的增加，给了其他村庄一定的目标和吸引力。
最后，随着全域推开进程的深入，市场也逐渐看到了政府在垃圾治理领域的决心和农村垃圾处理市场的潜力。浙江红狮水泥厂、金华市金圆水泥厂等企业利用资源综合利用的增值税退税政策积极参与农村建筑垃圾和其他有毒有害的回收处理，永康市部分超市、药店参与进来对过期药品、废旧灯管灯泡等有害垃圾进行定点回收并交于专业机构进行集中销毁。
2.推广阶段协同引擎：强有力的层级推动
强有力的层级推动与考核不仅是协同启动的强大凝聚力，更是加速协同过程的燃料供给。金华市通过对农村的组织结构的不断完善，将农村的生活垃圾分类纳入到全市的重点民生项目中，按照县、区为单位进行考核。建立以垃圾分类工作分级考核制度、可再生资源回收制度、保洁分拣员月评比制度、垃圾分类网格化管理制度等六项制度为主干的运行保障体系、环境卫生荣辱榜制（定期将分类好和差的分类农户公示在村显眼位置）、农户“门前三包”和卫生费收缴制度。考核制度涵盖了从上而下各级政府、村级组织到各个农户，实现了一环扣一环、层层监督的严密体系。金华市人大于2015年11月开始启动了农村生活垃圾分类减量化资源和利用的立法调研工作，准备以地方性法规的形式对相关主体和行为进行固化和规范。
同时，主体间的良好互动仍在持续。结合村民实际使用情况的反馈，金华农村的垃圾桶设计实现了第三次更新换代：第一代，传统垃圾筒；第二代，根据“可烂”和“不可烂”一筒变两格；第三代，根据产生垃圾实际情况调整内筒容积，变成一大一小的两格。垃圾车也随之进行调整以满足实际需求。
3.推广阶段协同行为：标准化管理体系建设
2015年金华市政府先后下发了堆肥房工程建设管理标准、农村垃圾分类合格村验收标准等各项管理规范文件。2016年金华市上下齐力完成了全国第一个农村生活垃圾分类管理标准《金华市农村生活垃圾分类管理规范》，以及说明书《农村生活垃圾分类指导手册》，对已渐趋成熟的农村垃圾分类处理原则、方法、要求，阳光堆肥房等技术、设施建设管理标准，运输回收要求和保洁员队伍管理等各环节流程进行固化。到2016年底，金华全市70%以上超过3300个村已完成垃圾分类合格村的创建和验收，在此基础上又推出了优秀村和示范村的创建标准，推动各村垃圾分类工作迈向更高的台阶。部分村里聘请失业在家的村民做为保洁员，聘请有威望的老人担任环境监督员和劝导员，发挥了各自的作用，也给他们带来来较为稳定的收入。
2016年，金华市政府委托上海同济大学进行了“金华农村垃圾分类经验调查”，通过科学方式对垃圾分类实施方式、垃圾堆肥处理方法进行合理评估，用抽样村庄垃圾构成、垃圾减量构成等数据论证“二次四分法”减量效果，对阳光堆肥房产出的有机肥成分进行检测论证起适用范围，调查得出的数据给已经开展农村垃圾分类的村庄以信心，也给金华市政府全域推广的决策提供了重要参考。
同时，各级政府积极发动各类群团组织参与垃圾分类宣传培训工作，如工会指导乡镇企业开展各类职工垃圾分类比赛活动，妇联发起“好姐妹宣讲团”，“垃圾分类先行”，“参与垃圾分类，创造美好家庭”等多项活动，共青团组织积极引导青少年群体开展此类活动，教育部门可以组织编写关于提高农村垃圾分类质量的教材。通过党员会议和户主会议，结合农村的讲堂、茶话会和广播台，积极动员村民开展宣传学习活动。积极创建并开展优秀垃圾分类村庄和农户的评比活动，给予一定的物质与精神奖励，鼓励村民加强垃圾分类处理的学习与实践。
4.阶段性协同效果：全国学金华
2015年10月份，金华市农村垃圾分类的做法被人民网、新华网等上百家媒体报道，迅速获得了1600多万的点击量，网友们纷纷为这么“接地气”的分类方式点赞。2016年6月18日晚，央视焦点访谈介绍金华农村垃圾分类工作经验；次日，人民日报刊文介绍金东区的垃圾分类工作。11 月初，由住建部住建部召集的全国农村生活垃圾和资源化利用培训会在金华市召开。12 月，住建部下发通知，全国学习金华农村垃圾治理经验。2014年到2016年，金华市连续三年蝉联江省“五水共治”工作最高奖——大禹鼎。金华市农村垃圾分类工作荣获2016年度全国民生示范工程。
（四）2017年至今：深化阶段
住建部发文全国学习金华农村垃圾治理经验后，至今金华市迎来了全国各地4000多批40000多人次的考察团，这给金华市继续优化完善农村垃圾分类处理模式带来了巨大的压力和动力。2017年开始，“金华模式”进入深化阶段，从政府到村级组织到农户的各类管理制度渐趋成熟，各类企业开始参与到农村垃圾分类管理平台开发维护、垃圾运维第三方服务、垃圾分类项目第三方审计第三方绩效评价等全流程中，农村垃圾分类领域新的社会组织形式逐渐产生并开始发挥作用。
1.深化阶段协同动机：领跑者的先发优势与责任
首先是领跑的责任感和紧迫感。来自社会各界的肯定使得金华市农村垃圾分类工作成为了全国典范。但走在 前列是暂时性的成绩，要保持领跑优势就需要各主体继续保持参与和投入的积极性。在高效的行政驱动下，一时的辉煌从来不是难事，但长效化的运行就是考验。当前期的工作已经被推到一定的高度，各主体的继任者就不得不加固协同以谋求创新思路突破进取，在这样的形式下不进步就是退步。
其次是创新驱动对市场主体的需求加大。随着农村垃圾分类工作的不断深入，各村各乡镇的差异性凸显，数据量呈现指数暴增，如何利用大数据帮助各级政府更好地做出决策是创新的一大方向。建设运维大数据收集、管理、分析平台需要软件设计、运管、推广企业的介入。同时，日趋复杂化的农村生活垃圾处理和城乡一体化垃圾处理模式的探索需要专业垃圾运维、保洁企业的参与。庞大的项目量也需要第三方进行审计审价、绩效评价等更公平的评估工作。
最后是垃圾分类带来的效益直接刺激村组织和村民积极参与进来。2018年金华市的农家乐等旅游项目接待游客数量为3263万人次，从中获取的经营收入达到23.4亿元。像锁园村等开展垃圾分类较早的村，经济效益较为直观，2015年该村年旅游人次10万左右，到2018年则达到了30多万，给村集体的旅游门票收入和村民的餐饮、民宿等收入带来了大幅增长。像浦江县上河村、前吴村等2018年游客接待量更是突破了40万人次，旅游收入均超过300万元。这与乡村旅游热的兴起有很大关系，但也离不开村庄环境的不断改善。更多的村庄开始走向旅游兴村、特色农业等道路，垃圾分类与产业效益之间相互促进，共同发展。
2.深化阶段协同引擎：农村垃圾治理实体性地方法规
2017年底通过全省首个垃圾治理实体性地方法规《金华市农村生活垃圾分类管理条例》，明确农村生活垃圾分类“政府主导、属地管理、公众参与、市场运作、社会监督”的基本原则。同年启动实施了“农村生活垃圾分类优秀村创建”、“农村生活垃圾分类处理终端专人负责”、“党建+农村生活垃圾分类”等机制，提高村集体和村级党员群体的参与度。东阳市成立绿色家园公益协会填补农村垃圾治理领域专业化社会组织空白，帮助协调各主体间利益管理，完成农村垃圾分类过程中指导、宣传、监督等职责。
3.深化阶段协同行为：技术进步与管理创新
2017年，金华市政府下发了《金华市农村生活垃圾分类处理终端“专人负责制”实施方案》《关于开展金华市农村生活垃圾分类处理优秀村创建活动通知》《关于在农村生活垃圾分类和美丽庭院建设中全面推行“党建+”工作方法的通知》等规范性文件用于激励和约束农村垃圾分类行为。12月28日通过了《金华市农村生活垃圾分类管理条例》，并于2018年6月5日正式实施。该条例对农村生活垃圾的分类处理及其模型，以及垃圾分类的管理与相关责任进行了明确规定。这也意味着金华市垃圾分类治理完成了地方立法+村民自治+褒奖激励“三治融合”管理体系的构建。
2018年，阳光堆肥房进行了进一步的技改，着力解决原阳光堆肥房密闭不好、管路易折断、垃圾腐熟不均匀、无害化程度不高等问题。金华垃圾分类艺术馆落成，着力打造成垃圾分类的培训教育基地。兰溪市政府通过政府购买服务引入杭州锦江集团环卫服务有限公司，率先在全省实现城乡一体化、市场化垃圾治理，完善垃圾分类收集、运输、处置、回收体系，提高垃圾处理服务能力和效率。
金华各地根据自身实际积极探索管理体制创新。金东区开发了农村生活垃圾分类智能化管理系统，采用扫描二维码的形式，通过云服务实现对我区垃圾分类工作的标准化、智能化和精细化管理，实现区、镇、村对三级对农户源头分类情况的实时、精准管理。东阳市引进“考垃”APP平台，实行对农户分类自查、督查员督查、保洁员垃圾收集、第三方垃圾清运、废品回收交易、积分兑换等数据的动态收集。浦江县智慧大管家平台，实现各村、社区各类垃圾（会烂、不会烂、可回收）的量化评价，实现“废弃物去哪里，让大数据告诉你”的工作目标。
4.阶段性协同效果：农村生活垃圾分类乡镇及行政村全覆盖
金华市通过并实施了全省首个垃圾治理实体性地方法规，充分利用“党建+”理念做好农村垃圾分类工作，在市场化垃圾处理、智能化垃圾管理、第三方服务方面取得了创新突破，建成全国首个农村垃圾分类主题艺术馆。2017年金华市农村垃圾分类工作被中宣部列入迎十九大“砥砺奋进的五年”成就展，登上北京展览馆向十九大献礼。2018年金华市被确定为50个国家资源循环利用基地之一，在2019年省级资源循环利用示范城市（基地）试点中名列第一。截至 2018年底，金华市已实现农村生活垃圾分类乡镇及行政村全覆盖，村民生活垃圾分类正确率超过85%。
五、主要结论与政策建议
（一）主要结论
1.外部环境
在外部环境方面，金华市的经济、政治和社会保障等多方面均能有利于农村垃圾分类处理工作的开展。但技 术层面产生的限制，包括垃圾终端处理设备和有机肥的利用，在一定程度上削弱了垃圾分类成果的体现。社会公众对当地建立阳光房和堆肥设施的效益产生了质疑，降低了该协同治理过程中民众与政府之间的信任好感，产生了负面影响。因此，政府层面不能仅仅只做宣传工作，更要鼓励并敦促相关企业和科研单位对垃圾处理技术的研发和产业化。在相关工作取得重要成果时，要及时地向民众反馈正面信息，鼓舞他们坚持参与农村垃圾分类处理，提高环保意识和管理意识，才能让协同治理形成良性地正向循环。
结论1：良好稳定的政治、经济、社会、科技环境与协同治理间实现良性互动。
2.协同动机
协同动机是能不能促成各主体协同治理的关键。案例分析中发现政府的行政推力是农村垃圾分类协同治理的最主要动机。首先金华农村垃圾分类工作搭乘“一把手”工程快车，以“一把手”抓“一把手”，问责“一把手”都方式快速高效地推动政策落地。其次是政府执政理念的转变。从2003年开始执行至今的生态省建设和“千村示范、万村整治”工程，通过十多年的改造，逐步增强了生态环保理念。再次是政府多元合作能力的提升。通过项目制开展的系列美丽乡村建设，为各级政府积攒了大量与村组织、村民合作的经验。再次，《金华市农村生活垃圾分类管理条例》明确农村生活垃圾分类“政府主导、属地管理、公众参与、市场运作、社会监督”的基本原则，是金华市农村垃圾分类协同治理的基本框架和重要支撑。最后，充分尊重农村“熟人社会”“人情关系”，利用堆肥传统、良性竞争等鼓励村民参与。但是，缺乏独立的第三部门对农村垃圾分类中政府和市场行为进行监督。当前的农村垃圾分类市场技术选择和创新都是政府行为，应鼓励企业更具市场实际有效进行技术的更新和创新。
结论2：行政推动是农村垃圾分类治理各主体最关键、最有效的协同动机。
3.协同引擎
协同引擎是整个协同治理过程得以持续运作的关键。金华市农村垃圾分类模式的成功经验充分展示了政府在鼓励公众有效参与、达成思想共识中的协同能力。金华市首创的“二次四分”法是农民参与垃圾分类模式探索的最好见证。在SFIC模型中，制度设计是协同各主体得以实现良性互动的基础保障。金华市政府从地方法规作为顶层框架，以农村垃圾分类地方标准和指导手册为脊梁，垃圾终端管理、优秀村创建、各层级考核等制度为肌肉，财政资金保障为血液构建了整个农村垃圾分类政策体系。且在制度设计中展现足够的包容性和透明度：在垃圾分类方式、标准上充分展示村民参与的成果，在垃圾分类技术方面充分利用各大高校的研究力量和成果。
结论3：清晰的共同目标、不断巩固的信任、制度设计中体现足够的包容度和透明度，是“金华模式”成功的核心，但除政府外其他主体参与决策能力仍显不足。
4.协同行为
为了促进农村垃圾分类协同过程的实现，各主体通过各自系统行为强化主体联系、巩固彼此信任度和依赖性。政府层面，广泛发动媒体对农村垃圾分类意义和阶段性成果进行宣传，发动群团组织对村民开展垃圾分类培训。各级政府通过对层级间绩效考核、项目资金绩效评价等方式评估相关主题参与成果，并通过嘉奖、问责等形式进行巩固和纠偏。市场层面，大量垃圾分类设备企业、有机肥生产和消纳企业、保洁清运企业、平台开发管理企业等涌入农村垃圾分类领域，填补了部分市场化运作空白。村级组织层面，部分村庄将垃圾分类纳入村规民约，充分发挥德高望重的老人会参与分类效果监督，弥补了部分当前垃圾分类执法领域的缺陷。社会组织方面，东阳市成立由机关干部、学校教师、村两委干部、团民妇工老干部和热心公益事业的村民组成的绿色家园公益协会，填补了第三部门的空白。同时，有效的协同行为可以转化为当前或下一阶段的协同引擎，如试点阶段村级组织对村民垃圾分类行为的奖励激励了村民进行正确垃圾分类的热情，同一个村的村民间因村庄隐性的良性竞争而相互带动分类行为，而试点村的垃圾分类成果同样可以激励其他村开展垃圾分类工作，反之亦然。但是，由于企业和社会组织在农村垃圾分类领域的参与经验不足，目前仍处于探索阶段，对巩固协同的行为尚未形成可推广的经验。
结论4：协同行为与协同引擎相互作用形成了协同过程的有效循环。
5.协同效果
根据Huxham 和Hibbert的五个层面效果评估，当前金华市农村垃圾分类治理协同效果包括：一是具体的成果。比如农村人居环境的持续改善，针对垃圾河道的治理工作得以提前完成，并且辐射到了畜禽业的放养圈养。金华市多个垃圾填埋处的使用寿命有所提升，周边土壤环境和质量也有所改善。“金华模式”首创了“二次四分”法和“四可标准”，得到中央及省市领导多次批示肯定，住建部下文推广金华市的农村生活垃圾分类处理和资源利用的先进经验。金华市政府连续五年获得浙江省“大禹鼎”，等等。二是有效的协同过程，金华农村垃圾分类经验迎来了全国各地4000多批40000多人次考察学习，垃圾分类工作的开展推进村民自治自律，改善和巩固了政府、村级组织和村民间的合作能力。三是意外的收获。金华市“二次四分”法闻名全国、金华市农村垃圾桶成网红。四是获得公众认可，垃圾分类知晓度和满意度不断提升。五是个人价值的实现，比如村民获得了村组织奖励、获得其他村民认同、获得了比城里人垃圾分类做得好的成就感。以上效果都只是阶段性的，对阶段性成果的有效宣传和强化，可以将其有效转化为协同引擎，激励各主体继续参与协同过程。同时，对破坏协同过程、降低协同效率的行为的及时、有效问责也是不可或缺的。如河流上游村庄不进行垃圾治理，会导致下游村庄的治理压力加大并破坏其治理效果，打击下游村民和村级组织开展垃圾分类的热情，若不及时给予一定力度的问责和强制其整改，不利于垃圾分类的继续开展。
结论5：阶段性协同效果和及时有力的问责可以有效转化为下一阶段的协同动机和协同引擎，激励协同过程的长期可持续循环。
（二）政策建议
综上，本文从问题的本质出发，提出对当金华农村垃圾协同治理模式的改进意见，为决策提供参考。
1.完善农村垃圾分类协同治理管理体制
优化政策体系，加强执法力度。只有拥有了法律法规体系的保障，农村垃圾分类处理的协同治理才能有效进行。首先，明确各主体参与农村垃圾分类全过程各环节的职责。将政府各部门、企业、社会组织和个人等所有相关利益主体进行细化，如《金华市农村生活垃圾分类管理条例》除志愿者组织外，未出现其他类型的社会组织。其次，细化垃圾分类管理责任，提升条例可操作性。当前部分条例过于原则，缺乏有效性和强制性，如条例规定“农村（社区）的生活垃圾分类收集、运输、处理费用通过政府补助、村（居）民委员会筹措等方式筹集”，但未规定政府补助和村委会筹集的分担比例，资金不到位将面临的惩戒措施等，对解决农村垃圾分类资金问题没有实质性进展。再次，结合各地探索实践的成熟经验和做法，修订完善《金华市农村生活垃圾分类管理指导手册》，进一步明确和规范分类标识、分类设施配置、分类投放、收集、运输和处理等要求，使之成为宣贯执行《金华市农村生活垃圾分类管理条例》、落实农村生活垃圾分类工作的技术标准和操作使用说明书。最后，金华市需要对农村垃圾分类处理提供配套的激励机制和完善的监督体系，才能真正发挥该项协同治理框架中的制度效应。加强各部门联动，由公安、环保、执法和所在乡镇（街道）联合执法，提高对乱倒垃圾的处罚频次，查根溯源，严厉处罚当事人，营造环境卫生严管严处的浓厚氛围。
推动大数据管理，及时展示阶段性成果。创新管理手段，采用大数据管理手段，加快农村生活垃圾分类处理及资源化利用的信息化进程。通过不断拓展线上APP、二维码登记管理的应用范围，应用大数据平台对农村垃圾分类处理中的终端设备、运输车辆、工作人员和企业数据的收集管理，能更好地实现对垃圾处理情况的管理和数据分析，做出周期性的评估。创新督查机制，村级层面建立微信群等方式布置反馈工作，镇级层面进行网格化监管，及时发现问题，及时处置；区级层面进行督查通报曝光评比，市级层面考核，将年终一次性考核定输赢转化为平时常态化督查成效论胜负，把工作成效评估做在平时，重在常态长效。保障信息共享，及时、准确、详尽地展示协同共治阶段性成果有利于协同过程的可持续循环。
2.完善农村垃圾分类协同治理流程构建
改进协同治理流程，提升专业化服务水平。在当前模式“二次四分”和各县市因地制宜的创新探索基础上，改进农村垃圾协同治理模式运行框架（见图7）。在完善政府职能和管理机制的同时，最重要的是发挥市场效率和社会组织的监管职责。
在市场化探索方面，各地可以根据自身的发展情况和实际需求采取不同的模式进行管理（刘厚金，2010）。推进城乡生活垃圾分类资源回收，完善再生资源回收体系，制定回收目录。继续开展再生资源回收体系建设试点，多部门联动改进农村可回收网点布设，增加回收设施，建立长效运行机制。指导各县（市、区）确定有实力、有条件、有信誉的回收企业，对目前微利甚至亏本的可利用物进行兜底回收，提高城乡生活垃圾可利用资源回收水平。充分发挥社会公众和社会组织的力量，自我管理、自我监督。
鼓励各主体参与决策，村民共享环保福利。村垃圾分类的实际执行是系统治理中的关键一环。应综合考虑农村垃圾分类既有终端设施、处理效果、运维成本等各方面的因素，充分尊重各村实际和村民民主意愿，鼓励村级组织及乡镇政府联合对各村及时评估工作成效。
3.农村垃圾分类协同治理的激励机制
转变财政扶持方式，培育多元主体参与。政府应鼓励相关企业对垃圾分类设施和技术进行研发创新，不断挖掘垃圾中资源再生的可能性，促进其环保价值的提升。政府在这时需要减少对该行业市场的干预程度，发挥市场的自我调节机制，给予企业、居民和社会组织相应的激励，促进多方面主体参与到农村生活垃圾分类处理的协同治理体系，不断充实治理结构。放宽开放市场准入，吸纳更多的社会资本力量加入到该项协同治理中。
畅通对话通道，建立沟通平台。村的垃圾分类处理是政府、企业、社会组织和村民等多个主体之间的协同治理过程所实现的。各个主体之间需要保持长期的友好往来，通过多项平台、媒介进行信息沟通。保障村民利益诉求的表达。具体来说，政府层面可以定期召开座谈会、研讨会，邀请居民代表和社会各界媒体对垃圾分类处理的形势和进程进行讨论报道。与此同时，也可以充分利用社会组织所能起到的重要沟通作用，帮助其他社会主体表达心声，同时也协助政府进行宣传工作。而为了进一步提高工作效率，协同治理的各个主题更应该积极主动地机型合作，反馈自身需求，凝聚各个主体的共同利益，推进农村垃圾分类处理协同治理的进程。
本文选自总第76期《公共政策研究》，作者程芳茹系浙江大学MPA研究生; 徐林，浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院首席专家、浙江大学公共管理学院教授。感谢大力支持！