数字时代，基于数据、面向数据和经由数据的数字治理正成为社区治理改革的最强引擎。去年全国两会政府工作报告提出提高数字政府建设水平，营造良好数字生态，建设数字中国的发展目标。浙江省政府响应号召把推进数字化改革列为全面深化改革开放的重要举措，并提出将浙江建成数字社会建设样板省、数字政府建设先行省，打造全球数字变革高地。
图1 政策、现实背景
为实现高效协同、整体智治的治理目标，杭州谋求内涵、领域、价值数字化的拓展升级并诞生了许多各具特色的实践，例如小河街道的“城市眼·云共治”平台、湖滨街道的数字驾驶舱等。它们抓住社区治理中的痛点、难点，因地制宜打造数字治理体系，将智慧治理融入了城市发展底色。
从加速推进基层治理数字化转型到变革，社区治理从经验判断型向数据分析型转变，社区服务从被动应对向主动提供转变，杭州社区治理数字化转型，转的不仅是手段，更是理念；提的不仅是速度，更是效能。但在杭州市数字化转型快速发展的背后，也存在着一定的困境与制约因素。例如社区治理总体水平较低，数字化推进成难题；数字化时代带来资源整合、数据协同、数字鸿沟、隐私保护等挑战制约基层社区数字化治理转型等。本项目以杭州市为例，探索基层社区数字化治理转型的发展现状和制约机制并提出对策建议，为浙江省乃至全国范围内实践数字治理提供参考和更优的实现路径。
数字治理理论在我国政府改革中应用广泛，数字治理理论实践的三大主题“重新整合、以需求为基础的整体主义、数字化变革”以及三大主题在权力结构重塑层面、实现形式设计层面具体的实现路径，具体如下。
图2 数字治理理论下基层社区数字化治理转型路径
一、基层社区数字化治理转型制约因素
1.装备支持不足，技术有待提高
数字技术和装备是数字治理的前提和基础。数字技术运用需要耗费物力财力巨大，地方政府在数字治理基础设施建设上的投入需要强大的经济实力作为基础，否则难以应付这笔支出。而杭州市大部分正在进行数字化转型的社区因缺乏资金无法完成数字化设备的安装与升级，使得社区治理数字化水平停滞不前。
同时，杭州市虽走在全国数字治理的前端，但数字技术水平仍有待提高。调研中，据杭州基层社区数字化治理转型的标杆——小河街道中多个社区的工作人员介绍，目前正在使用的数字化平台“城市眼云共治”常常会出现系统误判造成错报情况，如在沿街商铺违规出摊治理中，监控探头检测到某商铺门口一辆经过的电瓶车后座上有篮筐，系统即识别该商铺为出店经营，且系统不会自动结案，需要社区工作人员进行手动结案上传为错报情况或前往地点查看实情后点击结案，给社区工作人员造成了一定负担。
2.数据平台过多，缺乏数据协同
近年来，各级政府积极推进简政放权，职能部门下放权力时把行政工作下放到社区，在将数字技术运用到基层社区治理过程中，也产生了一系列问题。调研中，不少社区干部反映各职能部门的APP、信息报送平台过多，各个职能部门都想创新，都在研发自己的APP和信息报送平台，所有APP和信息报送平台合在一起，竟有四五十个之多，给基层社区干部带来新的负担。
与此同时，数据采集系统没有实现互联互通、信息共享。具体表现为横向上，各部门各自独立、各司其职，缺乏有效交流；纵向上，基础信息没有实现双向共享，协调程度低下。社区工作人员需要使用职能部门的APP和信息报送平台完成任务，却没有相应的权限查看所在社区与街道的相应信息。如杭州市萧山区宁围街道丰北村无权查看宁围街道各项信息。此外，由于各辖区、各部门在运用数字技术时还局限于本辖区、本部门的局部利益，导致数据库重复建设严重，也给地方财政增加了新的负担。杭州市下城区东新街道某社区干部介绍，杭州市“数字城管”平台与东新街道数字治理平台“城市大脑数字驾驶舱”存在大量数据重复，但必须在两个平台都进行数据上报，耗费了大量人力物力财力，投入产出效益低。
3.数字鸿沟横跨，居民约束不足
互联网产生之初，有学者提出互联网可能带来新的政治不平等，互联网使用者更有可能是社会精英，而拥有互联网资源的人和没有互联网资源的人参与公共生活的能力差距巨大，这就是著名的“数字鸿沟”。数字治理的成功运行需要靠全体居民、商户的共同参与，但是一些年龄偏大的居民商户，由于受到视野、技术水平、学习能力等等因素的限制，对线上治理的认知度不足，不会用或者不愿意用云共治治理平台，从而极大影响他们参与线上治理的积极性，久而久之就让数字治理成为年轻人的游戏，一条巨大的数字鸿沟便横跨在不同年龄段之间。并且随着数字化的推进，线上的数字治理模式将成为最主要的形式，这可能会导致收到的反馈越来越局限化。
其次，由于居民个人违规行为通过摄像头捕捉追责，并且目前缺乏相应的社区治理方面的法律规范和硬性惩罚措施，社区工作人员只能通过宣传教育等软性手段加以规范，使得社区在居民心目中的权威效应不够，宣传无法得到居民的积极响应与配合。因此云共治规范指向对象更多的是商户，而对居民的个人行为缺乏有效约束力。
4.社区压力过大，社会化水平低
相较于传统治理模式来说，数字治理对社区工作人员的要求更高，社区任务更加繁重复杂，工作量和工作难度都倍数增长。网格员只需通过平台收集信息，将信息反映传递给各部门及上级管理人员，并不需要提供解决方案并去实际解决问题，这对于网格员来说工作压力大大减轻，但是相反的，基层管理人员例如社区主任、书记却面临着巨大压力，他们不仅需要将收集到的信息传递给各部门，实现信息共享，协调联动治理，还要在各部门协商基础上制定解决方案，实际解决问题，并且在实际执行过程中充当监督者的角色，这对于基层管理人员适应社区治理数字化的综合素质和能力要求较高。
当前社区数字治理过程中社会化、市场化水平不足，非政府组织例如物业、企业、社会组织等纳入平台管理难，非政府组织与政府社区的互利共赢平衡点没有找到，社区市场化进程不理想，正由于非政府组织在社区数字治理中的缺位，社区治理任务不能得到合理分担，导致政府社区工作压力大。同时社区数字化进程中缺少民众参与的监督机制和社会监督力量，社区建设效果不能得到真实评估，政府也难以厘清社会和政府的边界，存在被边缘化的风险。
二、推进基层社区数字化治理转型的对策建议
1.因地制宜——破解数字化转型中的推进难题
随着现代科学技术高速发展，以互联网、大数据、人工智能为代表的现代科技正深刻影响着人们的居住理念与生活方式，激发了人们对更便捷生活、更高效服务的需求，基层社区数字化治理转型是社会发展的必然趋势。然而在数字化转型推进过程中，存在着许多不可忽视的问题。
首先，东西部地区经济实力相差较大。而数字化转型需要投入大量的人力物力和财力，一些地方政府在数字治理基础设施建设上的投入高达数十数百亿元甚至成千亿，这也是为什么发达地区基层社区数字化治理转型较快的原因，而欠发达地区如果盲目地追求数字化、照搬其他地方地经验，不仅会阻碍基层社区数字化治理转型，还会给地方政府造成严重财政负担。其次，不同城市甚至同一城市的不同区域都存在着不同特点。例如一些地区老人、残疾人等弱势群体较多，在转型的过程中需充分考虑居民的基础需求和使用情况；而一些年轻人、学生较多的地区，则要更多地考虑居民的文化娱乐需求。因此在推进基层社区数字化治理转型的过程中，要因地制宜，结合自身经济实力和发展特点，制定相应的转型方案。
2.开放共享——打破基层社会治理的数字壁垒
政府把部分行政权力下放给社区单位的同时，要求能够追踪整个权力执行过程，使得工作人员需下载或使用繁杂纷繁的APP和信息报送平台，客观上加重了社区负担。同时，各部门间的数据库并未实现互联共享，导致相同的数据库被重复建设并下载，耗费人力物力财力，甚至陷入“数据锦标赛”和内卷化的误区。
为了更好地发挥社会治理数据库的作用，需要打破辖区、部门之间的数据壁垒，建设集中统一、操作简便的社会治理大数据平台，实现社会治理基础信息一体化采集，做到一表采集、一次录入、多口应用。
3.多元协同——跨越主体权力限制的治理鸿沟
随着我国民主政治的完善发展和移动互联网的广泛普及，数字技术使多元主体“共在”，在这一背景下，促进社会治理由政府单一主体转向多元协同模式转型。数字技术可以通过整合公民、社会组织等社会力量参与社会治理。如此不仅推进了民主协商，使社会治理权力关系由自上而下的单向权力转变为上下互动协商的过程，也在一定程度上优化社会治理结构，使社会治理由传统的科层制权力结构向平权分散结构转型，让多元合作治理更有可能实现。
政府作为大局的“掌舵者”和治理环境的“监督者”，整合协调资源，将权力适当下放。社区作为联结纽带，加强人员队伍建设，吸纳优秀力量以实现协同共治。企业通过引入竞争机制，优胜劣汰助推技术升级，为数字治理提供有力的
4.降低门槛——缩小数字技术运用的数字鸿沟
在运用数字治理的时候，要充分考虑到“数字鸿沟”的问题，必须充分考虑到老年人、文盲、残疾人等社会弱势群体的基本需求，让数字技术真正的满足各群体的需求，使居民生活更加便捷舒适，而不是只为掌握数字技术的群体服务。在运用数字技术时，应设计使用便捷、操作简单、容易上手、页面布局清晰明了的交互平台，降低使用门槛，注重人性化治理模式，而不能简单的一刀切，将一部分弱势群体拒之门外，造成“数字难民”和“数字贫民窟”窘境。
此外，还应该提高基层工作人员和社会弱势群体对数字技术手段的掌握能力和运用能力。政府可以通过社会公益组织如高校志愿力量向老年人为主的社会弱势群体传授如何使用数字化设备。工作人员则可以通过培训等方式同信息时代与时俱进，学习掌握现代信息科技技术，在实际运用中熟练快速的掌握社区信息并进行处理，只有这样才能使数字治理平台真正发挥作用，不沦为可有可无的摆设，浪费宝贵的资源。
5.情理相融——打造柔性的数字社区治理机制
技术具有两面性，既要看到技术手段的积极作用，也不能忽视其消极作用。例如：大数据加剧了社会的复杂性与不确定性，使传统的政府治理模式与网络结构社会的不一致性和矛盾越来越明显。推动治理现代化，要破除技术决定论的思想误区，盲目的技术崇拜会忽视社会治理的复杂性、多元性和冲突性，把社会治理的复杂劳动简化为技术替代，各种目标将难以实现。数字技术是一种辅助手段，一定程度上可以代替简单、重复的劳动，但不能取代人在社会治理中的主观能动性。不能将社会治理数字化转型简单理解为全盘机器化，从而导致社会治理数字化变成冷冰冰的机器服务。
因此，运用数字技术更要体现人文关怀，做到以人为本，体现社会治理的“温度”。技术是中性的，但是其运用过程中离不开权力的介入，任何技术运用背后都有一定的治理思维，体现了权力意志的作用。治理思维的僵化并不是技术能够解决的，关键是社会治理的管理者首先要解放思想，不断更新社会治理理念，并将这些思想贯穿到技术运用上，才能更加有效地发挥作用，否则并不能从根本上解决问题。
6.法治保障——防范数字化治理中的潜在风险
当前，人类社会正由信息化向数字化演进，数字技术已成为社会快速发展的核心基础及创新原动力，而新技术的出现，必然会不断带来新的安全挑战与风险。社区治理过程中对数字化的依赖越来越强，面对的安全挑战也在不断增长，而我国相关法律法规的制订相对滞后，因此，如何在数字化治理中保障居民公共安全成为迫在眉睫。
要牢固树立总体国家安全观，将社会治理数据安全摆在重要位置。政府强化监管，制定法律法规约束居民信息采集行为，对违法行为加大惩治力度；借助市场的力量，探索建立安全市场的第三方制衡机制；运用专业的信息安全技术力量，完善社区治理数据库的技术防护措施，筑牢数据安全的防火墙，为隐私保护架起坚实屏障。社区内部做好居民信息分类，根据社区治理数据的敏感程度，进行分级保护，将其设置为不同的共享公开权限，确保数据存储、使用、维护的安全性。各方协同发力，才能构筑个人信息安全的立体防护网，防范数字化治理的潜在风险。
感谢“策论中国”参赛团队：浙江工业大学《社区治理数字化转型的发展现状和制约机制研究——以杭州为例》团队报告！