【智策】推进集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的政策建议

    自2003年全面实施住房保障制度以来,浙江省不断提高保障覆盖面。截至“十三五”末,全省城镇居民人均住房面积达到46.7平方米,城镇住房保障覆盖率达到21.7%,已基本解决城镇户籍人口住房问题。但随着全省流动人口的快速增长,住房结构性供给不平衡不充分,大城市新市民、青年人住房问题开始凸显。2021年11月浙江省政府发布《关于加快发展保障性租赁住房的指导意见》,指出要在“十四五”期间,全省建设筹集保障性租赁住房120万套(间)以上,有效解决新市民、青年人等群体住房困难问题。文件全面贯彻党中央、国务院的上级指示精神,创新保障性租赁住房建设的多元供地方式,支持利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。

    集体经营性建设用地建设保障性租赁住房是中央在新型城镇化推进过程中立足于新市民住房问题,从保障性租赁住房供应端着手进行的变革,有利于缓解住房供需矛盾、促进职住平衡、完善开放性的住房保障体系。在国有建设用地供应日益趋紧的背景下,探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房对于浙江省深化住房保障体系的供给侧改革,高质量发展建设共同富裕示范区,打造“浙里安居”品牌具有重要的现实意义。因此,报告拟对国内相关实践的理论探索来为浙江省推进集体经营性建设用地建设保障性租赁住房提供政策参考。

一、集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的概况

    在中央支持大城市可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房之前,已有包括北京、上海、南京、合肥、杭州在内的18个试点城市开展了利用集体建设用地建设租赁住房的探索。综合全国试点探索来看,各试点城市改革实践进展不一,其中北京和上海作为先行试点城市进展较快。自2011年起,北京市就先后在朝阳区、海淀区、昌平区选址了5个集体建设用地地块开展租赁住房项目试点,截至2021年末,北京市总计开工集体土地租赁住房项目51个,可提供房源约7.5万套,部分项目已成功投入运营。2018年,上海市松江区相继入市5宗集体租赁住房用地,合计出让面积约11.34万平方米,提供租赁住房4653套,率先入市的有巢公寓泗泾站项目建筑面积约5.8万平方米,规划总户数258套,已于2021年3月26日正式运营。此外,武汉、合肥、杭州等城市均取得了一定的进展:武汉市启动了江夏区藏龙岛项目和黄陂区滠口村项目,合肥市包河区于2020年10月正式运营了滨纷公寓项目,长丰县项目和瑶海区项目也在有序推进;杭州市于2018年确定了在5个区开展试点,目前实质推进的有萧山区衙前镇项漾村项目、益农镇镇龙殿村项目、河庄街道同二村项目(现隶属于钱塘区)。整体来看,尚有部分试点城市因选址、融资、收益分配等问题没有得到有效解决,导致集体建设用地建设租赁住房项目未取得实质性进展。


二、集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的关键问题


    (一)区位与基础条件的限制

    区位与周边基础条件是影响新市民选择租赁住房的关键因素,同时也是限制集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的重要原因。集体建设用地多分布在城市郊区,周边基础配套不完善,远离租赁需求旺盛的区域,导致有效用地资源有限,大量的集体建设用地未能充分发挥其潜能。若是盲目开发建设会面临供需失衡的问题,从而导致真实入住率低,造成资源浪费。集体建设用地的空间分布与租赁需求之间存在的错配现象导致多数项目选址困难,阻碍了改革的进一步推进。

    (二)金融支持路径有待完善

    2019年颁布的新《土地管理法》已从法律上赋予集体经营性建设用地使用权抵押权能用于资金融通,但由于法律实践的滞后性导致金融机构的响应程度不足。考虑到金融支持对于集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目资金筹措的重要性,中央在后续的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》等文件中提出要继续加大对集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目的金融支持力度。但是由于集体土地产权的模糊性以及保障性租赁住房项目的低收益性、盈利长周期性与风险性,金融机构特别是商业银行在选择资金投向时仍然倾向于商品住房,并且目前缺少为集体建设经营性建设用地建设保障性租赁住房专项设计的融资模式和贷款产品,限制了项目获得融资支持。

    (三)入市增值收益分配方式不明晰

    集体经营性建设用地建设保障性租赁住房产生的增值收益其分配主体主要涉及政府、企业、村集体经济组织、农民个人,如何建立合理的收益分配方式以实现各方主体利益协调是改革的核心问题。首先,关于村集体经济组织内部收益如何分配目前并没有具体的操作规范,部分地区按照“谁投资,谁受益”的原则进行分配,此种分配方式虽具有一定的合理性,却忽视了成员权的收益,难以平衡由集体经营性建设用地区位差异而带来的收入差异,容易进一步加剧村民之间的贫富差距,脱离了改革的初衷。其次,关于村集体经济组织与企业之间的收益分配,政策文本中缺乏相应规定,只是简单的强调了对村集体经济组织的控股地位与保底收益,以合同管理利益平衡,缺少保障合作企业收益的激励条款,影响合作资本介入的意愿。第三是政府参与收益分配的方式问题,一种观点认为政府应以征收增值收益调节金的方式直接参与收益分配,平衡由集体土地入市所带来的土地财政损失,弥补其行使公共职能所需的财政支出。另一种观点认为政府不应直接参与收益分配,集体经营性建设用地建设保障性租赁住房,能够增加地方保障性住房的有效供给,缓解政府保障房建设的压力,并且其在土地利用和开发建设过程征收的各类税费事实上已经作为其完善基础设施配套的经济回报,所以政府应以征收税收的方式间接参与分配。针对两种不同观点,需要在理论层面进一步厘清。

    基于以上问题,赵振宇提出了推进集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的政策建议:

    1.入市统筹调度,引导科学选址

    为了突破因土地区位、周边配套等因素导致的有效用地资源不足的瓶颈,可采取“镇级统筹”或者“区级统筹”等均衡调度模式在更大区域内进行土地统筹与入市。同时,借助国土空间规划的契机,摸清区域集体建设用地资源底账,综合利用城乡建设用地增减挂钩等政策手段将区位条件较差的集体建设用地指标统一转移到区位条件相对较好的地区发展集体土地租赁住房,并与产业园、公共服务配套等相关项目联合进行整体规划,形成对行政区范围内的集体建设用地的资源优化配置。结合开展区域租赁需求调查进行科学选址,优先选用大学城区、产业聚集区、交通便利区等租赁住房需求旺盛地区的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房,以此来强化供需适配,促进产城融合、站城融合、职住平衡,高效解决新市民住房问题。

    2.落实金融支持,拓宽融资渠道

    为解决集体经营性建设用地建设保障性租赁住房融资难的问题,应进一步提升金融机构响应程度、完善金融服务机制,落实多元化金融支持。加快推进对合法合规的集体经营性建设用地的确认颁证工作,明确其抵押权能;通过贴息、补贴等方式引导银行业金融机构根据集体经营性建设用地建设保障性租赁住房融资需求特点,设计有针对性的金融产品和服务。支持当地服务农村的农村合作银行、村镇银行、农村商业银行等中小农村金融机构立足农村,优先倾向于集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目的融资;探索以集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的预期收益作为抵押,拓宽集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目的融资渠道。

    3.协调利益分配,实现利益均衡

    集体经营性建设用地建设保障性租赁住房产生的增值收益分配应当建立兼顾效率与公平,满足各方主体利益诉求的利益分配方式,以充分提升各方主体参与建设的活力。针对村集体内部收益分配,应按照体现集体建设用地权利、兼顾成员权的原则进行分配,根据产权与实际投入确定分配份额按股分配,并在集体经济组织内部进行公布。针对村集体经济组织与企业之间的收益分配,不应过度追求村集体经济组织的保底收益,应在根据实际投入生产要素按比例分配的基础上设置村集体经济组织的保底分红,如果盈利超出预期,村集体经济组织可再分享一定的超额收益,以保证企业成本回收可期,创造互利互惠的良好营商环境。针对政府参与收益分配的形式,需要从土地产权与土地用途两方面进行分析。从土地产权的视角出发,政府并不是集体土地所有者,无权直接参与收益分配;从土地用途的视角出发,集体经营性建设用地入市用作保障性租赁住房建设,不仅能有效缓解住房供需矛盾,增进民生福祉,又能在带来税收收益的同时增加政府的政治收益。因此,报告认为政府不应以收取增值收益调节金的形式直接按比例分成,而应以收取土地增值税、契税等税种的征收形式间接参与收益分配,通过税收调控的再分配职能来完善基础设施配套,实现区域的均衡发展。