摘要：城市国际化是城市在经济、政治、文化等领域越来越多的参与到国际交流，与世界融为一体的过程，并且是一个城市的人、财、物、信息和整体文化等方面进行跨国界交流不断增加，城市的知名度、辐射力、集聚力、影响力不断提高，以及在城市功能整体上或某方面的作用及地位不断增强、提高的过程。学界对于城市国际化的评价基本采取综合指标或单一指标，大多数是把城市的基本功能与国际水平糅合在一起进行评价。随着时代的不断变迁以及理论研究的不断深入，对城市国际化的评价也日趋富有挑战性，如何通过合理的指标选取，科学地对一个城市的国际化程度进行评价，对于推动城市国际化建设具有重要战略意义。
关键词：城市化；国际化；评价标准；指标体系；杭州城市国际化
一、国内外城市评价研究综述
构建城市国际化评价指标体系是定量研究城市国际化水平提升的基础。国内外许多研究机构与专家学者建立了与城市国际化相关的总指标体系和专题性指标体系，构成了建立城市国际化体系的重要基础，尤其是1996年联合国伊斯坦布尔城市年会提出的城市国际化指标体系对构建城市国际化评价指标体系具有重要的借鉴作用。
国际上对特大城市综合承载力评价体系研究较多，主要是从不同的角度去研究。Peter Hall(1996)对国际化城市进行了解释，指出了国际化城市的七大特征，但与现代城市特征还有一定差距。Friedmann (1986)提出 “世界城市假说”，指出衡量世界城市的七大指标，这些指标开始逐渐在城市发展的市场外扩，功能延伸，对城市国际化的认识有了明显的深化。Sassen (1991，1994)认为国际化城市应具备以下四大特征：高度集中化的世界经济控制中心；金融和特殊服务业的主要所在地；包括创新生产在内的主导产业的生产场所；作为产品和创新的市场。Beaverstoek，Taylor (1999)发表了 “世界城市名录”一文，指出划分世界城市的标准应用现代服务业中的财务、广告、金融、法律等四大产业来区分。联合国伊斯坦布尔城市年会（1996）提出的城市国际化指标体系包含：经济发展水平、城市产业结构、基础设施水平、社会开放水平、经济对外交流水平5个方面的17个具体指标，该指标体系用来测度城市国际化发展的绝对水平（如表1所示）。
国内目前尚无公认的、具有较大影响力的城市国际化水平评价体系。由国家发改委国际合作中心推出的中国城市对外开放指数具有一定影响力，自2012年起，并对我国开放型经济建设与国家新型城镇化战略、创新驱动发展战略、区域协调发展和“一带一路”等国家战略紧密结合的70个地级城市在经济、技术和社会方面的开放程度进行综合评估。该指数选取了48项指标，具体包括经济开放度、技术开放度和社会开放度3个一级指标，贸易往来、人员交往和要素流动等9个二级指标以及金融机构外币存款占比、外商直接投资新签合同数等36个三级指标[1]（见表2）。为了更好地推动城市国际化发展，通过与相关研究机构和大学合作，成都、深圳等少数城市在吸收国内外相关指数编制经验的基础上，建立并实际运行了用于反映自身城市国际化水平状况的测评指标体系。例如，深圳城市国际化水平状况指标体系包含经济开放、创新文化、宜居宜业和国际影响4个一级指标以及服务贸易进出口总额占GDP比重、国际学术会议举办数、人均公共绿地面积和国际组织总部数等25个三级指标（见表3）。
综上所述，目前国内外学者对城市国际化水平的定量衡量已取得一定的研究进展，普遍都采用了多指标的综合评价体系来衡量城市的国际化水平，但是还没有形成一个相对统一的、公认的指标体系。国外学者的研究，选取的指标数目相对较少，尤其偏好采用易于收集、可量化的经济领域指标数据，对城市的国际化水平考核不够全面。国内的评价指标体系构建相对完善，但指标繁杂重复，有的指标与研究内容关联性不大，部分数据很难收集，可操作性不强。总体来说，不论是国内还是国外，对城市国际化水平研究的理论、方法和指标体系构建都不够成熟，有待于进一步深化和完善。国际化城市的内涵和特征决定了城市国际化水平综合评价指标体系必须具备系统性、层次性和可比性。
二、当前评价指标体系存在的问题
从当前学界的研究情况看，城市国际化评价研究主要以综合指标体系和单一指标体系两种评价方法为主，尚未形成公认的城市国际化评价指标体系，且评价指标体系本身仍存在一些问题。
1、评价广度局限纵观国内城市国际化评价研究，评价指标选取大多集中在经济领域。虽然经济领域选取的指标可基本反映经济国际化时代城市在经济组织与管理中心的主要功能，但城市国际化是一个综合的系统概念，其内涵包括城市社会、文化、政治与经济等功能。城市国际化的过程不仅是城市经济实力的崛起，也是其社会、文化与政治等辐射功能加强的过程。其次，受弗里德曼“世界城市假说”理论的影响，一些研究陷于空间决定论的趋势明显，城市国际化指标更多地表现为强调城市基础功能，偏重城市形态和空间特征的分析，而真正反映城市国际化水平的指标显得相形见绌，偏离了城市国际化研究的主要方向。此外，城市国际化评价指标研究过度偏重城市国际化发展的普遍模式，忽视城市历史发展形成的城市个性，例如上海具有“东方巴黎”称号、广州历史上一直扮演中国门户的角色，不同历史底蕴的城市在国际化发展中存有其城市个性。
2、评价深度不足从评价的深度上看，城市国际化评价的目标取向确实有产业选择的启示作用，一些研究可以引导城市的产业选择和调整，但产业选择并不是单一模式，可以根据资源禀赋不同组合，更多的是为了学习城市建设和管理的良好经验和吸取教训，目标指向指导所研究城市或城市群的空间建设。考察中国城市国际化进程，中国城市的国际化确实首先来自于空间形态的国际化影响，如从清末孙中山的铁栏杆，到今日沿海城市的欧陆小区，无不留有西方城市形态的烙印，但改革开放的目的和效果绝不仅停留在这层意义，就像北京奥运会人们不仅看到了鸟巢的宏大，更感受到了中华文化的力量，因此，麦当劳传递的饮食文化意义和中国功夫昭示的外形内化才具有城市国际化的深层蕴涵，而这方面更深层次的研究还十分缺位。
3、评价重结果轻过程从大多数城市构建的评价指标体系中，可以看出以往的评价指标体系只注重识别性指标，如：外国金融机构数量、世界500强企业分支机构以及外贸依存度等，这些指标都是用来评价国际化条件成熟或者国际化特征明显的国际大都市的识别性指标，评价是建立在城市国际水平比较高的基础之上的，是对城市国际化发展结果的评价。国外发达国家的城市国际化发展与发展中国家的城市国际化发展过程有所不同，对发展中国家的城市国际化发展评价更要注重城市国际化过程的评价，注重其塑造性指标，如：恩格尔系数、人均住房面积、人才指数及城市信息化指数等，通过对这些塑造性指标指数的对比与分析，可以科学的评价发展中国家的城市国际化发展水平，准确的理解发展中国家的城市国际化过程，进而面对现实存在的问题,提出相应的对策与举措,促进城市国际化的发展。
4、综合评价的模糊性目前城市国际化评价综合指标体系存在指标体系过于庞大，且过于依赖数学模型等问题。例如指标权重的分配常使用主成分分析法，但数学界并不认为主成分分析法是一个普适的方法，也就是说他的使用有很多前提和假设，而我们评价的是变化万千的真实城市世界，及时得出结果基本符合常理，但对于黑箱操作的结果仍有待质疑。反过来，由于不少分析需要较多变量的缘故，各类指标只要能拿到数据就往模型里装，导致一些城市基本功能也被列入国际化评价体系中，不仅起不到应有的作用，模糊评价概念，还让同行无法吸收和借鉴。
三、新时期城市国际化的实现条件
1、雄厚的经济实力，辐射范围超出本国直至全球雄厚的经济实力是推进城市国际化发展的必要条件，是国际化进程中的基本职能。纵观现有国际化水平较高的城市如伦敦、东京、香港等，均属于经济发达地区。城市的国际化需要雄厚的财力做后盾，而雄厚的财力可以推动城市国际化建设进入良性循环。与此同时，一个城市经济发展水平越高，经济的集聚和辐射能力越强，其资本、产品、信息在与其他地区与城市间大量输入和输出中才能占据主导地位，赚取超额利润，对本国经济、世界部分地区经济甚至全球经济发挥决定性影响、控制和协调作用。
2、现代化的一流基础设施城市综合交通、给排水等基础设施的建设和运营水平是体现城市国际化水平的主要载体，是保证城市高效有序运转，物质、资金、人员、技术和信息五大要素畅通的关键。国际化水平较高的城市普遍拥有较好的交通条件和优良设施，不仅公路、铁路四通八达，而且一般拥有便捷的港口和发达的国际航空机场，与世界联系比较方便，多数为国际贸易和运输的中心。此外，通讯设施先进，方便快捷的通讯网络沟通全世界各大城市，为世界信息传递提供良好服务。因此，新时期下城市国际化的基础设施必须是一流的，而且这种要求是全方位的，它上至交通、通讯，下至公共厕所。
3、不断产生利于城市国际化发展的新趋势和新机制城市在国际化发展过程中，经常会产生某种利于其发展的新趋势和新机制与国际发展形式契合，与其发展需求接轨，那些不能或较少产生这种新趋势和新机制的城市，至少也能以最快的速度接受，进而促进自身内部的发展。例如，信用卡最先诞生于美国纽约，但它迅速被世界各国的国际化城市所接受并流行。而在那些信用卡至今仍流行不开持卡人难以刷卡的城市，很难说是高度国际化发展的城市。因此，能否产生新思想、新事物、新机制是衡量一个城市是否国际化的重要尺度。退而求其次，一个国际化城市即使不能或较少产生新思想、新事物、新机制，至少也要能够以最快速度接受由别的国际化城市已经创造出来的并被证明是行之有效的新思想、新事物、新机制，并把它运用到自身内部的运行中。
4、积极参与全球化经济进程 推进城市国际化，须积极参与经济全球化，适应全球竞争市场。在参与经济全球化的过程中，不仅应遵循“请进来”，也要鼓励“走出去”。从“走进来”的角度来看，世界500强公司数、跨国公司驻扎数、国际性机构数等已成为衡量城市国际化的重要考虑因素之一。然而，“走出去”目前只处于起步阶段，较大程度的受制于各国政治性阻挠、政策性制约影响，以及受企业竞争能力、管理水平的影响，但是仍然鼓励本土企业走出家门，走向世界，参与到全球的市场竞争中去，扩散城市的经济影响力，同时也是将城市推向世界的一个良好窗口。
5、高品质的城市文化生活城市文化是城市的特色所在，魅力所系。虽然经济的国际化是城市国际化的先导条件，但文化因素是区别于其他区域和城市的内在灵魂。在世界城市格局中处于领先地位的国际城市不仅文化存量高，文化设施质量好，而且形成了在市场经济机制下良好运行的城市文化产业，被人们称之为第四产业的城市文化产业发展十分迅速，从而带动了旅游业等相关产业的发展。此外，这些城市对城市文化的发展也有更深的理解。它们往往把文化发展与规模经济效率、就业的稳定性、人口的素质联系起来，认为处于城市中心和商业区的文化机构是城市商贸繁荣、企业选址、人们择业和选择居住地的必要条件。高品质的文化所带来的旅游吸引力，也是城市国际品牌效应的结果，同时是城市继续提升品牌价值的依托，是助推城市国际化的有力保障。
6、具有自身城市特色的国际影响力充分发挥自身优势，创造属于城市的独特品牌，并在国际上产生自身特色的国际影响力是任何城市国际化过程中必须要考虑的问题。政治、文化以及自然环境等是城市国际化的重要内容，这些方面也应该成为评价的对象。随着网络、通信、媒体的日益发达，政治内容越来越受到人们的关注，政治中心城市也凸显出它独特的魅力和巨大的影响力。政治事件、政治活动及其相联系的各个方面都在促使城市加大与外界的交流，推动城市国际化。同样，文化底蕴是城市综合竞争力的核心组成部分之一。国际上很多有影响的城市几乎都是以富有特色的文化产业而闻名遐迩，如蒙特利尔、汉诺威、戛纳等。在经济全球化的今天，每个城市都以它不同的特色突出自身的亮点和影响力，其地方特色越强，城市影响力就越大。因此，为了能更客观的评价城市的国际化程度，充分体现城市的国际影响力，在评价城市国际化水平时我们应该考虑政治、文化方面的指标。
7、人才集聚，城市生活者观念、心态与言行的国际化人才是城市持续发展的决定性要素之一。一个城市的教育水平越高，受到国际认可，则其大学教育中国际人口规模和比重也越大。城市文化多元，社会开放，则对外籍人口的吸引力越大，外籍人口占常住人口比重就越高。此外，城市居民、生活者是城市的使用者，更是一座城市的创造者，直接影响甚至决定城市的活力、创造力及国际化程度。城市公民拥有开放的观念、包容的心态，以及高气度的言行，对城市国际化建设是至关重要的。对于杭州而言，杭州近几年发展的突飞猛进，靠的不是自然资源、地理优势，靠的是解放思想的人、具备开放观念的人。想要在激烈的世界竞争中占据一席之地，就必须拥有国际视野及国际化的观念看待世界的发展和运行。与此同时，营造国际化的语言环境是推动城市国际化的基本条件；提高公务员、市民的外语水平是衡量城市国际化水平的重要标准。
8、国际交流频繁，拥有自己的“大事件”城市国际化过程中，会带来人、财、物、信息、文化等方面的跨国交流活动与日俱增，国际交流日趋频繁。城市的开放度逐渐提升，外来人口、信仰、种族、价值观等多元发展，兼容并蓄。城市逐步成为外国居民聚居的都市、国际性的会都，与世界各国与城市之间有着广泛的交流，建立起经济和技术合作关系，创造出属于自己的“大事件”，例如成为国际性会展活动的集中承办地。城市的吸引力和辐射力能够影响到国外，拥有较高的国际知名度。
9、城市空间布局更为开放，区域性中心地位显著城市国际化推进过程中，会面临新老城建设问题。突破旧城区的空间约束，在城市边缘建设副中心和在更大范围建设新城和地区中心，吸引市中心区人口和产业向外迁移，保护和改造旧城，推动城市向更大的地域和空间均衡发展，以开放、多中心的城市空间结构加强城市国际化功能。同时，建设成为区域性中心城市是实现城市国际化目标的先决条件和建设基础，其中心包括经济、产业、人才与功能。区域性中心城市无论在政治、经济还是社会生活上，无论在综合服务能力还是基础设施建设水平上，无论在公共服务体制还是国际化服务功能上，无论在城市区块功能规划还是在城乡协调统筹上，以及在居民文明素质和人居环境上，都应该对周边城市起到引领和标杆作用，从而发挥区域中心城市应有的集聚功能，形成“磁力”效应。
10、优越的地理位置现有高度国际化发展的城市基本都拥有较为优越的地理位置，包括都有宜人居住的气候，都是交通集散的枢纽，都为战略要地的要冲。虽说在当今以电子技术为基础的高薪技术革命冲击下，地理决定论已被否定，但并不代表地理位置的优越与否不再无关紧要。实际上，地理位置的优越与否，在城市国际化建设中具有十分重要的意义。这是因为人们掌握信息资源的最终目的是最大限度地合理配置自然资源及开发和利用，在地理位置优越的地区与恶劣的地区进行投资，其间有着一种比较利益，而这种比较利益在风险机制、利益机制、市场机制、回报机制的联合作用下，地理位置优越的地区自然被人们看好，而地理位置恶劣的地区自然被人们“忽略”。
四、指标体系建立的原则
城市国际化进程是一个综合性、系统性的概念，单纯选用个别指标不足以反映城市国际化的状态和水平，必须根据城市国际化的本质涵义、基本特征、主要内容，构建一个层次分明、结构完整、指标可比的综合评价指标体系。同时要遵从两方面因素：一是要与国际统计通用指标接轨。城市国际化评价指标构建的首要立足点，是要具有国际对比功能。在指标设计上，要充分考虑到国际间的比较，选取国际上通行的统计指标，尽可能注意与国际接轨，提高可比性；二是具有符合中国国情，杭州城市特点的基本特征。要兼顾我国国情，特别要从杭州自身特点的角度去考虑指标设计，不能机械地照搬国外的做法，力求比较全面完善地反映杭州的基本特色，真实地反映杭州城市国际化的状态。具体可细分为以下几个原则：
1、科学性原则指标体系设计是否科学，直接关系到评价结果是否能否准确反映城市的实际国际化水平。一是选择指标必须科学地反映城市的国际化水一平，即这个选择必须有理论和实践依据，做到综合客观的分析与评价；二是在数据来源真实可靠的前提下，指标设计在名称、涵义、内容、时空和计算范围、计量单位和计算方法等方面必须科学明确，没有歧义，以便减少数据收集及统计中的误差。
2、全面性原则城市国际化进程指标体系作为一个有机整体，涉及的内容很多，构成城市国际化水平的要素是相互联系又相互制约的，因此，所选的指标必须能全面地反应城市国际化发展的内涵和外延，而且应该能够比较全面地反映和测评被评价城市的主要发展特征、发展状况及其国际化程度,指标体系的确定当然不可能追求包罗万象，但影响评价的主要因素不应欠缺，应体现出内涵的完整性。因此，在选择指标时，应尽可能选择具有代表性、相对独立的指标。
3、实用性原则所选指标既要从城市的现实出发，考虑数据资料的可获得性，又要从城市的发展趋势出发，考虑指标的先进性，力求每个设置指标都能够反映城市国际化程度的本质特征、时代特点和未来取向，并能够通过指标体系的评价,更加科学地指导杭州未来城市国际化发展的建设。
4、特色性原则要立足杭州的特点和发展定位，紧密结合杭州城市建设的发展导向,突出杭州“精致、和谐、大气、开放”等方面的特质，发挥杭州在新一轮改革创新中的先行先试作用。
五、杭州城市国际化评价指标体系的构建
城市国际化发展是以城市现代化为基础，不能把杭州城市国际化的发展战略简单地理解为建设国际性城市。否则，即便杭州达到了较高的国际化水平，也不一定称得上真正的国际性城市。杭州城市国际化的发展是城市职能提升的过程，其关键是使城市的产业发展更多地参与国际分工和融入国际市场，城市运行机制更好地与国际惯例或准则接轨，城市的环境建设更适宜于国际间的交流、竞争与合作。为了全面、综合地评价杭州市的城市国际化发展水平，本文依据系统性与代表性相结合、可比性与可靠性相统一、科学性与可操作性相融合、发展目标与测评指标相一致的原则，借鉴已有相关研究及专家的建议和筛选，从经济、生态、国际交流、国际贸易四个维度，结合城市国际化实现条件、《杭州统计年鉴》等内容，构建了30个三级指标的城市国际化水平综合评价体系。
1、指标体系
2、实证筛选为保证指标体系的科学与合理性，需对初步构建的指标体系进行效度检验。效度检验分为两个阶段：第一阶段为通过问卷的方式，对城市国际化相关专家进行指标重要性调查；根据调查结果采用隶属度分析法开展指标内容效度分析，进行指标增减与调整；第二阶段为采用因子分析法对指标结构效度进行分析，检测KMO值，如KMO（Kaiser-Meyer-Olkin）检验统计量值偏低表示指标体系结构效度理想度较低，则继续对指标体系进行修正，直至获得较好的KMO值，保证指标体系具备较好的有效信。
3、权重确定指标权重的确定就是将每一个具体指标在本类别中所占的比重或所起到的作用根据重要性不同进行衡量。在城市国际化指标体系赋权上通常采用专家调查权重法、德尔菲法、层次分析法等。其中，层次分析法是将复杂问题分解为若干主要层面，通过综合每个层面问题的判断和评价来对整体进行判断和评价，是一种定性和定量相结合、系统化、层次化的分析方法，相较于前两种主观因素为主的专家调查权重法、德尔菲法来看，更适于构建城市国际化评价体系。利用层次分析法评价杭州城市国际化的水平，可以把城市国际化评价体系先分解成几大类的供给，再进一步细分成具体的考察内容，以便分类进行评价。利用层次分析法虽然会增加工作的复杂程度，但能提高指标权重的精确度和科学性，且通过采取对判断矩阵进行一致性检验等措施，有利于提高权重确定的信度和效度，从而为客观精确确定指标权重提供了科学的方法。
4、测算方法杭州城市国际化水平评价指标体系中的每个单项评价指标都从不同的侧面反映杭州城市国际化水平的状况，但要反映杭州城市国际化水平的总体状况，就需要对上述评估指标进行综合评价，由于杭州城市国际化水平评价指标体系中的各指标性质和计量单位不一样，有些指标是相对数指标，有些是绝对数指标，还有一些是人均指标，这些不同性质和计量单位的指标是无法进行简单相加的，简单相加不能体现出各指标的重要程度及其在水平评价中的作用。因此,必须采用科学的方法对各个指标的情况进行综合评价。
（1）数据标准化处理和计分数据标准化处理就是将绩效评价指标进行无量纲化处理过程，也就是计分过程。简单地说，就是将以某种计量单位表示的带量纲的指标值，转化为没有计量单位的分值，消除原始变量量纲的影响，给每个指标计分。数据标准化处理和计分过程是从各个指标的实际情况出发，最终得出绩效评价结论的一个不可缺少的过程。没有这个过程，就无法对各个不同指标所反映的信息进行评价，更不能得出评价对象的综合绩效。数据标准化处理和计分方法是否科学直接影响绩效评价的结果。在数据标准化处理实践中有多种不同处理方法，如SPSS软件的Z—SCORE标准化方法、分段平均法、指数化计分法等。城市国际化水平评价指标可以分为以下2种类型：正向型指标(越大越好)和逆向型指标(越小越好)。本文根据评价指标的不同类型，给出下列两种无量纲化标准函数：
其中，为第i项指标的指数值；为第i项标准化处理后的指数值。为第i个指标的实际值；为第i个指标值的下限值（即不允许值）；为第i个指标的上限值（即满意值）；C是对变化后的数值进行“放大”或“缩小”的倍数；D是对变换后的数值做平移的“平移量”，即基础分值。根据杭州市综合考评办法，文苑棠（2015）、陈凤英、马成文（2003）等研究，C和D在取值上通常采用C=0.4（或40），D=0.6（或60）。
（2）杭州城市国际化水平评价的指数模型设为第i项指标的权重值, N为指标总数，T为水平评价的总得分。其计算公式为：
从以上模型可以看出，将不同性质、不同量纲的指标换算成可以进行同度量的指标，最后根据综合评价结果的分值，可以判断杭州城市国际化水平评价指数的高低。
本文选自总第58期《公共政策研究》，作者周佳松系浙江省社会科学院助理研究员。