【研究】浙江省“区域环评+环境标准”改革的实施绩效及其影响因素

摘要:“区域环评+环境标准”改革是浙江在承继“最多跑一次”改革和“绿水青山就是金山银山”理念的基础上,将政府治理与生态治理并举的改革举措。有必要通过评估改革绩效,为中国环评制度改革研究浙江经验。通过运用客观数据统计、大样本问卷调查、多案例分析等方法对改革绩效进行综合评估,可发现改革自2017年以来在很高程度上优化了环评审批流程、缩减了环评成本、改善了营商环境,且改革期间的区域环境风险得到有效防控。在此基础上可进一步分析识别行政文化、经济发展、法律保障、技术基础等改革绩效的影响因素。

关键词:“区域环评+环境标准”改革;绩效评估;影响因素


一、引  言

    环评制度在中国特色社会主义制度的总体框架下,经历了以分类管理与机构改革为重心、以基础性法制建设和流程再造为抓手和以公众需求和高质量发展为导向的演进阶段。在“放管服”改革的总体格局中,全国环评制度改革逐渐形成了下放环评审批权限、优化环评审批流程、建立标准化清单式管理体系、从“重审批”转向“重监管”、提升审批服务质量等几个重要路向。

    长期以来,浙江在“放管服”改革和生态文明建设方面一直走在全国前列。为深入践行“金山银山就是绿水青山”思想,进一步释放“最多跑一次”改革红利,推动实体经济高质量发展和生态文明建设先行省建设,浙江积极探索开展了“区域环评+环境标准”改革。2015年,生态环境部将浙江省列为国家层面排污许可证管理制度改革试点。浙江省根据服务高效、风险可控、放管结合、持证排污的原则,制定《关于开展“规划环评+环境标准”改革试点的指导意见》,并在杭州高新开发区(滨江)、湖州莫干山高新技术产业开发区、绍兴市柯桥区滨海工业区先行开展“规划环评+环境标准”改革试点。2017年6月,浙江在省级特色小镇、省级及省级以上各类开发区、省级产业聚集区全面推行“区域环评+环境标准”改革。当前,环评制度改革处于机遇和挑战并存的攻坚时期,有必要全面检视浙江自2017年以来实施环评制度改革的绩效及其影响因素,为深化环评制度改革和高水平生态治理提供参考。

二、浙江省“区域环评+环境标准”改革的主要内容

    (一)四项重点工作

    一是编制规划环评。即守住“三线一单”,将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端,通过对环境资源承载能力的分析,对各类重大开发、生产力布局、资源配置等作出合理安排,提高规划的科学性,强化规划环评其在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用,从而在开发建设活动的源头预防环境风险。二是制定环境标准。即以高质量编制规划环评为根据,制定空间准入标准、污染物排放标准、环境质量管控标准以及行业准入标准,作为项目环境准入的判断依据。三是制定负面清单。即在完成规划环评、制定环境标准之后,进一步“抓大放小”,明确重点审批对象、集中力量管理高污染、高风险建设项目。对环评审批负面清单内的项目,依法实行环评审批,不允降低环评等级。四是强化环境监管。制定改革区域严格的事中、事后环境监管方案,建立起以排污许可证制度为核心的监督管理模式,实现了事前审批与事中事后监管的衔接。

    (二)六项具体行动

    一是免于环评手续。对国家建设项目环境影响评价分类管理名录外的建设项目,除环境影响或风险较大的新兴产业外,免于履行环评手续。二是网上在线备案。即依托政务服务网,对应当填报环境影响登记表或者实行环评承诺制的建设项目,实现环评项目线上备案。三是降低环评等级。高质量完成区域规划环评、各类管理清单清晰可行的改革区域,对环评审批负面清单外且符合准入环境标准的项目,原要求编制环境影响报告书的,可以编制环境影响报告表;原要求编制环境影响报告表的,可以填报环境影响登记表。四是精简环评内容。即在规划环评的框架下,简化评价内容、简化公众参与形式、简化总量管理并取消部分前置要求。五是承诺备案管理。即允许符合条件的建设单位自行公开承诺书和环评文件等相关信息,以承诺备案形式代替传统的审批形式。六是创新管理机制。即进一步完善环保“三同时”管理机制和相应的环境执法监管机制。

三、浙江省“区域环评+环境标准”改革的绩效评估

    为了更加全面地评估浙江省“区域环评+环境标准”改革的实施绩效,本研究采用三个评估方法。一是基于改革的逻辑、任务、行动和数据可得性,通过客观的统计数据对改革实施的客观绩效进行总体分析。二是基于改革的目标和利益相关者的感知度,运用李克特七点量表法对改革的实施绩效进行大样本的问卷评估。三是通过选取改革区域内具有典型性和代表性的案例,在实地调研的基础上对改革的成效和存在的问题进行更加微观的案例分析。

    (一)基于统计数据的改革绩效评估

    1.评估指标遴选

    浙江省“区域环评+环境标准”改革兼具政府职能转变与生态文明建设的双重内涵,同时涉及政府、市场主体和社会等关键行动者的利益。基于目标管理的视角,浙江省“区域环评+环境标准”改革具有三个改革目标。其一,政府在环评领域简政放权、放管结合和优化服务。其二,通过降低环评成本、提升环评效优化营商环境。其三,践行浙江防污治污攻坚战的源头治理策略,防控环境风险。浙江省“区域环评+环境标准”改革的三个改革目标也生成了如下三个评估维度。

    “政府行政绩效”:基于行政审批制度改革对审批流程数量和质量的总体要求和浙江省“区域环评+环境标准”改革的主要内容,同时结合数据可得性,可遴选出“环评审批申报材料平均数量降幅”和“环评审批平均用时缩短率(含报告书审批、报告表审批及登记表审批)”两项最为关键的观察指标。

    “企业发展绩效”:企业发展的关键在于是否具备区别于以往增长逻辑所营造的成长环境,故而“企业营商环境优化”可用于衡量“企业发展绩效”。在行政审批制度改革的理论视角下,“政府行政绩效”与“企业发展绩效”在某些情况下存在辩证统一的内在关系,但为了细分改革在企业发展方面的具体功效,可根据此次“区域环评+环境标准”改革的目标内涵,将“环评编制平均时间缩短率(含报告书编制、报告表编制及登记表编制)”、“环评编制平均总费用降幅(含报告书编制、报告表编制及登记表编制)”作为两项关键的观察指标。

    “生态治理绩效”:改革的“生态治理绩效”需要立足生态利益的底线,因而在评估中应当遵循源头治理、综合治理和结果导向的原则,监测改革是否引发了更高的环境风险以及此类风险引起的环境污染纠纷事件。基于改革的关联逻辑和数据可得性,“区域环评+环境标准”改革的“生态治理绩效”可以将“因改革引起的环境污染纠纷投诉事件数量”作为观察指标(负向指标)。

    2.改革实施绩效:基于统计数据

    通过全面采集浙江省“区域环评+环境标准”改革全面推行(2017年)以来的相关数据,可发现改革的实施在很高程度上优化了环评审批流程、改善了营商环境并做到了环境风险总体可防可控(详见表3-1)。

    改革实施期间,得到类别简化的环评项目数量占比约73%、网上在线备案项目数占比100%,表明大部分环评经改革后实现了项目环评与规划环评联动,实现简化降级,同时备案项目实现了完全的在线办理,且由审批转化为备案(登记表)的环评项目数量逐年递增。此外,2017年至2019年的浙江省相关统计公报表明,改革实施期间的区域实体经济活力持续提升、区域环境质量持续改善。

    (二)基于问卷调查的改革绩效评估

    统计数据有助于在总体上判断浙江省“区域环评+环境标准”改革的客观绩效,但在“放管服”和“最多跑一次”改革的精神引领下,浙江省“区域环评+环境标准”改革始终是一场以人民为中心的改革,旨在以更精准的“管”促进更大幅度的“放”和更为优质的“服”。因此,在通过统计数据对改革的客观绩效进行评估之后,还有必要将改革的绩效评估从“政府管理”视角转向“公共治理”视角,让这场改革的受众参与到绩效评估之中,并根据自身的体验和真实感受对改革的绩效进行评分。这一方法缘起20世纪60年代在西方企业绩效管理中逐步兴起的利益相关者理论。在利益相关者理论引入政府绩效评估之后,“政府绩效的内涵实质上就是指为政府的利益相关者实现相关利益而进行工作的努力程度和效果”。浙江省“区域环评+环境标准”改革最重要的潜在受益者是改革区域内的企业、个体工商户与含环评中介单位、环评技术评估单位在内的环评机构,同时作为一场省域内自上而下的改革,不同改革区域的基层环保部门的环评审批验收职能也将受到改革的影响,而关心环保事业的群众和业内人士同样是这场改革的利益相关者。因此,本次浙江省“区域环评+环境标准”改革的感知绩效评估将通过分层随机抽样,在浙江省十一个地市的企业、环评单位、政府工作人员、个体工商户、以及部分省外与浙江环保工作相关的单位等评估主体中发放绩效评估调查问卷。由此可通过评估主体的多元化选择,避免单一主体在评价感知绩效时的单一价值偏好和主观认知偏差,亦有助于呈现浙江省“区域环评+环境标准”改革感知绩效的科学性与完整性。

    1.评估指标的理论遴选

    兴起于20世纪80年代的新公共服务理论和新公共治理理论不仅在学理上进一步巩固了这种推崇多元价值选择和多元主体参与的评估模式的正当性,而且在这种感知绩效的评估维度和评估指标选取方面提供了极大的启发。在新公共管理和管理主义主导政府绩效评估的时代,绩效评估指标更偏重“3E”体系,即“经济”(economy)、“效率”(efficiency)、“效益”(effectiveness)。但这种模式因为缺少对公平(equality)的考量以及将公民幻化为顾客的企业家精神而受到批评,被认为是损失了政府行政的公共价值。新公共服务理论的出现在一定程度上弥补了这类缺陷。而支持合作生产与合作网络建设的新公共治理理论则是在关系治理(relational governance)的语境下提供了新的评估维度,即一种包含了关系认知的绩效意涵,比如支持、承诺、关怀、回应等。而中国在国家治理能力和治理体系现代化的进程中为此贡献了一个重要的概念——“获得感”。2015年2月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调,把改革方案的含金量充分展示出来,让人民群众有更多获得感。获得感作为一个包含关系治理的概念,体现了政府与人民群众之间的互动与互惠,而且尤其契合改革的成效认定与绩效评估工作,即获得感是检验改革含金量的试金石。因此,在结合利益相关者评估、新公共服务理论、新公共治理理论的基础上,浙江省“区域环评+环境标准”改革在政府行政、企业发展和环境风险防控方面的改革目标,在主观意义上均可归属于“提升潜在利益相关者的获得感”这一核心目标,而通过获得感的主观评估也可以较为科学、全面地测评这场改革的真实成效。

    获得感作为一个在全球公共管理范式转型和中国政府现代化改革浪潮中凸显出来的关键目标,其内涵是多维度的。获得感是公平正义、共享发展、共同富裕等思想的有机融合与凝练表达, 是人民群众对物质、精神、权利等不同层面利益需求实现状况和实现程度的考量,以及在此基础上转化形成的主观感受。目前,学界对获得感的理论内涵与实际测度也进行了相应讨论,积累了一定的思想资源。其中,有由“经济获得感”、“政治获得感”和“民生获得感”组成的三维框架,也有以“经济获得感”、“公共服务获得感”、“政治获得感”、“安全获得感”、“自我实现获得感”为主要内容的五维框架,还有由“充足性”、“均等性”、“便利性”、“普惠性”组成的四维框架等等。尽管既有研究用于测量获得感的指标体系不尽相同,但均以利益相关者对自身利益需求实现程度的感知为评价依据,至于具体评估的维度和指标往往因为评估的目的、项目、领域和内容不同,会呈现出不同视角和不同指向。与“最多跑一次”改革相同,浙江省“区域环评+环境标准”改革的基底是“放管服”改革,因此浙江省“区域环评+环境标准”改革所可能带来的受众获得感主要有四个方面,一是环评编制、审批成本降低带来的经济获得感,二是简政放权与政府与市场关系重塑带来的权利获得感,三是环境风险防控与环境监管带来的安全获得感,四政务服务优化带来的服务获得感。经济获得感主要建立在办事主体对办事费用或成本降低的感知上。权利获得感主要来源于政策知晓度、办事主体对政府回应性以及两者沟通的顺畅程度的感知。安全获得感则面向排污单位的环保主体责任意识、政府的环境监管力度、所在区域的环境质量改善程度以及所在区域的环境风险的防控力度。服务获得感则关乎企业或群众对获取环评信息或服务的便利性与规范性、环评事项的高效性、环评政策的完善性几个方面的感知。

    2.问卷设计

    基于前文讨论,本次改革的感知绩效评估可从提升利益相关者的获得感这一改革目标出发,以利益相关者的经济获得感、权利获得感、安全获得感和服务获得感为4个一级指标,并据此展开12个二级指标,基于李克特七点量表法展开问卷设计(详见表3-2)。

    3.样本选取与样本人口学特征

    本次调查通过分层随机抽样,面向浙江省“区域环评+环境标准”改革区域的企业、浙江省内环评中介结构和环评技术评估单位从业人员、地方生态环境主管部门的政府工作人员以及浙江省外的与浙江省环评工作相关的业内人士在线发放问卷共计1648份,回收问卷1648份,有效问卷1645份。

    在1645份有效问卷中,有42.6%的受访者为女性,57.4%的受访者为男性,总体性别结构良好。受访者所在城市覆盖浙江省内11个地级市,同时兼有0.18%的与浙江环评工作相关的省外业内人士;金华、嘉兴、台州和杭州的受访者人数较多,占总人数的81.46%,共计1340人,这与改革的试点选择、辐射范围相关。30岁以下的受访者数量占比22.63%,31至40岁的受访者数量占比46.66%,41岁至50岁的受访者数量占比26.99%,即70.14%的受访者为31-50岁中青年群体,由此可见大部分受访者都是处于持续从业的年龄。拥有大学本科以上学历的受访者数量占比43.26%,拥有硕士研究生及以上学历的受访者数量占比6.98%,拥有专科学历的受访者数量占比30.58%,即拥有专科以上学历的受访者数量占比80.82%,这说明大多数受访者具有较强的理解能力和较高的专业素养,可以针对环评改革作出评价,且可以理解较为专业、复杂的概念。61.65%的受访者在浙江省级以上单位、特色小镇和产业聚集区等“区域环评+环境标准”改革的重点区域工作。其中,企业工作人员、政府工作人员和环评中介人员等分别占比59.47%、8.74%、18.08%。有53.94%的政府工作人员来自生态环境主管部门,其中有84.35%是身处环评工作一线的科员;74.08%的企业工作人员来自民营企业,从基层员工到高层管理者分布较为均匀。此外,从事制造业的企业工作人员占比达到一半以上(64.77%),科研、文体、交通、居民服务等行业均有不同程度的覆盖。这说明大部分受访者的职业、工作内容、所处行业、所在区域均与“区域环评+环境标准”改革具有较高的关联度,且对改革内容也具备更高的熟悉度与感知度。

    4.改革绩效:基于问卷评估

    浙江省“区域环评+环境标准”改革的感知绩效的综合得分为6.41/7,表明被调查者对此次改革具有很高的获得感。经济获得感、权利获得感、安全获得感和公共服务获得感四组指标在各自权重下均得到较高分值(见表3-3)。

    从纵向来看,四个维度的感知绩效分别获得90%、93%、93%和91%的得分率,说明受访者对经济、权利、安全与公共服务都具有较高程度的获得感。此外,有91.6%的受访者认为相比江苏、上海、福建、山东、广东等其他省份地区,浙江省的环评审批效率更高;94.6%的受访者认为“区域环评+环境标准”改革应当扩面到省级以下产业园区。可见,浙江省“区域环评+环境标准”改革整体上获得了较高的肯定性评价,并面临着改革进一步扩面的基层需求。

    从横向来看,基于各项指标权重,改革带来的服务获得感得分最高。这一方面反映出“区域环评+环境标准”改革在环评信息或服务的便利性、环评中介服务的规范性、环评事项的高效性以及环评政策的完善性等方面获得利益相关者尤其是办事企业的充分肯定;另一方面说明受访者对环评服务的获得感明显高于经济、安全与权利的获得感,原因可能在于受访者更关注改革所带来的环评服务效能。相较另外几个指标,改革带来的经济获得感得分相对低,意味着办事企业等利益相关者对环评编制、审批成本的降低尚有更高预期。但后续实地访谈资料表明,由于浙江省“区域环评+环境标准”改革极大地缩短了低污染、低能耗项目的编制、审批时间,此类企业项目投资开工进度得到提速并因此能够及时把握市场机遇,获得间接的经济红利。

    (三)基于多案例比较的改革绩效评估

    1.案例选择

在与浙江省生态环境厅、地方生态环境主管部门、环评单位及改革区域的企业代表展开广泛座谈、研讨的基础上,可基于典型性和代表性原则,从“区域环境+环境标准”的改革区域中选取浙江杭州高新区(滨江)、浙江金华的义乌市以及浙江嘉兴的嘉善县三个案例。

    2.改革的成效与瓶颈:基于多案例比较

    在与地方生态环境主管部门、产业园区、企业、环评单位等相关负责人开展深度访谈的基础上,我们发现杭州高新开发区(滨江)、嘉善县和义乌市均在环评编制效能、环评审批效率方面均取得了突破性进展,且改革区域内的生态环境质量也得到持续改善。在访谈中,改革区域的园区代表、企业代表对改革给予了高度肯定性评价。

    但通过多方座谈、专家咨询和多案例比较分析发现,“区域环评+环境标准”改革也面临着具有区域共性的一些改革瓶颈和实践难题。一是环评简化降级的规范化管理有待加强。随着生态环境部发布2021年版《建设项目环境影响评价分类管理目录》以及《关于印发〈建设项目环境影响报告表〉内容、格式及编制技术指南的通知》等文件,浙江省“区域环评+环境标准”改革需要进一步配合国家层面新发布的分类管理目录和技术指南,持续完善改革区域的项目环评管理。二是改革的专项法律保障不足。 “区域环评+环境标准”改革所实施的环评承诺备案、降低环评等级等举措,与现行的环评法等相关规定存在冲突,而且改革带来的全新制度建构也亟需以法律的形式进一步明确和巩固。三是改革亟需延伸扩面以保障改革的公平性。不少非改革区域与改革区域在空间区位、产业结构、排污与能耗等方面并无显著区别,但因行政级别未达改革标准而无法享受政策红利。四是环评项目的事中事后监管力度需要进一步提升。“区域环评+环境标准”改革推动环评审批验收管理的重心逐渐转向事中事后监管,也对政府的监管能力提出了更高要求。五是改革的动态更新机制有待完善。近年来生态环境法律和政策更新频繁,生态环境部也正在探索推进相应的环评制度改革。这意味着浙江需要进一步保持与宏观制度环境的长效对话,同时及时为基层生态环境主管部门、企业、环评单位提供政策指导和培训服务。


四、浙江省“区域环评+环境标准”改革绩效的影响因素

    在综合评价浙江省“区域环评+环境标准”改革的客观绩效和感知绩效基础上,有必要进一步探究改革绩效的影响因素,以期为总结改革经验和优化未来设计夯实基础。党的十九大以来,政府改革进入了治理体系和治理能力现代化的宏观语境。改革绩效的本质也是政府治理绩效的一项组成部分,因而更需在地方治理逻辑的理论视野下识别浙江省“区域环评+环境标准”改革绩效的影响因素,从政府实施改革的多种逻辑中寻找潜在的动因,并进行实证检验。

    1.改革绩效影响因素的指标体系

    从行政体制与行政文化的意义上来说,中国国家治理长期以来形成了两条主线:一是中央与地方关系,二是国家与民众关系。因此,在以政府治理为中心的中国国家治理体系中,上下级的政府互动以及政府与社会公众的互动可能对治理绩效造成影响。如果以政府为主位,可以观察到中国政府改革的进程受到政府自身逻辑和政府外部逻辑的驱动。中国政府改革的外部逻辑表明,政府改革的进程主要是由经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序五种基础性秩序转型推动的,政府本身必须适应开放系统和自发秩序而进行相应变革和转型。而中国政府改革的自身逻辑表明,组织价值如组织结构、组织效率,职能价值如权力边界、主体间关系,政治价值如权力配置、政治体制改革等,共同构成了政府改革的内在驱动动力。而当视角回落于地方政府的改革与治理,有学者出了“效率、合法性与适当”所构成的三重逻辑框架,也有学者提出了“政治逻辑、经济逻辑与法制逻辑”所构成的三重逻辑框架。总体而言,地方政府的治理逻辑惯于聚焦经济方面的效率、政治方面的正当性以及法律方面的合法性。同时还必须注意到,自中华人民共和国成立尤其是改革开放以来,国家治理呈现出由权力本位逐渐向权利本位转变的趋势:第一,治理主体从一元向多元转变。第二,治理取向从秩序向公平正义转变。第三,治理方式从法制向法治转变。第四,治理结构从封闭向开放转变。综合以上理论观点,可以梳理出行政文化、经济发展水平、法律保障、技术基础四个主要的潜在自变量。行政文化的内涵通常会吸纳上下级府际关系、公众参与、政府改革意愿、政府信任等因素。而经济发展水平则不仅关乎当地的市场化水平,还须考虑政府财政能力与当地产业结构。法律保障作为一个变量,则表现为法律的完备性(是否足以支持地方政府改革)和立法保障的及时性。此外,不论是近年来的改革实践和经验研究,都表明政府改革为了追求良好的治理绩效,对政府的数字化转型和治理的开放系统有极大热情。因此,技术基础也是不容忽视的一个考量维度,这一主要包括了改革所在区域的信息化水平与人才队伍的专业能力。因此,有必要从行政文化、经济发展水平、法律保障、技术基础四个维度建立浙江省“区域环评+环境标准”改革绩效影响因素的研究假设(见表4-1)。

    (1)研究假设

    从对我国政府绩效塑造的直接程度而言,行政文化是生成政府绩效的基础性影响因素。当代政府公共管理理论认为,强调实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利的行政理念决定了政府绩效的价值取向。因而,一种积极的、开放的、具备强烈改革意愿的行政文化能够提升政府的改革绩效。若从政府这一侧面观之,第一,中国的央地关系特征塑造了上下级政府的“委托—代理”关系,由此,上级政府可以为下级政府提供政策支持以及人、财、物等方面的资源,激励其提升改革绩效。第二,上级政府施加的政绩考核压力则从负面激发下级政府“为创新而竞争”的动力。为了取得绿色GDP考核的良好成绩,下级政府需要因地制宜、推陈出新,制定符合本地区的改革举措,满足社会需求。第三,政府本身的改革意愿越强烈,其越能够主动肩负公共责任,并通过创新举措提升治理效能。若从社会一侧观之,公众参与的便利性与公众的政府信任是行政文化的重要组成部分。当公众参与的渠道越广泛多元、参与方式越便捷可行时,来自社会的公共诉求越能够抵达政府决策层,从而提升改革的民主性和有效性。公众具备较高的政府信任感,有助于其理性准确的理解改革举措,并积极配合政府行动,最终促进政策实施。由此,可以得出如下假设:

    Ha:偏好变革、开放的行政文化对改革绩效有正向影响。

    Ha1:上级政府的激励对改革绩效有正向影响。

    Ha2:上级政府的政绩考核对改革绩效有正向影响。

    Ha3:政府改革意愿对改革绩效有正向影响。

    Ha4:公众参与的便利性对改革绩效有正向影响。

    Ha5:公众的政府信任对改革绩效有正向影响。

    一个地区的经济发展水平与政府改革绩效密切关联。发达地区具备优质的市场资源、财政能力与产业结构,能够为改革提供必要的财政支持与经济基础。首先,市场化水平的高低反映在民营经济和实体经济的发展程度上,良好的市场发育能够有效发挥市场的资源配置功能,及时调节供需变化,对政府出台的改革举措迅速做出反映,从而提升改革绩效。其次,当政府有充足的财政能力时,可以为改革投入必要的人、财、物等资源,保障改革的顺利推行。最后,一个地区产业结构的合理且可持续发展意味着三大产业占比均衡,对环境的负外部性低于以重工业为主的产业结构,有助于实现经济高质量发展,助推改革成效。由此,可以得出如下假设:

    Hb:经济发展水平对改革绩效有正向影响。

    Hb1:市场化水平对改革绩效有正向影响。

    Hb2:政府财政能力对改革绩效有正向影响。

    Hb3:产业结构的合理性对改革绩效有正向影响。

    任何政府行为都需要遵循宪法及法律规范,这不仅是法治政府的基本要求,还是政府改革的应有之义。根据法治原则,法治政府的具体行政行为、抽象行政行为都应坚持以宪法为最高权威,为人民服务,最大限度地体现人民利益。完备的法律规范为政府提供行为原则、权利、责任与义务,有助于政府改革的“有法可依”。同时,法律制定的滞后性又要求政府及时启动立法工作,从而为改革提供必要的保障。综上,可得出如下假设:

    Hc:法律保障对改革绩效有正向影响。

    Hc1:法律的完备性对改革绩效有正向影响。

    Hc2:立法的及时性对改革绩效有正向影响。

    技术基础对政府改革的影响体现在地区的信息化水平与人才队伍的专业能力两个方面。一方面,当该地区的信息化水平较高、公众和单位能够便捷使用数字技术办理政务时,政府可有效实现在线行政审批等数字办公,提升审批效率。另一方面,公务人员在政务服务和政府改革中具有较高专业素养时,越能助推改革政策的理性化与科学化,改善治理效能。由此,可得出如下假设:

    Hd:技术基础对改革绩效有正向影响。

    Hd1:社会沟通的信息化水平对改革绩效有正向影响。

    Hd2:专业人才队伍建设对改革绩效有正向影响。

    2.假设检验

    通过分层随机抽样,面向浙江省“区域环评+环境标准”改革区域的企业、浙江省内环评中介结构和环评技术评估单位从业人员、地方生态环境主管部门的政府工作人员以及浙江省外的与浙江省环评工作相关的业内人士在线发放问卷共计1648份,回收问卷1648份,有效问卷1645份。为进行假设检验,利用Stata13.0软件通过主成分分析建立回归模型。

    因变量:因变量为浙江省“区域环评+环境标准”改革的感知绩效,依据前文确立的权重体系与测量指标计算得出。

    自变量:行政文化、经济发展水平、法律保障、技术基础为主要的潜在自变量,通过上级政府的激励、政绩考核、政府改革意愿、公众参与的便利性、政府信任、市场化水平、政府财政能力、产业结构的合理性、法律的完备性、立法的及时性、社会沟通的信息化水平、专业人才队伍建设等12项具体指标测量得出。

控制变量:控制变量选取性别、年龄、职业、学历等人口统计学变量,考察个人因素对改革绩效的影响。性别、职业、学历是分类变量,进而将其转换为虚拟变量,年龄是等距变量,不作处理。

    在完成多重共线性、异方差、自相关检验之后,可得到如下回归模型:“改革绩效=0.10762524*上级政府对改革的大力支持+0.10328296*政府财政能力+0.10089116*专业人才队伍建设+0.10097398*市场化水平+0.0986299*产业结构的合理性+0.09803321*政府改革意愿+0.09791108*社会沟通的信息化水平+0.09728556*政府信任+0.08839504*立法的及时性+0.038707*法律的完备性+0.03330842*政绩考核”。

    经回归分析检验,前文所有假设均成立。其中,“上级政府的激励”对改革绩效的影响最大,其次依序是“政府财政能力”、“立法的及时性”、“专业队伍人才建设”、“产业结构的合理性”、“政府的改革意愿”、“社会沟通的信息化水平”、“政府信任”、“立法的及时性”、“法律的完备性”以及“政绩考核”。

    以上结果可说明改革作为政府创新举措通常有可能为适应社会经济的形势变化而突破现行法律框架,而改革的有效性与改革举措的合法性在“良法善治”的理念指引下是相互累积的关系,因而现行法律的完备或缺位都未必能大幅度地影响改革的实施绩效,但立法的及时性却能在较高程度上影响改革的实施绩效,这一点现象通常与立法可以巩固改革成果、赋予改革合法性有关;而上级政策的激励对改革实施绩效具有更加显著的影响,这说明地方政府改革在很大程度上仍然依赖于行政主导力量,因而地方政府可考虑从纵向(央地)政府间互动和立法保障两个方向持续发力,推动深化改革。此外,从“政府财政能力”、“专业人才队伍建设”和“市场化水平”三个变量的系数来看,经济发展水平和地区的技术基础同样也有助于推动改革的实施。

五、结论与政策建议

    综合改革绩效评估结果,可发现浙江省“区域环评+环境标准”改革在“人民至上”的目标引领下,通过优化环评制度、再造环评编制和审批流程、广泛运用信息技术、强化分类管理和追责机制,大幅提升了环评审批管理效率,缩减了企业的环评编制的经济成本与时间成本,在优化政府行政绩效和企业发展绩效的同时改善了区域生态治理绩效。改革总体上获得改革区域内的企业、环评单位、地方生态环境部门、办事群众的高度肯定。浙江“区域环评+环境标准”改革也在规范化管理、专项法律支撑、改革扩面与公平性保障、机制的动态更新等方面面临着瓶颈和难题。针对改革取得的成效和面临的瓶颈或疑难,可提出以下具有针对性的八条政策建议。

    一是推进环评改革的地方立法,强化环评的法治保障。组织专家团队深入省内考察,横向对比兄弟省份经验;顺应国家审批制度改革的大势要求,坚持法治引领;进一步规范政府与企业、群众在生态治理领域的权利义务关系和权责边界;借助数字化转型红利,更新环评审批验收管理办法。

    二是完善绿色政绩考核体系,强化区域绿色发展理念。将环境准入管理、绿色政绩考核与浙江省新时代美丽浙江建设规划行动结合起来;将可持续性理念深刻融入绿色政绩考核,积蓄“离任追责”的持久效力;在《浙江省绿色发展指标体系》的基础上,将改革与区域内绿色产业培育并行;从“以政府为中心”的考核思路转向“多元治理”的考核思路。

    三是规范改革项目环评文本,强化环评的专业化管理。研究厘清“区域环评+环境标准”改革条件降级、简化后的 “环境影响报告表”“环境影响登记表”等环评文本的编制规范性要求,着力打造环评管理专业人才队伍,提升政府在环评编制方面的专业审查能力与修编能力。

    四是促进中介服务市场发展,强化环评单位服务能力。通过优化顶层设计建立一支政府主导、建设单位主体、环评中介机构广泛参与的多元化治理队伍;重塑环评中介机构与企业、环评中介机构与地方环保部门的关系,强化环评中介结构公共参与能力;助推环评中介机构成为环境监管的重要补充力量。

    五是加快数据信息互联互通,强化政府环境监管能力。研究总结桐庐等地经验,打造全省层面的“环保管家”应用,完善省、市、县三级联通的全流程动态监管和联动执法的智能平台,构建环保智慧监管平台;实现动态环境监管与“城市大脑”、“社区微脑”、社区网格化治理等智能平台的技术衔接与数据联通;将环境监管数据的互联互通与整体性政府的制度建设结合起来,同时适度打通政府与环评中介机构的数据流转。

    六是加快排污权市场的培育,强化企业绿色发展动力。完善绿色发展奖补机制;将排污权交易市场监管与建设项目环境影响的监管有机结合;健全排污指标量的全过程动态监管,预防环评技术评估对指标量的失准测度,保障指标量审查的公平公正。

    七是加强环评改革政策宣传,强化排污主体责任意识。促成生态环境部门、环评单位与企业的共同努力,进一步加强对外资企业、新入驻企业及对改革信任度不高的企业的政策宣传,指导、协助企业举办环评相关的论证会、评审会,提升企业的环保自觉性与专业知识面,引导企业主动担当环保主体责任。

    八是推动环评改革扩面提质,强化基层园区政策效应。积极稳妥地推进“区域环评+环境标准”改革扩面,研究在部分有改革条件(例如园区“三线一单”生态环境分区管控要求明确、配套环境基础设施齐全、生态环保日常管理到位等)的省级以下产业园区适当扩大改革范围。