社区为了给广大居民提供良好的公共服务，往往会接受上级政府下发的专项项目资金，开展专项活动来促进自身服务水平的提高。以常理度之，社区在获得资金补贴后，应该会开展更多更好的公共服务活动。但意料之外的是，通过对2018年至2020年间，J省D市社区原本运转良好的食堂，在被纳入专项项目后纷纷陷入亏损。从老年食堂项目中退出，放弃项目资金的社区食堂反而扭亏为盈，恢复了正常的经营秩序。那么，为什么D市社区在获得了专项资金之后，相关的公共服务资源反而愈发紧张？为什么在增加财政投入之后，D市整体的社区养老服务供给水平不升反降？
D市社区老年食堂项目是当地民政部门开展项目创新的成果。2018年，面对年度综合目标绩效考核的压力，D市民政部门决定向城市社区注入专项资金,开展社区老年食堂项目。在项目开展前，各社区都以社区食堂的形式为社区工作人员和老人提供餐食服务。2018年10月，在市民政局的行政指令下，社区以原有社区食堂为基础，纷纷挂牌成立专门为老年人提供餐食服务的“老年食堂”。民政部门每年向社区提供专项资金，不定时检查、监督社区老年食堂运营；社区自负盈亏，“盈利留用，亏损不补”。但现实表明，老年食堂项目落地后，增加的食堂运营成本超过了社区拿到的专项资金，多数社区在项目开展的一年内亏损金额从3.4万到12.2万不等（截至2019年12月），以至于不得不中止经营。在2020年10月的回访中，研究人员了解到D市社区老年食堂共有停摆、转型、继续经营以及摘牌四种状态，其中停摆现象最为普遍。
（一）停摆——Q社区、N社区、F社区
2020年，不少社区负责人以疫情防控为托辞，等待上级部门重启老年食堂的命令，导致老年食堂陷入停摆的窘境。相比之下，Q社区则是因为人手不足难以维持食堂运转而停办了老年食堂。Q社区居民中有大量国企退休员工，社区人口老年化特征明显，计有老年居民2448名，占社区总人数31%。因此，社区老年食堂的用户群体规模较大，日均售出餐食为110份，年亏损额仅为3.4万元。但是2020年的防疫工作，养老保险认证，人口普查和棚户区改造任务，使得仅有7名社工的Q社区分身乏术，不得不停办了老年食堂。
（二）转型——K社区
为迎接2019年“创建国家卫生城市”工作，D市政府着手进行城中村棚户区改造，K社区Y书记于2020年3月向上级申请，将K社区老年食堂转变为“棚改食堂”。转型后，K社区棚改食堂每天为包干棚改任务的政府工作人员提供餐饮服务，D市政府棚改办则以计件方式，按20元每餐的标准为K社区棚改食堂提供补贴。在上级政策扶持下，K社区棚改食堂实现了盈利，但食堂转型显然违背了老年食堂项目的政策目标。
（三）经营——X社区
截至2020年10月，唯一坚持运营的X社区在2019年财务亏损11.1万元，占社区2019年财务收入（21.5万元）的一半以上。X社区负责人坚持运营食堂主要有两方面原因。其一，少部分社区老年人高度依赖食堂提供的餐食服务，社区干部碍于人情，难下关闭食堂的决心。再者，按社区书记的理解，上级领导许诺向食堂增加专项资金是支持运营食堂的表态。综合考虑上级政府的态度和用餐老人的诉求，X社区选择继续维持老年食堂。
（四）摘牌——Y社区
Y社区成立于2018年初，是本文6个社区中唯一的涉农社区。Y社区老年食堂通过“摘牌”退出项目，放弃了上级政府的专项资金，继续以“社区食堂”的形式向居民提供餐食服务。在老年食堂项目中，Y社区累计亏损9.8万元，占2019年Y社区全年财务总收入（44万元）的22%以上。Y社区负责人综合考虑各方面因素，得到街道办准许，于2020年3月向市民政局申请退出老年食堂项目，并以“社区食堂”的名义重新办理了执照。2020年4月，“摘牌”过后的Y社区食堂重新开业。在2020年4月到10月的经营中，Y社区食堂经营成本降低，用餐人数增加，实现了收支两抵、略有盈余。
1.绩效考核下的成本增加
为应对考核压力，下级行政组织需要增加成本，针对性地应对上级设计的考核指标。D市六个社区在老年食堂项目的开展中，普遍面临政府部门和来自领导调研、媒体报道等的压力。在此情境下，社区老年食堂的运营成本持续增加。
1.1 建设成本过高，政府监管过多
在老年食堂的建设中，民政部门、市场监督局和消防大队三个部门对此发出了要求，从而导致食堂成本超支。在老年食堂项目工作会议结束后，社区参照民政部门标准化建设要求，着手改造原有食堂的厨房、小餐厅。在当年8月份完成民政部门验收时，各社区均基本用尽了6万元补贴。但是，在老年食堂卫生许可证的申办中，市场监督局对又各社区老年食堂提出了大量整改意见，进一步增加了食堂建设的必要开支。在消防安全许可证的申办过程中，几乎所有社区都收到了消防中队的整改要求，整改事项包括在老年食堂内外增设消防栓、增购干粉灭火器。部分社区还需要整改已经建设完成的设施。
1.2 人手和考核的双重成本
项目落地后，D市场监管局和民政部门依据相关法律法规对社区食堂用工提出了严格要求。据F社区负责人介绍说，之前的社区食堂雇了一个社区里的阿姨负责烧饭、洗碗，一个月工资在一千元左右。老年食堂项目开展后，社区雇一个只管烧饭的厨师，一个月4000块钱。加上聘用保洁（消毒）员的用人成本，食堂每月的用人成本相较于项目开展前至少增加了4500元。来自上级职能部门的质检压力同样增加了社区老年食堂的管理成本：市场监督管理局要求D市社区老年食堂必须对各类菜品与米饭留样三天，民政部门要求社区进行“日查”“周检”“月汇报”，并制作食堂账目报表，以供监督。
1.3 上级检查带来的成本增加
根据D市宣传部门公开的信息，2018年10月至2019年12月间，市及以下各级领导到访28次，D市官方媒体也对社区老年食堂进行了10次以上宣传报道。为了在领导视察和媒体报道中展现与实际情况脱节的绩效面貌，D市社区普遍以“请客吃饭”的方式吸引老年人在迎检活动中前来“撑场面”。以F社区为例，2019年该社区4次迎接地、市两级领导调研，3次接受媒体宣传报道。F社区均通过请老人吃饺子、吃粽子等方式，吸引老年人，食堂的正常收支计划也因此受到挑战。另外，用餐人数较多的社区，无需采用请客吃饭的方式，但是迎检活动依然增加了老年食堂的经费支出。
2. 缺少人手，缺失能力
在老年食堂项目中，社区能力短板主要体现为人手短缺、管理能力不足两个方面。
2.1 人手短缺
在老年食堂项目中，因人手短缺，社区普遍选择民政专干兼任食堂经理。民政专干本身就已承担大量工作，无法以充足的时间应对管理任务，而社区如果无法完成与项目要求匹配的，形式固定的台账工作，项目的周期考核将不合格，相关的负责人也将受到惩罚。为了尽可能地减轻民政专干的工作负荷，社区试图简化老年食堂的管理业务，D市社区书记们在相互沟通后，最终形成了统一的管理策略——“包月订餐”。
包月订餐是指，有用餐需求的老年人月初在社区一次性缴纳当月每日餐食费用购买月票，之后每日凭票就餐。社区食堂每日按月初购买月票的人数准备餐量。如果老年人因个人原因不能前来就餐，则视为自动放弃当日就餐机会，餐款不退。包月订餐制一方面可以避免就餐人数剧烈浮动，减少备餐的不确定性，另一方面，可以实现在统一时段内收取餐费，方便食堂管理账目。但是在尚有自理能力的老年人看来，老年食堂是一种方便的选择，它的吸引力在于“灵活性”，而凭票吃饭、过期作废的就餐制度意味着老人外出就餐、走亲访友就必须承受损失。
2.2 社区管理能力不足
在老年食堂项目开展中，民政部门仅给出了评检老年食堂的标准，却没有开展相应的食堂经营管理培训，D市社区只得自行解决食堂管理问题。整体而言，D市社区的管理能力不足以应对老年食堂项目的业务要求。
首先，社区财务管理能力不足。D市每个社区只有一个财务账户，各类专项经费、工作经费、上级补助经费都存放其中，各类经费相互挪借的现象十分普遍。在老年食堂项目运营中，社区考虑到拖欠原材料供应商货款的可能性，均未通过签订正式合同确定原材料供应商。与此同时，社区缺少开展招标活动的能力，无法合规地确立稳定的原材料供应渠道。因零购方式，社区食堂难以得到优惠的批发价格，外聘人员也可能利用裁量权，在采购中以次充好、收受回扣。为防止采购中的腐败活动，各社区选择固化采购清单，实行“固定菜谱”——按周编写固定菜谱，依次轮换。外聘人员只能按确定的菜品种类，视当月的就餐人数购买食材，而社区只需了解几种菜品的价格，就能对外聘人员采购活动实施有效监管。但是，固定的、非时令的食谱难以满足老年人群体的多样化膳食和健康饮食需求（如“不时不食”）。
2.3 用餐人群固定
包月订餐制和固定菜谱确实简化了社区老年食堂的管理，社区得以在各项工作的重压之下，以民政专员一人之力承接老年食堂的运营管理任务。但是节省运营成本的目的降低了社区老年用餐群体的满意度，造成的结果便是只有不得不前往食堂就餐的失能老年人才会选择购买餐票。然而，固化的用餐群体无法形成规模效应。
3.缺少示范效应
D市社区老年群体对“养老”服务长期存在的偏见，社区干部与老年人群体之间沟通不畅等问题，加重了老年人对老年食堂项目的误解，降低了老人的用餐意愿，导致老年食堂项目难以走出持续亏损经营的困境。
3.1 追求效率
在传统养老观念的影响下，D市社区老年人对购买养老服务存在三重顾虑：首先，去食堂吃饭意味着懒惰。其次，被社区照顾意味着失能。再次，成为养老服务对象某种程度上还意味着被抛弃。在D市老年人熟悉的机构养老模式（敬老院）中，养老服务的对象大多是无子女赡养或鳏居寡居的空巢老人。在社区老人看来，购买养老服务的老人缺少子女照料，所以选择政府。
社区在宣传中，社区干部忽视了老年群体中长期存在的“养老等于不中用、被抛弃”的社会心理，反而希望打造“养老”招牌吸引老年人前来。N社区在宣传栏公示购买用餐月票老人的照片和姓名，以鼓励老年人前往食堂就餐，试图形成就餐示范效应，但却加重了用餐老人及其亲属的心理负担，甚至出现老人得知信息被公示之后，老人的子女强令要求食堂退款的事件，破坏了居民和社区之间的和谐互动关系。
3.2 没有形成榜样带动效应
D市社区存在着社工与本社区老年人缺乏有效沟通的问题。从语言区域上看，D市处于楚方言、吴方言和徽州方言的重叠地带之上，社区人员构成复杂，社区干部难以和持多种方言的老人群体展开有效的沟通。在政府推广老年食堂项目的理念与多数老年人的自我认知存在冲突的情况下，社区缺少“中间人”（如热心群众、志愿者）代表社区与老年人沟通，消除老年人和社区居委会之间的误解。在此情况下，D市社区多数老年人对食堂持冷漠态度，不理解也不认可食堂项目的初衷，D市政府推广的社区老年食堂处于既缺少能提供劳动力和有效信息的志愿者，又缺少消费者的尴尬境地。
4.特殊案例的启示——“摘牌”反而“脱穷”
理解社区老年食堂“越补越穷”现象的形成原因，也需要从特殊案例入手。Y社区老年食堂“摘牌”事件表明，当社区摆脱政府项目后，反而可以扭亏为盈。
4.1 运营成本降低
“摘牌”后，Y社区老年食堂不再聘用专业程度较高的工作人员，降低了用人成本。挂牌老年食堂时，Y社区雇佣了持有从业资格证和健康证的厨师、保洁员各一名，每月支出用人成本5000元。摘牌后，Y社区聘请了一对本社区生活困难的“五保户”夫妇负责小餐厅的后厨工作，每月支出用人成本仅为1500元。Y社区每年就可节约用人成本42000元。Y社区食堂的管理成本同样得以削减，社区工作人员不再需要制造有关食堂卫生情况“日查”“周检”的工作台账，也无需从事“月汇报”这样的形式主义工作。摘牌后，社区干部通过陪餐的方式监督食物质量。
4.2 用餐人数增加
“摘牌”之前，食堂提供膳食的规格也被上级严格限定，但在主动放弃了项目资金之后，社区食堂便可更加灵活地为全体社区居民提供餐食服务。多元经营，附近居民、职工通过扫码付款的方式也可购买食堂的餐食服务。随着用餐制度趋于灵活，“固定菜谱”的方式也被Y社区抛弃,转而在食堂中聘用本社区居民，其他居民能够时时监督采购信息，并为社区采购食材的方式和品类提供建议，降低了食堂原材料采购的腐败风险和监管成本。总体来看，摘牌后，Y社区食堂就餐制度更加灵活，膳食菜品种类也更加多样，青壮年就餐群体的出现和就餐老人人数的增加，最终扩大了Y社区食堂的用户群体。
5.综合分析
综合以上分析，本文认为，来自政府的绩效考核压力、社区能力不足和缺少引导是形成“专项补贴陷阱”的关键因素。专项项目带来的绩效考核压力，使得社区不得不面对大量的“迎检成本”。而社区能力不足则导致用餐群体缺少灵活性。人手不足与尚不能行使招标权的社区只能通过固化的方式维持形式运转，减少了目标群体选择，难以扩大服务规模。此外，社会环境中可能会产生不利于项目运作的价值观念，加之缺少引导，项目开展中的宣传动员适得其反，将同样导致项目运营成本较高。
“淮南之橘，生淮北则为枳。”农作物如此，政策更应当因地、因时制宜。在D市的老年食堂项目实践中，城市社区陷入了补贴陷阱，在专项资金的扶持下越补越穷，最终难以为继，社会养老服务水平不升反降。为此，基于D市社区老年食堂现状的深度调研，我们试图依据现有情况，减轻社区负担，提升社区养老服务的供给水平，从而为D市老年食堂脱困提出相对可行的现实路径。方案如下。
第一，提高项目精确性，完善资助形式。每年政府都会有大量的专项资金用于基层治理的方方面面，政府为了扩大自己本年度的财政预算和“看得见”的项目落实情况，往往习惯性地去往特定领域广撒网，造成了项目资源的浪费，政府要从源头紧抓，只有按照地区实际情况，找准民生问题的关键，去提高项目和问题之间的匹配度，以资金、人员或是培训等不同的形式来资助基层开展自治，而不是一味地摊派项目。
第二，增强项目持续性，扩大资金来源。调研案例很重要的一点发现就是政府在有限的项目预算里大幅度提高了对项目开展情况的设计规划，从不同的方面增加了项目开展落地的成本。民生工程本身需要资金持续不断地投入，而不是“一次付清”，政府在开展项目前应该做好一定时期内长远的财政规划，持续地投入资源来维持好项目的开展基础。另外，来自于政府的项目资金本身有限，基层政府不可拿多少的钱，办多少的事，甚至办不了事，多方扩大自己的资金渠道来源才能够保证项目的有效开展。
第三，设置奖励与惩罚，发挥杠杆作用。人是第一生产力，如何去发挥人的主观能动性，则需要上级针对项目的具体环节来设置奖罚机制，让激励与惩罚成为撬动基层项目开展活力的重要杠杆，让制度成为激励基层人员更好完成目标的动力与警醒。老年食堂项目在开展的过程中，基层人员增加了大量的工作负担，却没有相应的制度来提供奖励，缺少制度上的关怀。在任凭项目关门的社区，是否在这个过程中领导干部出现了失职的情况，也没有相应的惩罚，缺少了制度底线。
第四，提高基层执行力，细化评估内容。在整个项目开展的过程中，由于基层人员缺少年轻人和相对高学历人才，丧失了贯彻上级意图、完成预定目标的执行能力，相关经验和内部沟通交流的缺乏也导致基层工作人员的政策落实能力与资源利用能力的双方面不足。在上级考核的过程中缺少对项目开展情况评估的具体要求，这无法形成对项目开展的指导与协作，应清晰规定评估指标，明确“可为”与“不可为”的边界，给基层工作人员充分的自主管理空间。
第五，做好社会规范营造，降低项目执行阻力。政府应通过引导建立起社会成员认可的行为标准，让示范性、典型性的公民行为发挥出榜样的作用，改变长期以来居民们对某些问题的习惯性思维或者价值偏见，把社区居民针对项目开展的想法纳入正确的轨道中来，避免负面情绪与价值传递在项目与基层之间产生隔阂，从而减轻项目执行阻力。
感谢“策论中国”参赛团队：华东政法大学《社区项目治理中“专项资金陷阱”的形成机制——以D市老年食堂为例》团队报告！