为深入贯彻落实中央关于治理体系和治理能力现代化建设的部署，根据《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）、《关于深化综合行政执法改革的实施意见》（浙委办发〔2019〕46号）等文件精神，浙江各地以“大综合一体化”为总纲，坚持党建统领基层治理，促进“综合执法平台”迭代升级，系统推进“大综合一体化”综合行政执法新格局建设。
浙江的实践探索表明，深刻理解行政执法改革的初衷，抓住亟待解决的关键问题，厘清改革思路，架构好改革蓝图，才能提出切实可行的改革举措，真正推进此项改革深入开展取得成效。
一、深入领会综合行政执法改革的初衷
“大综合一体化”综合行政执法改革的目标是：全面构建行政执法力量配备与事权划分相匹配的组织体系,基本建立分工合理、职责清晰、协同高效的“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”执法体系，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体制机制，推进数字技术在行政执法领域深度应用，促进行政执法与社会公共信用监管深度融合，推动执法更加严格规范公正文明，执法监管更加有效，社会满意度显著提高。
2021年7月召开的浙江省“大综合一体化”行政执法改革推进会再次强调，浙江将逐步推动60%以上的高频率高综合高需求执法事项纳入综合执法范围、综合行政执法事项覆盖60%以上的执法领域、60%的行政执法量由综合行政执法部门承担，全面高效推进“大综合一体化”行政执法改革,创新和完善行政执法体制机制，科学配置职责、优化执法资源、完善协同机制,进一步提升行政执法效能、推进基层治理现代化。
二、综合行政执法改革亟待解决的关键问题
对照改革的初衷和目标，可以看清“大综合一体化”综合行政执法改革还面临诸多问题。
1、组织运行体制与机制有待完善
原先从立法到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性和部门自利性。原来制定的各项法律都是解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。很多部门规章尤其反映出此类问题。综合行政执法通过将处罚权与其他行政权进行分离，强化权力之间的监督和制约。为此在横向上必须相应调整和完善政府的组织运行体制与机制。
2、执法力量下沉后基层单位权责界定不够明晰
行政执法改革需要在纵向上进一步探究县（区）、乡（镇街）、村（社）权力的划分与协同，厘清乡镇街道与村社间关系。乡镇（街道）执法的优势是看得见、管得着，可以快速处理；但也存在一定的弊端，诸如执法人员数量不足水平不高，行政复议和败诉上升。同时乡镇（街道）有可能不作为。按法律和行政法规的规定，相关部门的监管和执法事项应该由派驻人员完成。综合行政执法改革后，向乡镇（街道）赋权的可以以乡镇（街道）的名义执法，不能赋权的由乡镇（街道）以部门名义执法，赋权的意义值得商榷，而且两种执法程序带来的困扰影响乡镇（街道）发挥协调作用。
3、法律制度相对欠缺
综合行政执法体制至今仍然没有全国统一的模式，在国家层面还没有一个统一的机构对综合行政执法进行指导，只是原则上规定集中执法权的工作由国务院法制办管，建设部牵头日常工作。这样的机制让综合行政执法的合理性、合法性屡受争议。综合行政执法局所执行的行政法律法规主要集中于城市管理领域，不少已不适应社会发展；很多规定过于原则，缺乏可操作性；对违法责任规定畸轻，导致违法主体的违法成本极低，无法起到应有的震慑作用。另外，不少部门规章基本上都是各部门站在自己的立场上制定的，利益部门化的倾向非常明显，综合执法部门在实际执法中不可避免地要触动相关部门利益;一种违法行为可适用多个部门规章的法条，零碎杂乱，规范执法人员的自由裁量权较为困难。
三、深化综合行政执法改革的思路与建议
浙江省常山县、嘉善县的试点先行，为综合行政执法体制改革提供了重要启示：要以人民为中心，在顶层设计的基础上，根据基层实际需要，持续探索和优化治理体制；开展跨层级、跨部门、跨领域的改革，实行扁平化、网络化和平台化治理，是构建简约高效的治理体制的方向；技术和社会的内生能力是简约高效治理体制持续运行和发挥作用的重要支撑。要牢牢抓住跨部门多业务协同流程再造和数字化平台化集成应用两大关键，用数字赋能新型治理形态和治理模式。本文基于试点地区的经验总结，提供系统性综合行政执法改革的思路与政策建议。
1、立足改革初衷，明晰职能职权界限
明晰一：根据综合行政执法权划转范围，依据综合执法部门能力，对职能划分进行梳理和界定：第一，清理不属于划转范围，也难以由综合行政执法部门承担的已划转职能。第二，属于划转范围，但综合执法部门还没有能力履行职能的，成熟一项划转一项，以确保划转的职能切实履行。第三，属于划转范围，有能力履行职能的，应该尽量整体划转，避免职能划出部门选择性“甩包袱”，也可以防止划入部门“挑肥拣瘦”，为理清权责边界，减少扯皮推诿创造条件。
明晰二：解决主管部门与综合行政执法部门之间，因在批后监管和后续监管上理解的差异，而导致的职权不清和履职不力问题：第一，遵循批后监管是对行政执法的监管，而后续监管是对违法行为的监管这一原则，明晰和界定两者职权，同时提高对综合执法重要性的认识，明确各部门的相互配合是法定职责，必须履行相关的配合义务，从根本上防止职责交叉、重复执法、执法缺位现象的发生。第二，依据职权划分，制定和完善各部门在违法通报，现场检查、检测、勘验，审批资料提供，执法保障等方面协作协同的保障制度，从机制上确保在既定的职权划分前提下，综合行政执法有效有序地进行。第三，做好信息公开工作，公开权责清单，以“负面清单”的形式划清行政执法行为的“红线”，强化对执法行为的监督约束，公开责任部门的职责及查处标准，公开执法结果，强化社会监督、舆论监督，对执法中的违法行为及时进行监督查处。
2、推进整体改革，打造全覆盖政府监管、全闭环行政执法体系
充分发挥市、县综合行政执法指导办作用，全面梳理全市行政处罚事项和执法人员信息，统筹制定全市行政执法检查计划，建立健全条条、条块、块块之间的协作配合和执法联动机制，协调解决执法管辖、执法依据等执法争议并举一反三加以规范化，指导县乡综合行政执法队伍规范化建设，监督实施行政执法责任制，实现统筹管理其他行政执法队伍、统筹指挥行政执法活动、统筹调配使用执法人员，统一行政执法规范、统一行政执法保障、统一执法监督的“三统筹三统一”，推动构建“部门专业执法+综合行政执法+联合执法”的行政执法体系。
3、推进执法队伍建设规范化、专业化
健全执法机制，建立协作配合机制、依法行政工作机制、执法保障机制、日常管理机制、信息化管理机制、执法办案机制、执法监督机制和行风效能督查机制等八方面工作机制，规范执法程序，确保依法行政。落实办公场所，统一标识和配备装备；落实周边辐射乡镇执法分队相对完善的办公、办案用房，条件允许的可参照驻地乡镇（街道）标准建设。统一综合行政执法队制式服装（款式、颜色、执法标志、人员编号）、业务技术用房、办公用房、执法车辆的标志标识等。
4、推进执法方式智慧化，实现数字赋能综合化改革
“大综合一体化”的改革过程中，应注重推进执法方式智慧化，实现数字赋能综合化改革。一是开展网上执法。全面开通执法人员账号，统一接入全省统一行政执法办案系统，做到全程网上办案。二是打通数据壁垒。整合各类监控视频，接入乡镇（街道）综合信息指挥室（综合行政执法平台），实时查看监控数据，采集违法违规信息，实现巡查管控由“人巡、点巡”到“机巡、面巡”的转变，做到全覆盖、全时段巡查，实现问题早发现、早制止，把小矛盾小问题化解在基层。
作者蔡宁系浙江大学公共政策研究院副院长、公共管理学院教授。