【智策】完善民办学校破产制度的政策建议

一、存在的主要问题

    （一）缺乏统一立法

    《企业破产法》《民促法》《公司法》等法律、法规、部门规章中对民办企业破产有相关规定，但缺乏一致性，相关部门或人民法院在适用法律时无法统一。一方面，清偿顺序难以衔接。《民促法》和《企业破产法》均对清偿顺序有所规定，但两部法律如何统一适用缺乏协调。破产债权清偿顺序的确定，既是法律技术，又包含重大价值判断。债权清偿顺位的确定，影响到当事人能否公平受偿。其中主要问题包括：受教育者和教职工权利与担保权利人、建设工程价款债权人的优先顺位问题；教职工权利与职工债权；政府垫资费用的性质及清偿顺位等。另一方面，重整、和解程序的难以适用。《民促法》第58条规定，因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。有观点认为民办学校破产案件受理的前提是“民办学校已被终止”，民办学校作为民事主体已经丧失了相应的民事行为能力和民事权利能力，不符合重整与和解的条件。但是，如果让民办学校在出现破产原因后就仅能破产清算，这对还有生存希望，只是暂时资金困难的民办学校是不公平的，这不仅使民办学校这一市场主体遭受了不公平法律待遇，也会打击民办学校举办者的办学积极性，更是对受教育者的严重不负责任，是对公民受教育权利的隐性侵害。

    （二）现有规定模糊

    一是审批机关审批权定位模糊。有观点认为，根据《民促法》第58条的规定，相关行政机关对民办学校先行做出资不抵债，无法继续办学的认定及终止办学的决定是民办学校进入司法清算的前提条件。但是审批机关往往不能综合考虑案件所涉及的整体法益，只能在行政部门职权范围内考虑一部分相关的法益。在民办学校退出实践中，往往教育部门既不同意进行破产清算，同时又拿不出解决问题的方案，严重影响广大债权人的利益。二是剩余财产处理方式不清。根据《民促法》第59条规定，非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。但具体如何实施并不明确，处理方式不清。三是学生安置规定不明确。《民促法》第57条规定“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生”。然而，何谓“妥善安置在校学生”并不明确。关于安置主体。民办学校面临终止的困境，缺乏能力妥善安排在校学生。如果由人民法院来安置在校学生，人民法院是司法机关，是否有权要求其他学校接受被终止民办学校的学生，也是需要考虑的问题。综合来看教育部门负责这项工作较为适合，但因缺乏明确规定和法律责任，有关部门在作为和不作为间具有较灵活的选择空间，违法成本几近于零。关于安置方式。民办学校破产时，在校学生如何安排至其他学校、安排至哪些学校、学校之间如何衔接等问题未明确。因此应重点对民办学校破产时在校学生的安置问题做出规定，切实保护学生的受教育权及其他权益。

    （三）现有规定缺失

    一是缺乏信息公示和公开制度。浙江省教育厅2018年出台了《民办学校信息公开和信用管理办法》，但并未对民办学校破产的信息公开作出要求，不利于保护相关主体的利益，也不利于主管部门有序配合破产程序。二是缺乏相关府院联动机制。民办学校的主管机关是各级教育部门，登记机关是各级民政部门或工商部门，此外民办学校经营中还涉及人社部门、税务部门等。破产可能引发的维稳问题也会涉及到公安部门。民办学校破产涉及多个政府部门的主管、审批、管理，相较于一般企业破产，在府院联动上的需求更加迫切。

二、政策建议

    （一）做好民办学校破产与《企业破产法》的衔接

    一方面，要明确清偿顺序。民办学校破产中的主要债权包括：破产费用及共益债务；学校建筑物的建设工程价款；抵押、质押等产生的有财产担保债权；应退受教育者学费、杂费和其他费用；应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；其他职工债权；税收债权；普通债权（货款、民间借贷、租金等）；政府垫付费用；劣后债权（惩罚性赔偿、罚款等）。针对上述债权，初步意见是：破产费用及共益债务应从债务人财产中优先列支；有财产担保的债权人享有的是物权，有权就该担保物优先受偿的权利，但该债权数额超过变卖担保物所得价款的部分，视同普通债权处理；应退受教育者学费、杂费和其他费用保护的受教育权的法益高于建设工程价款债权人的法益，应该优先于建设工程价款债权，但劣后于有财产担保债权；教职工对民办学校的付出和重要性与其他职工有所区别，应倾向保护教职工相关债权；随后是职工债权、普通债权、劣后债权；政府垫付债权应视垫付内容参照上述顺位进行清偿，例如政府垫付的教职工工资，应该具有优先受偿权，垫付的日常开支应列为普通债权。

    另一方面，有条件允许民办学校重整、和解。重整、和解制度使民办学校避免破产、获得重生。重整、和解制度为陷入经营困难的民办学校提供了一个摆脱困境、重获新生的机会，为防止直接进入破产清算阶段而引发各类社会风险起到了减震器和缓冲带的作用，其价值和意义值得提倡。民办学校可有条件地适用重整制度，但重整的对象应该是那些有重整价值的民办学校。

    （二）明确细化民办学校破产的相关规定

    第一，明确审批机关在破产中的角色。教育部门作为审批机关，但不宜将其审批作为法院受理破产的前置条件。教育部门对民办学校办学资质的终止，并不导致其必然进入破产程序。法院受理民办学校破产应严格参照《企业破产法》的相关规定和标准，但可以允许教育部门在法院裁定受理破产前，通过听证等相关程序提出意见或建议。

    第二，细化剩余财产处置方式。地方立法机关可以在《民促法》的框架内，以地方立法的形式明确民办学校破产时剩余财产的处理原则。首先，针对公益性捐赠资金，不论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，应统一由教育行政机关分配，用于资助发展其他非营利性民办教育事业。其次，对营利性民办学校非捐赠性剩余财产，参照有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配的规定，应按照出资人(举办者)的出资比例将剩余财产分配返还给各出资人。

    第三，细化学生安置具体制度措施。一是完善转学制度。建立学分互认制度，一旦出现学校破产的情况，学校经申请被允许将未完成学业但已经取得一定学分的学生转到另外一所学校继续学业。对于义务教育阶段的学生，一般应将其就近安排到其他办学条件较好的同类学校乃至公办学校；对于非义务教育阶段的学生，可将其安置到专业相近的同级同类民办院校；对于不愿意转学、要求退学的学生，应足额退还其学杂费。二是设立学费补偿储备金、学校保险等制度。国家教育主管部门有必要通过专门立法或者补充规定的形式进一步规范民办学校的市场退出行为，规定由政府教育主管部门、民办学校以单独出资或者按一定比例出资的形式设立学校风险补偿储备金制度、学生保险制度，以弥补因学校破产退出而给学生带来的经济损失。三是明确政府相关义务。对破产的民办学校，政府可以积极介入，组织专家进行指导帮助。建议由政府相关行政部门牵头，整合相关资源，建立跨区域、跨行业的帮助机制，办理学生安置的跨区域协调等事务。对重整希望较大的民办学校，提供融资及申请补助金等方面的辅导。上述资金可由各地方政府民办教育专项基金以分摊的方式予以支持。四是发挥行业协会作用。及时帮助退出学校收集相关学校转学信息，提供调解帮助。

    （三）弥补建立民办学校破产的相关制度

    一方面，建立民办学校破产信息公示、公开制度。在现有的信息公开规定中，明确在学校破产前规定时间内书面通知学生及教职工，告知款项退还、学生安置、教职工就业等具体情况，并在规定时间内通知主管部门备案。另一方面，建立府院联动机制。在业已形成的府院联动机制基础上，针对营利性民办学校破产案件的特殊性，建议可通过事前事中事后三方面进行完善。在出现破产情形前，教育、工商、人社、税务等多部门定期对民办学校进行监督检查，建立及时预警机制；出现破产情形时，教育部门应积极协调引进意向投资人，争取盘活教学资产，平稳过渡，公安部门妥善处置稳定问题，税务部门给予相关优惠政策、民政部门或工商部门配合破产相关工作；破产程序终结后，对破产学校的资产接受方或重整投资人继续办学积极主动帮扶，协助办理好办学许可证等证件延续、信用修复、所有权变更手续等。