谋海济国，向海而生。我国一直密切关注海洋方面的问题，建设海洋强国、保护海洋环境等词汇在工作报告和新闻媒体中频繁出现。党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，凸显了生态文明建设的重要地位；“第十四个五年规划和2035年远景目标纲要”也再次提出“坚持陆海统筹，发展海洋经济，建设海洋强国”。
海湾位于海洋的边缘，与陆地相连接，和人类的生产生活息息相关。作为海洋的重要组成部分，海湾地理位置独特，是海洋环境治理需要关注的重点区域。但由于处理海湾污染存在政策和技术上的难点，海湾治理往往难以有效推进。
但是，随着对海洋资源的进一步开发和利用，海湾治理政策和手段的不完善使得海湾污染事件层出不穷。鉴于海湾的重要性和现有治理方式的不完善，与保护海湾有关的政策的出台势在必行，“湾长制”应运而生。
Q市湾长制的运行
第一阶段：地方创新（2017年）
2017年8月21日，Q市两办印发《关于推行湾长制加强海湾管理保护的方案》，提出在2017年10月底前，在全市建立湾长制组织体系，全面推行湾长制。文件指出：
“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，积极发挥各级党委、政府的主体作用，明确各级湾长职责，强化工作措施，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局”。
第二阶段：中央认可（2017年）
2017年9月，原国家海洋局印发《关于开展湾长制试点工作的指导意见》，不仅明确了目标方向，还强化了组织保障。例如，该文件指出：
“将成立湾长制试点工作领导小组，积极支持试点工作，做好组织协调和指导，并对开展湾长制试点工作的地区在‘蓝色海湾’整治工程等方面予以支持和政策倾斜。国家海洋局局属有关单位将强化技术支撑，对试点地区实施‘一对一’的帮扶和业务指导。”
中央对政策的认可和在技术上的支持，有效激励Q市不断探寻湾长制的发展轨迹，出台了一系列更具体的政策文件。
第三阶段：有所成效（2017-2019年）
自2017年9月全面推行湾长制以来，2017年，全市近岸海域水质总体良好，98.5%的海水水质符合优良标准。胶州湾保护控制线划定后海域面积比2010年实际岸线围合海域面积增加约25平方公里，优良水质面积由2010年的46.4%上升到73.3%，提升26.9个百分点。2018年，Q市海洋发展局的工作人员表示：
“全面推行湾长制以来，通过开展蓝湾整治，实施生态修复，积极推进胶州湾红岛段岸线、红石崖段岸线和胶州湾西翼岸线的“蓝湾整治”项目实施；通过制定实施重点海湾（胶州湾等）综合执法监管实施方案，强化日常巡查监管，增加海区执法检查率和覆盖面，突出打早、打小、打苗头。2018年以来，胶州湾用海秩序良好，生态环境进一步改善，胶州湾水质状况持续向好。”
此外，在我们对沙子口街道办工作人员的访谈中，他们也提到：
“2019年，我们在湾长制这一海湾治理方案的引导下，全面开展海湾专项治理，定期开展巡湾工作，在鲍鱼池拆除、浒苔处置、污水口排查等方面取得了一定成效”。
第四阶段：政策空转（2019-2020年）
尽管湾长制取得了一定成效，但在一些海湾的治理中，湾长制却形同虚设，没有真正发挥作用。
1.海湾环境状况
图1 青山湾近岸垃圾
（1）青山湾：青山湾附近环境状况良好，海水呈现青蓝色。但在近岸区域，海水较为浑浊，呈现棕黄色，海面漂浮着较多的生活垃圾，包括饮料瓶、塑料包装袋、废纸屑等（图1）。
（2）黄岛前湾：黄岛前湾中央海水颜色较为正常，但在近岸水域，漂浮着绿色的浒苔，浒苔带长约一千米，宽约30米，浒苔带整体呈现嫩绿色（图2）。
图2 黄岛前湾近岸浒苔
历时两月的持续调研发现，Q市的两处重要海湾未发现大规模污染，但海湾近岸海水水质明显较差，并从以上调研可以看出，海湾中央水质优于近岸水质，海湾近岸海水水质较差，并有较多的漂浮垃圾，或者呈现出藻类泛滥的情况。
2.湾长制实施情况
在青山湾距离海岸线约20米处树立着《崂山区区级湾长公示牌》，公示牌上标明了青山湾湾长的职责是负责组织领导海湾的管理和保护工作，总体目标是实现水清、岸绿、滩净、湾美、物丰的蓝色海湾治理目标（图3）。
图3 青山湾湾长制公告牌
公示牌上公示了湾长制的监督电话，鉴于青山湾近岸海域漂浮垃圾较多，团队成员通过手机拨打了湾长制公示牌上的监督电话（时间为周四15：30左右，是正常工作时间），但拨打了三次监督电话均无人接听。
随后，团队前往街道办事处调研。在与街道办工作人员简单交流后，团队成员询问湾长制的实施情况，但该工作人员似乎并不熟悉湾长制，在团队成员重复了三遍并进行简单解释之后，方才明白湾长是指负责海湾治理的行政首长，并表示：
“湾长制……我不是很了解，海湾环境一直是由海洋与渔业局的人员在负责，我打个电话询问一下。”
而在拨打了三个电话后，该工作人员面露难色：
“他们最近在拆除违章养殖池，比较忙，你们想了解什么可以和我沟通。”
此外，在与仰口海滩综合治理办公室负责人的访谈中，我们了解到仰口湾并不实行湾长制，这与政府颁布的相关文件明显不一致。
因此，通过一系列的调查走访，可以得知，“湾长制”尚未在基层得到广泛的普及和落实，政策陷入了“空转”的困境。
3.公民认知情况
在调研过程中，团队成员与多位居民和游客进行交流。
在青山湾调研时，团队成员偶遇一位在Q市内工作的居民回家看望父母，并与其进行交流，在询问其对湾长制的看法时，她表示：
“‘湾长制’？没有听说过，也从没见过‘湾长’”。
小组成员又与在青山湾附近贩卖“海石花”的摊贩进行沟通，了解其对湾长制的看法，该摊贩经营者表示：
“没听说过有什么‘湾长’，我只知道河长。我也没见过有人在海湾附近巡逻或是检查之类的”。
第五阶段：政策再创新（2020年至今）
2020年11月，Q市市南区率先成立湾长制社会监督员和网格化协管员队伍，包括8名社会监督员，35名网格化协管员。其中，社会监督员的职责是切实发挥好群众与政府之间的桥梁纽带作用，及时反映生态环境保护中存在的问题，充分表达群众的环境诉求，提出推进生态环境质量改善的意见、建议，切实保障公众对生态环境的知情权、参与权、监督权，促进生态环境行政执法部门依法履行职责，提高生态环境管理的质量和效率。而网格化协管员则遍及沿海每个社区，是市南区网格化环境监管体系中“四级网格员”，也是海洋生态环境保护工作的侦察员、信息员、联络员、宣传员。
2021年3月，团队展开了第三轮实地调研，发现沙子口湾的海滩和近岸几乎不存在垃圾，街道办工作人员提及的公众违规燃放鞭炮产生的废弃物早已清理完毕（图）。通过对环卫工人的访谈，我们得知他们从早上5点到晚上9点都在海湾附近“蹲守”，及时清理游客遗留的垃圾，保证海湾的生态环境。
政策运作困境的原因分析
通过实地调研和文献梳理，我们发现尽管Q市湾长制运作良好，但在科层制逻辑、公众逻辑中仍存困境。
1.政府层面：政策执行的“三座大山”
1.2横向部门协同失灵
同一海湾涉及的不同层级、不同部门的沟通协作机制有待仍需加强。就目前已有的工作文件来看，部门分工不够细化，工作目标不具有可量化和可考核性，湾长制办公室在组织、协调、分办、督办工作方面的职能有待加强。因此，海湾治理的各个部门难以既分工合作，各司其职，又密切配合，形成合力。
如表3所示，在“胶州湾保护管理”这一事项中，牵扯海洋渔业部门、环境保护部门等13个部门。虽然各部门的职责有明显的差别，但部门之间存在明显的职能交叉，职能边界很难明晰，而且《Q市健全胶州湾综合保护体制机制》并没有对这些部门的协同机制做出基本的规定。
在出现海湾环境问题时，横向职能部门出现职能的重叠，将导致问题的责任归属部门难以确定，问题的解决部门也就变得模棱两可。在这种情况下所形成的“多头治理”非常容易引发横向职能部门相互之间的“推诿扯皮”，造成横向职能部门的协调失灵。
湾长制公告牌？为什么要有这个牌子？……这里不实行湾长制，咱这是承包的，归属崂山区文旅委管辖。
湾长制吧，与海湾有关的，与水有关的，应该是归属水利局管辖。我给你问问……对没错，仰口海滩的水务管理中心，就是湾长制办公室的所在地。你去那边问问吧。我们这边也不清楚，水务管理中心的人也没和我们对接这项工作。
1.2监督机制有待完善
一方面，监督机构执行不力，未能充分发挥监督作用。从湾长制的组织架构图中，可以看出湾长们既是政策的监督者，也是政策执行所调整的对象，都有自身特殊的利益要求。因此，在政策执行过程中，他们不可避免地有破坏政策执行的“价值中立”的倾向。另一方面，相较于海湾治理的专业人士，监督者对治理的指标和方法相对生疏，对湾长们不履行职责的行为难以进行很好地监督。换言之，由于大多数的有效监督无法进入专业领域，湾长制在推行过程中出现的执行偏差常常无法被发现以及纠正。此外，监督机构的监督范围与监督责任并不明确，容易导致各监督机构在推进工作时相互扯皮、推诿，使监督难以真正落实。
1.3基层政府注意力有限
注意力分配问题最早由西蒙提出来，他在《行政行为》中指出人的理性是有限度的，并将注意力定义为管理者关注某些信息而忽略其他信息的选择过程。基层政府同样面临着注意力分配的问题。按照Ocasio的定义，注意力由决策者关注的问题和答案所决定，是他们的决断是在刺激因素的影响下做出的。在基层政府中，注意力是一种稀缺资源，注意力的方向往往与其晋升的相关程度有关。
在海湾治理实践中，当上级重视海湾环境整治的时候，基层政府官员感受到晋升考核的“强激励”，从而更多地将注意力分配在海湾治理中，湾长制得以较好地执行；但当上级的考核方向转向其他领域时，基层政府不得不将注意力分配到其他领域，湾长制的执行就可能出现“政策空转”。湾长制的执行受到注意力分配的影响而出现“运动式治理”的特征，从而难以实现长效治理。
2.社会层面：有效参与并非易事
湾长制的顺利推行需要民众进行配合、协助和监督。但是，通过访谈，我们了解到，来自公众的阻力影响了湾长制的顺利推行。
2.1海洋生态环境保护意识有待提高
基层政府经常发现公众有破坏海湾环境的行为，如部分市民违规放鞭炮、乱扔垃圾等，造成海湾污染加剧，但相关部门缺乏合适的方式有效矫正市民行为。这反映出部分公众的海洋环境保护意识较为淡薄，没有充分认识到保护海洋生态环境的重要性。
2.2社会监督缺乏有效性和持续性
我国地方政府间的运作体现为压力型体制，面对上级政府职能的下压和分解，“上面千条线，下面一根针”，基层政府负担过重，基层干部没有时间和精力发挥“基层湾长”巡湾、看湾、管湾的创新职责。尽管在政策设计上，公众承担了监督湾长制推进的社会责任，但现实中，一方面，由于公民参与意愿低、参与力度较弱，且大部分公众缺乏专业的监督工具和与海洋环境相关的专业知识，无法进行较为准确的评估，导致社会监督缺乏有效性；另一方面，大部分的海洋环境污染不与公众利益直接相关，因此大部分的社会监督往往要依靠公众的志愿机制，但“志愿失灵”现象时常发生，使得社会监督不具有持续性。
2.3民生诉求与生态保护的冲突
海湾生态保护措施的实行，和沿海渔民的生活、生产存在一定的冲突，由此导致一系列的民生问题。例如治理海湾时需要对当地渔业进行整治，包括取缔违规渔船、整顿海产品等一系列举措，会直接影响海湾附近渔民的收入。因此，一些海湾附近的居民对政府采取的生态保护措施存在抵触情绪，不利于政策的顺利执行。
优化海湾治理的政策建议
1.政府内部的协同共治
1.1健全部门协同制度
从法律上完善跨区域环境治理合作的细则，将积极参与协同治理纳入地方政府的职责范畴。长效治理的实现需要稳定的政策设计，在湾长制的实践中，许多事务是通过湾长制办公室来完成的。但湾长制办公室机构定位和与其他部门的权责关系不够明确，这使得湾长制具有了一些“临时性”的特点。为了避免跨域污染治理中的机会主义行为，推动部门协同、府际合作的健康发展，需要建立“地方政府跨区域合作法”等相关法律法规，明确合作的具体章程和事项。发挥法律的明确性和稳定性的特点，为跨域协同治理提供合法支撑，并为湾长制的运行提供有效保障。此外，还应明确地方政府在府际合作过程中的责任、义务，辅之以相应的奖惩机制，进而让府际协同合作趋于规范化、法治化、制度化。
1.2完善绩效考评体系
目前，我国地方政府的绩效考核存在过度偏重经济指标而忽视环境治理的问题，虽然在环保领域存在着“一票否决”，但由于上下级政府之间完成任务逻辑中责任连带机制、合作机制和激励强度机制相互作用，往往会形成“逆一票否决”效应，导致激励失效。因此，山东省政府和Q市政府应构建合理的环境治理责任考核制度，以此引导激励地方政府注重可持续发展的要求。同时，将考核范围扩大到多个行政区而非单一行政区，要综合考虑对其他行政区的影响，最大程度地避免地方保护主义的出现。在责任明确后，构建“纵向到底、横向到边”的全面责任落实机制，通过责任倒逼执行，把湾长制执行的相关考核纳入地方党委和政府的政绩考核体系，并按照考核结果严格奖惩，追究相关责任人的责任，实现对海湾环境保护的“刚性约束”，建立起权威高效的湾长制执行监督体系，让“阳奉阴违”的执行无处遁形。
1.3有效整合多种资源
应加快整合信息资源和政治权威资源，为湾长制的有效落实提供动力。在信息资源上，建立湾长制的信息共享平台，借鉴“河长制APP”的设计理念，实现湾长制相关负责人监督巡逻、问题上报、解决情况的全流程信息公开，通过运用现代信息化新技术更好推进湾长制切实执行⑨。公众能够通过该平台实时显示的巡湾动态等信息及时了解政策运行情况。同时，湾长在巡查时发现的问题，也能立即通过手机及时上传平台，自动分配整改任务，自动跟踪督导落实，实现了问题发现善报解决验收的闭环全智能管理。通过湾长制的信息共享平台的建立，打通政府部门之间、政府与公众之间的信息壁垒，以避免因信息不对称产生的各类问题。同时，强化湾长制网格化协管员的作用，让“民间湾长”协助基层湾长。
此外，加强政治权威在推动湾长制实施过程中的连续性。可以适当增加湾长制各级会议的召开频次，发挥会议在工作调度、督导落实等方面的作用，通过会议推动湾长制的长效实施，促进海湾环境治理取得长久成效。
2.让公众成为政府的合作者
2.1宣传教育
针对部分公众的海洋环境保护意识淡薄的问题，政府中的宣传部门应更加广泛地通过电视、广播、网络和其他新媒体平台宣传保护海洋生态环境的重要性，进一步提高市民的素质，提高沿海居民对海洋环境保护重要性的认知。同时，教育部门也要从培育下一代海洋环境保护者的角度出发，开展海洋保护知识进校园、公益广告科普等活动，发挥教育“润物细无声”的力量，潜移默化地逐步提升公众海洋环境保护意识。此外，政府也要更多引导和支持社会组织参与海洋环境保护，发挥社会组织的草根性优势，以更加“接地气”的方式宣传海洋环境保护的相关知识。
2.2提高监督的持续性和有效性
将公众参与更多的公众引入到湾长制的监督设计中，提升公众参与的积极性和有效性，使公众监督成为保障湾长制推行的重要力量。其一，引导更多公众成为兼职的海湾环境社会监督员，给予他们一定的物质和精神奖励，提升他们进行海湾监督的积极性，也让公众的监督更具组织性。其二，聘请专业的第三方机构参与海湾环境的治理效果评估工作，并作为政绩考核的依据之一，从而弥补公众监督的专业性缺失。其三，提供更多常规性的监督渠道以提升公众的监督的持续性，让公众可以通过相关的网络监督平台（如微信小程序、政务APP等）反映海湾环境问题，使得公众监督不再仅仅依靠舆情的发酵与压力，而是可以将公众的监督常态化。
2.3民生保障
针对海湾环境保护措施实施后所出现的民生问题，相关职能部门在政策制定方面需要加强合作，完善相关政策配套，出台更多社会保障措施，对受到影响的居民给予相应的补贴，并帮助其转变原有生产生活方式，在不破坏海湾环境的前提下，更好地恢复和改善居民生产生活秩序。同时，对于可进行渔业作业的海域，聘请相关专家，向渔民传授养殖知识和注意事项，尽可能降低养殖业带来的水体污染。
感谢“策论中国”参赛团队：中国海洋大学《中国海湾治理政策研究：以“湾长制”为例》团队报告！