城镇化背景下农村厕所改造的问题与对策研究 ——以青海省海东市平安区三十里铺村为例

摘要:当前“厕所改造”工作在全国掀起了热潮,各地都有不同的实施方法,但西部众多地区仍然没有完善的运行方式。通过实地调查青海省平安区三十里铺村及周围王家庄村,我们发现专项资金不足、地下水管道等基础设施配套不完善、政府组织力度不够、村民集体意识不强等问题已经严重制约了“厕所改造”工作的顺利推行。如今,平安区政府在新农村办的领导下,提出了三年计划,进一步深化了改造目标,从公厕一步步推行至户厕。

关键词:青海;厕所改造;旱厕;问题;对策


1课题综述

1.1 课题背景

厕所革命是指对发展中国家的厕所进行改造的一项举措,最早由联合国儿童基金会提出,厕所是衡量文明的重要标志,改善厕所卫生状况直接关系到这些国家人民的健康和环境状况。

近年来,中国同样兴起了“厕所革命”以破解乡村治理难题。2017年11月,习近平总书记就旅游系统推进“厕所革命”工作取得的成效作出重要指示。这是总书记三年来第二次对“厕所革命”作出重要指示。


1.2 地域背景

青海省平安区(简称平安区,下同。)是青海省海东市的两个市辖区之一,为海东市政府所在地。平安地处青海省东部,是唐蕃古道和古丝绸之路的重要驿站,有青藏高原“硒都”之称,是青海省东部地区重要的政治、经济、文化、交通、科技、教育中心之一。但由于青海省总体经济结构的不完善、交通的不便利、历史上的封闭等原因,平安区各方面仍有很大的发展空间,为国家重点发展地区之一。

此次团队前往的小峡镇三十里铺村可以说是中国农村的缩影,正在蓬勃发展,却也面临着很多问题,其中旱厕问题正是其中最严重、也最需要解决的问题。农村经济不断发展,生活水平逐渐提高,但是由于地下管道等基础设施不健全、生活经济习惯、村民集体意识不强等各种原因,水厕的改造工作一直无法顺利进行。


1.3 研究意义

21世纪以后,中国城乡“如厕难,难于上青天”的状况已基本解决,但仍有学者表示,厕所依然是我们基础设施的短板,关键是观念和意识问题。在广大农村,尤其在北方农村,仍以收集式旱厕为主,很多不合格、不卫生。这种困境的解决,需要贯通政府和民众之间的沟通渠道,在百姓需求和政府方针之间寻求平衡点,构造出基层与顶层融合、第三方协助共通的完整体系。

本研究从高校社会实践的视角出发,探寻高校大学生团队在“厕所革命”过程中如何发挥其重要的第三方作用,传达百姓需求、贯彻政府方针,这对推动“旱厕改水厕”工作有着重要意义。


2政策沿革

2.1 2009年~2015年:新型旱厕改造

    长久以来,中国大部分农村地区惯于采用以旱厕为主的排便设施。随着时代的发展,人们对于生活舒适度和环境卫生度的要求与日俱增,在国家总体卫生形势的要求和住建局危房改造的背景之下,平安区卫计局爱国卫生委员会响应国家号召,于2009年牵头开始对原有的旱厕进行改造工作。由于平安区的地下排污管道系统仍不完善,不具备良好的供水和排水能力,在区域范围内普及水厕尚存在难度,因而“旱厕改旱厕”成为了当时的最佳选择。

大部分新型旱厕改变了旧旱厕人畜共用的方式,改为“阁楼堆肥式卫生旱厕”,这种新型旱厕使如厕者和排泄物之间分隔开来,并用沙土掩埋粪便以减少气味;取消了原先四面通风、露天的结构设计,让粪便进行自然发酵用作肥料,有效降低了猪肉绦虫病的蔓延和传播,提高了当地居民的生活健康水平。

2009年以来实施的厕所改造项目采用国家专项资金和地方财政配套的方式进行,通过国家补贴400元、地方财政补贴350元的方式改建新型旱厕。在国家和地方的双重支持下,项目推进较快,截至2015年项目停止之时,平安区已在22703户家庭、86034农村人口中完成了85.1%的厕所改造工作,加上农户自己改建的部分,平安区已经基本完成了新型旱厕的改造。但是,这一类项目属于基础设施建设的一部分,有着“投资大,收益小”的特点,村民很难自发进行,而由于国家和地方资金分配不均衡,专项资金入不敷出,此项目最终于2015年停止。


2.2 2017年以来:厕所革命背景下的水厕改造

2016年“美丽新农村”政策和2017年十九大报告中的“乡村振兴”战略,将五位一体中的生态文明建设上升到了一个更为重要的高度,而其中“厕所革命”作为新农村工作的重要建设点,也随之在全国范围内铺开。对照乡村振兴战略提出的新要求和平安区工作中的突出短板,平安区政府制定了《平安区农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)》(以下简称“三年计划”)。从2018年开始到2020年,全区集中利用三年时间,对全区93个行政村(整村搬迁纳入社区管理和纳入城市规划范围的18个村以外)通过规范整治、有序实施,实现“村净户亮、山青水绿、建管有效、卫生健康”的农村人居整治目标,此之谓“三年计划”。而落实到厕所革命的工作,则相应有《海东市平安区“厕所革命”三年行动方案》以及《海东市平安区“厕所革命”三年行动分任务表》的制定,预计将厕所改造工作落到实处。[i]

在平安区近几年的工作中,根据整体规划,沿着城市的三条沟渠(三合镇、古城乡、巴藏沟乡)铺设了地下水管道,污水处理管道系统建设有了初步规模;将三十里铺村、王家庄村等附近村落划分为新海东工业园区,对其中的主干道进行了重新修建,并以城市的修建标准进行了总体规划,埋入相应管道,由此应运而生了新一轮厕所改革——旱厕改水厕。

根据海东市平安区“厕所革命”三年行动方案的指示,户厕和公厕均为本次厕所改造活动的重点。户厕作为一直以来活动的推动重点在公厕改建的未来三年中,平安区要对城乡公共厕所、企业加油(气)站厕所、旅游景区景点厕所、公共服务机构厕所、宗教活动场所厕所等五处共计建设近300座公共水厕。

自2016年以来,平安区水厕改造工作已经初步成效,在户厕方面,在农村的村民将自家管道和地下水主管道相连接,改建水厕,平安区共计完成了1965户家庭的旱厕改造任务;根据新的城市发展规划和拆迁建设的需要,目前小峡镇2808户家庭已经住进楼房,使用上了水厕。

 

3原因追溯

3.1 文化传统因素

在青海地区,绝大多数住户世代沿用旱厕,生活方式已成习惯,根深蒂固的生活观念难以随着世代更替而发生改变。尽管许多住户都表示理解未改良的旱厕会对生活造成不便甚至对身体健康造成危害,并表现出了一定的希望变革的意愿,但此种意愿并未表现得非常强烈,远离水管铺设网路的住户则尤为如此。也有住户表示旱厕使用从未给自己带来任何疾病困扰,因此并不介意户厕的改造与否。据调查,在铺设水管主管道的国道两侧住户之中,厕所使用情况也有较大不同,其中思想观念的因素也起到了一定影响。

此外,在回族人民居住较多区域,水厕使用率也普遍较高。根据传统,信仰伊斯兰教的回族居民在一天内会进行五次祷告,而在每次敬拜之前的清洁身体则是不可或缺的仪式,因此回民聚居的区域也多铺设有水管网路,水厕使用率也相应上升了。


3.2 地理环境因素

现存的污水管网往往沿天然水道铺设,湟水河也为流域内地区的污水处理提供了很大的便利。而与此相对,距离河道较远的农村中的管道铺设则需要耗费较多的人力物力,产生了很大的工程量,所以在推进上有较大的困难。

但小峡镇三十里铺村以及邻近的王家庄村则有很大的不同,这两个村庄虽缺乏天然的地理优势,但接轨西宁,紧傍小峡,势必需要进行城中村改造,于是被划分在新海东工业园区内,以城镇管网建设的标准沿着109国道铺设管道。据走访了解,2014年左右国家在该国道下修建下水管道,在道路两侧的家庭可以以比较少的成本接入管道,并且在修建水厕的过程中能得到政府一定程度的补贴。目前整个村中水厕基本只存在于109国道两侧(也有水厕和旱厕共有的住户),由于地理位置的影响,村中其余地区水厕极少。

平安区的污水设施建设在青海省处在靠前的地位,整个县域呈南高北低的走势,96%-97%的住户在湟水河南岸居住。全区统一的污水厂建在湟水河边,三河沟、白沈沟、巴藏沟三沟为村庄提供的地理优势为污水改造实施带来了一定的便利。但青海的地势决定了管道铺设所面临的难题。青海住户分布于山的不同坡度,上下水问题难以解决,成本高,距离远,并且难以落实保护措施。至于海拔更高的部分牧区,厕所建设问题则更难得到解决。由于居住场所不定,建设困难更大,厕所条件相比农区则更为落后。


3.3 经济发展及城镇化因素

决定基础设施建设水平的关键因素必然是经济发展程度。毋庸置疑,城镇在卫生系统、供水排水系统等基础设施建设工程上都与农村地区拉开了比较大的距离。除此之外,城镇化作为经济发展的产物,在政策上直接性地诱导了城镇与农村卫生系统建构方式的区别,从而造成了厕所革命推进程度的巨大分别。

平安区在近几年的工作中,沿着城市的三条沟渠(三合镇、古城乡、巴藏沟乡)铺设了地下水管道,污水处理管道系统建设有了初步规模,并将三十里铺村、王家庄村等附近村落划归新海东工业园区管理,并对其中的主干道进行了重新修建,以城市的修建标准进行了总体规划,在109国道下埋入水管网路,并以此为水厕修建提供了基础条件,由此成功地实践了从旱厕到水厕的改革。新型城镇化为人民生活带来的福利打破了农民原本以地理因素为主导的生存模式,减少了修建基础设施带来的不便。对比大部分其他远离河道的村庄,三十里铺村归属于新海东工业园区的总体规划,受益于新型城镇化的政策,使民生质量的提高摆脱了地理区位的桎梏,拓宽了上升的空间。

3.4 动机因素

水厕修建,尤其是户厕修建,对于住户社会生活的方方面面都有不同的影响。旱厕到水厕的改革中发生变动的并不仅仅是如厕的方式,它同样牵涉到农户其他生产生活的角度。厕所及与之相关的排泄物、水管等种种要素在长期的社会生活中形成了一个有机联动的系统,改革改变的并不仅是其中的一个要素,还有不同要素之间的关系。厕所的改革必然要求农户在其他生活方式上也作出相应的改变和调整,农户对这些调整的意愿也或多或少地影响着改革推进的速度。

据调查,三十里铺村109国道沿线许多住户考虑是否修建水厕的动机并不仅仅基于国道下铺设的水管网路为改造所提供的便利,也包括生活条件的变化。从几年前开始国家便陆续回收农田,当地农户普遍不再进行传统的耕作,旱厕所产生的粪便也就不能作为肥料下放到农田,而产生了无法处理的问题,故农户纷纷选择改建水厕。但除此以外,由于三十里铺村近年被划归到海东工业园区,农户居住地可能要拆迁到附近的高铁新区,工程量、实用性和性价比的考虑也使得一部分农民仍然处于观望状态而未进行水厕改造。因此也出现了一条国道上住户水厕旱厕使用各异的情况。

 

4所见问题

4.1 新型旱厕依然落后,普及存在障碍

    在厕所革命的总体进程中,将原始旱厕直接改造为水厕显然是一步登天的做法,而现存的许多处于转型过渡期的新型旱厕并不能达到合格的卫生要求。部分地区采用了阁楼堆肥式卫生旱厕,这种厕所应用了好氧发酵的一种模式,可使粪便中的病原体和寄生虫卵失活,达到粪便无害化卫生标准的要求。[1][ii]但大多数旱厕在改造后仍然保留原始旱厕的外观和功能,甚至没有天花板。部分旱厕位于室内,环境较为黑暗潮湿,有不小的安全隐患。部分旱厕改造后可以冲水,但是属于“半旱厕”,外表与普通公厕无异,但没能接入自来水管道,导致无法在排泄后直接冲水,而造成了生活上的不方便。坐便器的普及率则更低。

平安区卫生与计划生育委员会所引入的阁楼堆肥式卫生旱厕在实施上具有一定的技术难度,并且需要比较大的成本和空间。在人口较为密集处使用阁楼式卫生旱厕有可能挤占居住空间,给住户生活带来不便。最大的问题在于技术障碍难以克服以及住户自行建造困难较大。


4.2 住户改造的积极性差异较大

    对于不同家庭来说,户厕改造的作用各不相同。部分住户对于户厕改造显得颇为积极,表现出非常支持的态度,而部分住户虽然能够意识到原始旱厕对健康的危害,却并没有对改造表现出十分积极的态度,显得相对中立,也有少部分住户认为户厕改造并无必要,原有的旱厕使用十分方便且已经完全习惯,因而产生了不同住户家中如厕条件的差别,同时也构成了政府施工难以统一开展的原因之一。

由于国家政策要求,基于美观度考虑临近109国道的住户必须实施旱厕改造,政府会对并对改造住户给予一定的经济扶持,所以住户们改造意愿普遍比较强烈。而具体的改造情况则因各户的具体需要、经济条件和相对国道的距离而有所不同。由于主管道铺设在109国道下方,污水管道支管并没有接入村中,村内的住户部分不具备水厕改造条件,部分是因为家中经济条件无法支持,或政府补贴力度不足以让其建造水厕,所以即使家门口有排污管道,也不能完成旱厕改造。


4.3 政府统一施工的难度较大

因为三十里铺当地地形复杂,村中居民居住较散,统一铺设污水处理管道难度较大。而且只有109国道两侧地形较为平坦,还有国家相关规定推动,因此三十里铺村和王家庄村的109国道两侧住户基本有条件完成水厕改造。2014年开始政府沿该路段两侧修建下水管道,在道路两侧的家庭则可以以较低的成本将自家下水与主管道连接,并且自行修建水厕可获得政府一定程度资金补贴。而村中大多数住户由于地理位置的影响,离国道较远,很难将自家下水与主管道连通,这样的行为不仅成本极高,且施行难度大。这也导致了众多村民即使家中想要改造水厕却无法完成。

由于大多数房屋都为早年建造,在当时建造时并未考虑到未来会安装、使用水厕,所以许多住房在结构上就无法满足建造水厕的要求。而且家中的下水管道应该埋于地下、铺设于墙体之内,而由于一开始建造时未作考虑,房屋建成后不可能再将地基挖开或打穿墙壁以铺设下水管道。这也是住户自行改造不得不面对的一个问题。

另外,考虑到专业技术方面,分支管道与主管道的连接并非普通百姓可以完成,而是需要请到专业的施工队,使用专业的设备和技术完成这项工作。然而对于一户家庭来说,为了建造水厕而请用施工队,这样的建设成本是非常昂贵的。并且,施工队常常是承包项目工程建设,对于这样单独一户或几户家庭的建设要求,其大多数情况下并不会答应。而这,也成为了阻挠三十里铺村水厕覆盖率增长的因素之一。


4.4 行政计划过于空泛,行政效率低下

2017年以来,平安区政府响应国家号召制定了《平安区农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)》以及《海东市平安区“厕所革命”三年行动方案》,较为粗略地阐述了人居环境整治和户厕改造的大致方案,但是当问及具体细节和改革措施等,政府部门均没有明确回应,也找不到相应的文件支持该方面的措施,厕所改造的进程令人生疑。

此外,平安区关于厕所改造的政府分管部门界限较为模糊。在2009年开始的第一轮旱厕改造中,接手主要工作的是平安区卫生与计划生育委员会,而在2017年开始的第二轮水厕改造中,具体接手的部门却不甚明确。卫计委、新农村办、住建局等均没有给出具体的工作计划,也未承认厕所革命的具体工作由本部门承办。工作的去中心化可能会导致效率的降低。

同时,资金问题也是比较难啃的一块硬骨头。首轮旱厕改革便是因为资金的缺位而不了了之,在乡村振兴的大背景支持和厕所革命的政策引导下,资金问题可能会得到一定程度的缓解。除此之外,政府也应当尝试建立有效的政民沟通机制,保证民众的知情权,及时传递有用的信息,尽量避免民众因不确定或者错误的信息而付出不必要的成本。


4.5 户厕公厕资源分配不均匀

平安区政府所制定的三年计划以推进“公厕改革”为主要目标与方向。从其政府公示的红头文件来看,其主要改革方向为城镇公厕、乡村公厕、旅游景区公共厕所及公共服务机构公厕。在走访过程中,相关部门的主要负责人也透露,相较于居民(村民)的“户厕”改造,政府进行“公厕”改造的难度要小很多,更容易进行整体协调与施工。同时,“三年计划”所提出的人居环境整治也是贯彻了“先整体后具体”原则,先改善整体农村地区及乡镇容貌,在基础设施建设方面改善平安区整体水平;并坚持改造、新建并举,不断提升全区农村户卫生厕所普及率。作为对将来发展旅游城市定位的回应,公厕的改造也使得城市形象大大提升,能给居民、尤其是给来到平安区旅游的游客一个良好的城市第一印象。

然而,先“公”后“户”的原则也给当地农民的生活带来了一定程度上的不便。三十里铺村除国道两侧住户全村仅有的水厕仅位于村委会和两户居民家中,其他大多数住户均以旱厕为主要如厕方式。政府在顾及旅游业和城市形象方面考虑的同时,也应当思考如何更好地将其同民生问题平衡起来,合理分配资源,为人民带来更多的福祉。

4.6 水污染处理未能落实到位

2009年-2015年,在爱委会、住建局、城管局等多个部门的共同工作下,对城市污水的关注度逐渐升高:疾控中心定期检测水是否合格,乡镇在每个村设立保洁员,加快乡镇污水管网的建设(八个乡镇中完成了三个)。目前,平安区整体的污水工作走在全省前列,一方面得益于县域南高北低的地势,村民多集中在湟水河南岸且污水厂建在湟水河旁,利于污水的收集和集中处理;另一方面,随着地下水管道的铺设的逐步完善,污水将会被尽可能集中处理。

然而,就农村地区而言情况并不是特别乐观。由于管道铺设的障碍,污水排放系统并未完善,因此许多住户无法解决排污问题从而不能修建水厕,也有部分修建水厕的住户直接将未处理过的生活污水排入地下水或沟渠之中,加重了水体污染。尽管农区的生活污水污染比起青海牧区牛羊饲养产生的污染更少,但也足以引起政府方面的重视和监管。

 

5   政策建议

5.1 改良新型旱厕,试用创新技术

新型旱厕作为旱厕和水厕中间的过渡形式,对于同时保障人民生活质量和减少施工成本有着极为重要的意义。在水管网路无法普及的地域,因地制宜,选择恰当的新型旱厕模式对于当地的民生工作非常关键。

目前可采用的新型旱厕模式通常有三格化粪池厕所、三联通沼气池式厕所、粪尿分集式生态卫生厕所、双瓮漏斗式厕所、双坑交替式和阁楼堆肥式厕所等,同时也在各地公厕可见以定时投放泡沫遮挡排泄物异味的新型方式来优化如厕环境。选择效率较高、成本较低的旱厕建构模式,或者以其他方式优化如厕体验,都能有效地缓解旱厕向水厕转型期的阵痛。


5.2 提高行政效率 建立更加完善的行政计划

现阶段厕所改造的工作较为分散且没有主要领导,降低了整体工作的推进效率和协调性。厕所革命专项工作小组的建立有助于缓解现阶段工作无领导、无中心的弊病,从各部门抽调相关负责人员组成三年期的工作团队,各司其职,发挥卫计委、住建局、发改委、新农村办各部门的职能,协调统筹任务,促进工作更加有效地推进。

在具体的行政工作计划之中,除了厕所新建数量、地点之外,还应当落实各方面的相关问题,做好全方面预案,并且将任务进度细分到每一年或每一季度,建立定时定点督查系统,保证工作的按质按量开展,并且将责任落实到人,使工作计划更加切实有效地推进。


5.3 加大政策优惠和资金补助力度,加快推进“旱改水”进程

政府应积极响应国家“生态文明”建设和美丽新农村战略,针对当前区域性“旱改水”进程中项目资金短缺、落实不到位等财政问题,加快建立地方性政府“旱改水”专项基金,专项专用,且简化审批与用款手续,在财政支持上有力保障“旱改水”项目的落实与稳步推行。同时,针对于个人住户的自行改造行为,地方政府应持以支持与鼓励的态度,为其提供一定额度的资金补助(补贴)。该举措将有利于提高居(村)民的自发改造积极性,进而加快推动整体性改造进程。


5.4 政府部门多渠道宣传,加深民众对厕所革命的了解

政府部门各项政策的顺利推行与高效实施离不开民众对政策的正确了解及深度理解。随着时代的发展,人们日益增长的美好生活需要(包括对生活舒适度及人居环境卫生度的追求)使得厕所革命迫在眉睫。而部分民众对厕所革命还有政策的不了解,在一定程度上阻碍了当地“旱改水”项目进程。对此,政府宣传工作部门应大力宣传厕所革命及相关“旱改水”地方性政策,使更多民众能够了解到厕所革命的伟大意义与作用,同时积极主动地参与到这场革命当中。政民齐努力,共话谋发展,一起打造一个符合国家“美丽新农村建设”标准的卫生家乡。


5.5 设计标准厕所,推动厕所建设统一化

平安区政府可以通过竞标的方式选择设计公司,由其设计出厕所的样板房,并在全区范围内推广。采用统一标准的样板房,可以避免各村或单位因为重复设计厕所而产生的成本浪费,同时又保证厕所符合上级标准和政策。


5.6建立厕所改造信息系统

农村改厕项目申报审批、进度月表、统计年报、评估分析等都应当通过管理信息系统合理规划、分析。政府应当将农村改厕任务落到实处,各项目村按照项目明确的进度,列出符合本村实情的三年计划,逐月排出工作量和工作任务,按照责任分配制度,确保任务按时按质完成。通过现代科学信息系统,能够更加合理安排应有的任务量;随时随地添加任务进程,并通过系统构建数学模型,合理推断出厕所改造的预期时间。

 

6   小结

农村厕所改造的问题是大环境之下的小命题,涉及到社会生活的方方面面,既反映了农村条件的种种现实问题,又考验了基层政府的行政水平。如何因地制宜,将中央文件的精神落实到位,制定出切实有效的执行办法并真正做到惠及民生,对于行政人员来说是一项巨大的挑战。

在乡村振兴的大潮中,应当抓住新型城镇化的主线,以更加有利的政策推动基础设施建设,平衡多方利益,造福百姓。在此过程中,既要抓住不同地区的现实困境,如经济、文化、地理等客观条件,也要把握民众的主观心态,发动其积极性,使行政工作得以更加顺利地开展。除了关键点的把握之外,也需要从先前的经验中吸取教训,总结经验加以推广,减少试错成本,提高行政效率。

青海省海东市平安区三十里铺村作为本次研究的对象,具有较为普遍的意义。作为城中村改造的对象之一,它较好地体现了城镇与乡村转型期中的阵痛,体现了不同角度的矛盾,同时也为试点推广提供了新的路径。它作为城镇地区与普通村落的中间者,具有两者的共性和结合所产生的矛盾点,具有重要的研究意义,该研究所总结的经验也同样能为广大开展厕所革命的农村地区一体适用。

 


[1] 王友斌,李令暹,孙凤英,潘力军,薛金荣,张艳红,王俊起. 阁楼式堆肥厕所无害化效果研究[J]. 中国卫生工程学,2006(02):68-70.


[i] 海东市平安区人民政府. 平安区农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年).平安区人民政府官网,20187

[ii] 王友斌,李令暹,孙凤英,潘力军,薛金荣,张艳红,王俊起. 阁楼式堆肥厕所无害化效果研究[J]. 中国卫生工程学,2006(02):68-70.