温州苍南县是全省紫菜养殖的主产区，以养殖紫菜闻名全国。苍南县最大的海水养殖区之一，也是国内最大的天然紫菜养殖场之一大渔湾岸线全长39公里，富饶的7万多亩海域面积是数万百姓赖以生存的“海上耕田”，总紫菜养殖面积有4.8万亩，其中赤溪镇占了约三分之二。早些年养民就在滩涂地上养紫菜，后面随着养殖面积的逐步扩张，海深三四米的地方也成了养殖地。家家户户看到了大面积养殖紫菜的效益，越来越多的人开始占海，扩大养殖面积。2015年，养殖紫菜的养民从原先的60户，一下子在年内增长到130户，养殖海域已经饱和的情况下，矛盾势必爆发。老养民认为，原有占领的养殖区域就是属于自己的，新养民则认为自家门前的海域就是属于自己的，凭什么他人来占有。这样一来，由养殖海域引发的矛盾不断，户与户之间、村与村之间、镇与镇之间的。小则斗嘴动手，大则集结斗殴。
为了彻底解决现存的问题，2016年，苍南探索试点养殖用海二级承包，将养殖用海的所有权、经营权、承包权实行三权分置并行。这场轰轰烈烈的海改思想核心是用“有偿用海”新观念取代“谁先占有谁养殖”的旧思维。苍南县立足《海域使用管理法》所赋予的海域国有属性，着眼于养殖用海具备生产资料的特征、渔村综合治理法治化、养民生产现实需要、养殖秩序规范化需求、村集体自治功能实体化等考虑，由县海洋与渔业局牵头，制订《苍南县浅海滩涂养殖用海发承包暂行管理办法（试行）》，在大渔湾海域开展养殖用海“三权分置”管理体制改革试点工作，确立了以“三权分置、二级发包、一证到底”的改革思路，取得了阶段性成效。
一是以“三权分置”确立体制框架。即县海洋与渔业局下属国有公司以《海域使用权证》《水域滩涂养殖证》的形式代表县政府管理养殖用海行使所有权，并赋予村集体养殖用海经营权，养民享有承包权，以制度的形式明确“三权”承载主体、权力边界、责任范围。通过这种体制框架建构，使养殖用海的所有者—政府、使用者—养民依据规则行使权力、履行义务，并由村集体行使经营权连接二者，成为关键一环、重要纽带。由此，政府当裁判员、村集体当领队、养民当运动员，三权分置、各司其职。
二是用“二级发包”实施养殖用海有序分配。在养殖用海分配流转过程中，苍南县采取了二级发包的办法。即国有公司作为一级发包主体行使所有权，将养殖用海按面积发包到村集体，村集体成为二级发包主体行使经营权，通过村民代表大会审议的方式再发包给本村养民享有承包权。养民按每排（约16-17亩）200元的标准缴纳租金，租金的50%归属村集体作为经营性收入，30%由镇政府统筹，20%由国有公司统筹，政府和国有公司统筹的租金收入全部投入到产业发展、养殖保险等方面，以反哺渔区。
三是以“一证到底”落实政策保障。苍南县还首创了“养民证”制度，在养民签署协议并缴纳租金后，发放“养民证”确认承包资格、面积、缴费记录等信息，提高养民自觉参与改革的积极性，并以“养民证”为日常管理的主要依据，对养民今后的承包、缴费、养殖船年审管理、生产成本补贴申报实行“一证到底”。同时，通过航拍和GPS技术建立养殖用海电子“户口册”，解决海上无地理标识的难题和飞地、三角地、交叉地等特殊情况，为养殖用海依法有序分配、流转提供基础数据支撑。