正在全国广泛启动的老旧小区综合改造提升，既是一项城市建设和发展工程，又是一项提高上百万市民生活质量的重大民生工程。它充分体现了“以人民为中心”、“美好环境与幸福生活共同缔造”和“有机更新”这些城市发展的正确理念。不仅使城市面貌更加靓丽，而且能切实提高城市的生活品质；不仅使城市的服务功能得到实质性的提升，而且立足于广大市民的实际需求，有效拉动投资和内需；不仅使能够安全居住的老旧住宅和小区空间得到充分利用，降低了城市改造的成本，而且通过政府资助，补齐硬件短板，整合利用现有资源，使中低收入群体也能以较低成本享受高品质生活。同时，老旧小区综合改造提升把科学技术与人文精神、硬件改造和软件建设、改造提升自然环境和改造提升社会环境有机结合起来，着力在改造提升过程中和完成后完善协商民主和基层治理，全面推动基础设施、居住环境、服务功能、小区特色、基层治理五大提升，努力打造有完善设施、整洁环境、配套服务、长效管理、特色文化、和谐关系的“六有宜居小区”， 因而也是一项重大的社会工程。
1 城市基层治理面临的新问题
随着公共服务内容不断拓展、质量逐步提高和基本公共服务的普及化、标准化，以及社会治理日益规范化、精细化，政府的公共服务和社会管理不断向社区延伸，社区承担的政府委托的任务迅速增加，不可避免地导致社区工作的专职化、职业化，从本社区居民业余兼职或退休后尽义务，变成并非居住在本社区的政府聘用人员到社区管理服务机构就业谋生。社区工作者要完成政府各部门下达的任务，并接受相关部门的考核。财政绩效要求社区扩大服务半径，目前普遍达到一个社区3000~5000户或一个平方公里左右的规模，往往包括多个住宅小区。而居民所需的生活服务和日常交往主要发生在住宅小区范围内，同一社区的不同住宅小区之间往往缺乏共同的公共生活基础和议题，这些都与社区的居民自治在性质上和层面上发生一定的错位。
随着住宅的商品化和大批商品房小区的建设，新建小区普遍建立了业主大会和业主委员会，其性质也属于自治组织，但其成员是业主而非居民，在出租率较高的小区，业主与居民之间存在较大错位。业主大会、业主委员会及其选聘的物业服务企业的职责限于物业管理。尽管也包括管理小区环境卫生和秩序以及调解居民之间在居住生活中发生的矛盾，但并不承担小区治理的全面责任，以致作为居民居家生活主要公共空间的住宅小区缺乏有效的居民自治。而且小区业委会普遍力量不强，工作不够规范，资金管理和重大事项决定透明度不高，业主委员会开展工作难、改选难，物业服务企业选聘解聘难，物业服务费收取难与物业服务不到位形成恶性循环等现象频频发生。许多老旧小区没有业主大会和业主委员会，缺乏专业化的物业服务。这是当前城市基层治理和公共服务面临的突出新问题。
2 老旧小区综合改造提升为完善城市基层治理提供了极好契机
老旧小区综合改造提升引起广大市民的高度关注，要求纳入改造提升的呼声非常强烈，证明这一决策抓住了人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着眼于满足人民群众最紧迫的需求。广大群众从中体会到党和政府改善民生的决心，对这项工作有很强的认同感和很高的支持度。建议抓住这个契机，把老旧小区综合改造提升作为一项重要的社会工程来抓，坚持以人为本，完善制度设计，重视软件建设和社会环境的改造提升，着力在综合改造提升过程中和完成后完善协商民主和基层治理，推动服务功能、文化特色、基层治理、和谐关系的大提升，促进社会共同体建设，使住宅小区成为公共服务和基层自治的重要平台。
我国的城乡基层自治，长期以来建立在熟人社会的基础上，凭借感情和习俗，守望相助，协调关系。随着城市化的推进和城市的大规模建设和改造，大量城乡居民离开了长期生活的社会共同体，迁徙到本市或外地陌生的社会环境，孤独地生活在一个缺乏认同感的陌生人社会中，邻里之间长期不交往甚至不相识，不利于在日常生活中互相关心，互相帮助，沟通协商，和谐相处，也难以实现自我服务、自我教育，自我管理、自我监督。这导致社会的凝聚力有所弱化，居民自治缺乏动力，遇到问题过于依赖政府，依赖社区的公共服务平台，使社区的公共服务和社会治理面临来自上级部门考核和居民日常生活诉求的双重压力，而且这两方面的要求不时出现错位，从而使社区工作者陷入捉襟见肘的困境，工作非常繁忙却居民认可度不高。因此，加强住宅小区的社会共同体建设，强化其在公共服务和基层治理中的作用，是老旧小区综合改造提升的一项重要任务。
杭州市在十多年前开始的庭院改善、背街小巷改善和物业管理改善等工程中，实施“民主民生战略”，积极探索建立“以民主促民生”的工作机制，实行问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，落实人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，不仅有助于分清各项改善诉求的轻重缓急，找准改善目标，选好途径方法，落实监督措施，为民生问题得到符合民意的有效解决提供体制机制保障，而且为吸引广大群众关注和参与城市建设和城市治理找到了合适的载体、便捷的渠道和熟悉的话题，有效地提高了人民群众民主参与和民主监督的主动性、积极性、普及性和成就感，在日常生活中不断促进公民意识的增强和政治素质的提高。这项成功的杭州经验在《求是》杂志发表后，在全国产生很大影响，不少地区纷纷学习效仿。
这次的老旧小区综合改造提升受益面更广，力度更大，质量更高，对社会建设更加重视。杭州市委市政府强调居民的主体地位，坚持共建共享共治，引导居民全程参与规划设计、改造建设和后期管理监督，明确规定变“政府送餐”为“居民点菜”，由居民决定“改不改”“改什么”“怎么改”“如何管”，因地制宜编制“一小区一方案”，按照“先民生后提升，先功能后景观”的原则，重点解决居民生活的痛点、难点和堵点，组织多种方案比选，充分征求社区居民意见，根据民意完善改造方案。这项既有广度又有深度的社会工程，必然对完善协商民主和基层治理发挥更加强劲的推动作用。
3 在老旧小区综合改造提升中完善基层治理的若干建议
１、把建立和完善住宅小区的治理架构和机制作为实施老旧小区综合改造提升的基础条件。
目前，住宅小区客观上已成为城市基层治理的基础层面，小区的业主委员会在一定程度上已经成为居民自治的一个平台。实施老旧小区的综合改造提升需要在小区居民中开展大量的民主协商，改造提升过程需要民主监督，改造提升的成果也需要有长效治理机制来保持。因此，建议把建立小区管理委员会作为实施老旧小区综合改造提升工程的前提，由小区管理委员会组织居民讨论工程的具体目标和实施方案，并作为申请主体，在方案通过后向街道办事处（乡镇政府）提出综合改造提升申请。在实施方案被批准后，由小区管委会组织招标，选定施工单位，在施工过程中组织民主监督，在改造提升工程竣工后组织验收，并由小区管委会负责聘请物业服务企业和专业化社会组织、社会企业提供小区的公共服务，对小区进行日常管理。
没有业主委员会的住宅小区在社区党委和居委会的指导下，民主选举居民代表组成管委会。管委会成员必须以本小区作为第一居所，可以是在职人员，也可以是退休人员，其中党员必须占一定比重，主要任务是联系本住宅小区的居民群众，根据大多数居民的意愿讨论决定住宅小区公共服务和社会治理的重大问题，决定住宅小区共有资金的收取和使用，委员只根据工作实际需要从住宅小区公有资金中领取必要的补贴。对物业费收费标准难以提高到收支平衡的老旧小区，建议继续由财政给于一定的补助。已经建立业主委员会的住宅小区可以业委会为基础，适当吸收一些非业主的常住居民代表，组成小区管理委员会，与业主委员会合署办公，非业主的居民代表不参加涉及产权比重的投票。这样，小区管委会就能在住宅小区实现全面的居民自治，讨论并决定住宅小区的公共事务，并监督物业服务企业的日常工作。住宅小区的公共服务由物业服务企业和市场化、专业化的社会组织、社会企业承担。这样不仅能及时满足居民居住生活的日常需求，及时解决住宅小区服务和治理中碰到的问题，而且能明显减轻社区管理服务机构的工作负担，提高社区工作的质量，更好发挥社区党组织和居委会在党和政府与居民群众之间的纽带作用。社区的公共服务平台也可以通过“一网通办”延伸终端，把部分事项委托给住宅小区物业服务企业的办事平台，做到“就近办”。
２、把老旧小区综合改造提升作为提高公民素质，促进社会共同体建设的重要实践。
基层自治制度的建立和协商民主的发展，拓宽了民主参与的渠道。但居民的社会责任意识、参与意识、自治意识、协商意识、公共意识还跟不上社会进步对公民素质要求的提高。随着城乡居民在区域之间、城乡之间大量流动，个人对社区的归属感下降，与邻里的疏离感上升。在公共生活中，当利益诉求不同时往往固执己见，缺乏换位思考和互谅互让精神，难以形成共识，导致“多数绑架少数”和“少数绑架多数”的现象易发。老旧小区的改造提升事关居民切身利益，居民关注和参与的热情比较高，对涉及的问题也比较熟悉，对利益关系一目了然，居民参与不需要多少专业知识，方式也比较便捷，容易做到广泛参与，实现经常化、生活化；参与的成效直接彰显，便于检查监督，也容易产生成就感，日积月累可以有效地提高了居民群众的社会责任意识和参与水平。居民群众通过这种日常生活中的民主参与，不仅把周边的陌生人变成熟人，而且逐渐学会用民主的方式按民主的程序表达自己的意愿和诉求，学会不同的利益相关方之间的沟通协调和谈判协商，学会在维护自己的合法权益的同时尊重他人的合法权益，树立服从多数和保护少数的观念，同时也学会对政府工作的民主监督。因此，组织、引导、规范老旧小区综合改造提升过程中的民主参与，是一项在实践中提高公民素质，促进住宅小区社会共同体建设的社会工程。
３、老旧小区综合改造提升要为小区治理搭建公共活动的物理平台。
社会共同体建设不仅需要观念提升和制度建设，而且需要配套的基础设施建设，搭建公共生活平台。老旧小区往往缺乏公共活动空间，使居民参与治理和邻里交往面临场所困难。建议在老旧小区改造提升过程中，尽可能通过微改造、插花式征迁、收购等挖潜空间，合理增设居家养老、托幼服务、小区食堂、文化教育、健身活动、休闲社交等公用场所，注重相关功能的有机结合，提高公共场所的利用效率。建议由街道办事处（乡镇政府）牵头，协调相关部门，财政给于适当补贴，对老旧小区周边碎片化土地整合利用，统筹相邻住宅小区的资源，利用行政事业单位和国有企业在老旧小区内和周边的闲置房屋，帮助自身缺乏公共空间的住宅小区解决难题。同时充分利用现有的微信公众号、微信群等，普遍搭建沟通社区和住宅小区两个层面以及进入社区的专业化社会机构的居民参与基层治理的线上平台，加强公共服务和基层治理的信息发布，建立点对点沟通，为居民的求助、参与和监督提供便捷的技术手段。
本文作者为我院资深研究员蓝蔚青，感谢大力支持！