核心提示：上海市尝试推行的强制垃圾分类政策毫无疑问是我国垃圾治理的里程碑，然而实施过程中举步维艰也使其备受社会各界的不断质疑。垃圾为什么要分类?上海模式的可推广性如何?我国在政策推进过程中是否一定要沿着发达国家的足迹?本文将对垃圾分类工作进行正本溯源式的探讨。
上海市尝试推行的强制垃圾分类政策毫无疑问是我国垃圾治理的里程碑，然而实施过程中举步维艰也使其备受社会各界的不断质疑。垃圾为什么要分类?上海模式的可推广性如何?我国在政策推进过程中是否一定要沿着发达国家的足迹?要回答这些问题，本文认为有必要对垃圾分类工作进行正本溯源式的探讨。
一、为什么要垃圾分类?
首先要明确:垃圾分类是一个链条，包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处置，并且，垃圾能否减量关键取决于后端的资源化利用。最近各大媒体和公众热议的“垃圾分类”实际上只是这个链条的最前端，当然也是极其重要的一环。然而，源头分类本身不可能使垃圾减量化，它的作用是为了后端各个环节能够更高效率、更低成本地实现。一方面，分类良好的垃圾能够避免各种垃圾之间的相互污染，尤其是易腐垃圾对可回收垃圾的污染，减少后端处置成本；另一方面，源头分类好的垃圾经过分类运输到达不同的处置后端，进行分类处置，大大提高了后端处置的效率，也降低了成本。可以说，源头分类本质上是服务于后端的，也决定着后端处置的绩效，换言之，“后端没有出口的垃圾分类是摆样子。”因此，垃圾分类的四个环节应是一个“前后端匹配”的系统工程，即前端分成几个桶就意味着后端有几条处置路径，或者说源头分类标准应与后续处理方式一致。在后端尚未形成充分有效的处置能力的情况下，盲目追求日益精细的源头分类必然徒劳无功。
其次要说明:备受推崇的垃圾分类的日本模式近年来也因“出口”问题而改变，再次印证了后端决定前端、垃圾处置的四个环节应该“前后匹配”的原则。国际环保组织—绿色和平，发布于2019年4月的《2016-2018年全球废塑料贸易数据分析和中国“洋垃圾”禁令离岸影响》以及全球环境战略研究(IGES)2018年10月发布的政策报告《关于加强日本国内措施和稳定废塑料回收区域合作的建议─对中国禁止进口废塑料的回应》等系列报告指出:2018年，全球废塑料出口总量(主要来自美国、德国、英国和日本)因中国禁止进口混合可回收塑料而比2016年下跌了约一半，那些经过源头精细分类的垃圾因无处可去而不得不被送到垃圾填埋场或焚烧厂，或储存以求其他出路，甚至非法出口。国内多家媒体也反复报道过发达国家分类好的垃圾滞留码头，堆积如山。这再次证明没有“出口”的垃圾分类完全是无用功。
二、垃圾分类模式应该全国统一吗?
国人只要谈起垃圾分类，就常常以日本和德国为榜样，其实，成功案例远不止此，如巴西的垃圾分类就堪称发展中国家的典范。巴西政府针对本国的现状(即老百姓的垃圾分类意识不高)，并没有对民众提出很复杂的要求，而是仅仅要求城市居民把垃圾分成有机垃圾和包装物垃圾(又称“干”和“湿”两种垃圾)，政府部门负责统一处理价值较低的“湿”垃圾，将其直接送到填埋场用于堆肥；“干”垃圾因为效益高而交给拾荒者合作社(再生资源利用协会)，由他们负责分类和收集。1992年利乐包装、百事可乐、可口可乐等28家私营企业在巴西发起成立了“包装再生利用促进协会”(即CEMPR，音译为“塞普利”)。这是一个非营利的环保组织，主要工作包括组织城市拾荒者成立“合作社”并给合作社提供经费等支持、组织企业对拾荒者进行垃圾分类的培训、协调政府对合作社提供土地等方面的支持以及向市民宣传垃圾分类知识等。巴西模式不仅解决了约50万人的就业问题，而且拾荒者的人均月收入也达到约270美元，是巴西最低收入标准的两倍，大大降低了政府的财政投入。据巴西有关行业协会统计，2004年巴西回收铝易拉罐90亿个，回收率达到96%，高居世界第一，其他如钢易拉罐88%、纸箱79%、玻璃47%、PET饮料瓶48%等等，均居世界前列。巴西案例告诉我们，发展中国家应审时度势，因地制宜地制定分类政策，其绩效甚至会远高于发达国家。我国地域辽阔，中西部、南北部社会经济发展水平和地域文化差异巨大，苛求统一的分类模式显然不切实际，应鼓励各个地区自主创新，探索适合本地居民、能够大大提高垃圾资源化利用率的模式。
三、我们一定要沿着发达国家的轨迹吗?
近段时间，借鉴日本模式的上海市强制垃圾分类政策让日本的垃圾分类方式在中国几乎一夜之间家喻户晓，很多地区的分类政策又或多或少地借鉴和模仿上海模式。然而，在这个日新月异的新时代我们还需照搬日本起始于40年前的垃圾分类模式吗?本文认为，答案是否定的!
首先，新技术提高了垃圾分类的效率并降低了成本，使得日本式“牛奶盒的分类神话”失去意义。谈到垃圾分类，很多人习惯于娓娓道来日本的孩子们如何排着队将喝干的牛奶盒洗净、拆开、晾干，然后送到回收的地方。且不说这项工作的耗时费力，单单把喝干的牛奶盒洗干净这件事情对我国很多地方来说就不一定合算。我国是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一，华北、西北地区更是极度缺水，效仿“不缺水”的日本显然不是明智之举。如今，科学技术完全可以让这一教科书式的案例成为过去式了。来自杭州富阳区的富伦公司，专注于废弃牛奶盒、饮料软包装、一次性纸杯、方便面碗、一次性塑料碗，一次性塑料袋(除黑色快递袋以外)等低附加值包装废弃物的后端资源化利用。送到富伦的牛奶盒等包装物只要倒干净就可以了，无需清洗，在企业的生产设备中它们将被机械化自动分离和处理，制成再生纸、再生塑料粒子、铝粉等，最终生产出30多种产品。处置过程的污水等所有数据都由富阳区在线监控中心实时监督，以保证达到环保要求。2016年公司产值1.8亿元，利润1400万元，纳税1100万元。富伦公司拥有12项发明专利，实用新型专利38项，已经列入国家科技支撑计划重大项目。可以说，富伦公司通过技术创新使牛奶盒、方便面碗等低附加值包装物的分类变得简单、高效和低成本，早已超越日本经验。
其次，新模式大大提高垃圾分类的主动参与率，做到应分尽分，应用尽用。日本极其苛刻的源头分类方式并没有带来鼓舞人心的资源化利用率。日本环境省2019年3月发布的《2017年日本废弃物处理报告》显示，从2008年至2017年的10年间日本资源化利用率在20.2%-20.8%之间徘徊。相较而言，杭州市余杭区的“虎哥模式”建构了从居民家庭到资源化利用的垃圾治理高速公路，将垃圾处置的社会链条内化为企业内部产业链，实现垃圾处置的专业化、规模化运作。在源头，“虎哥模式”通过环保金的方式引导居民积极、主动地参与垃圾分类，“虎哥公司”2019年7月份的报告显示居民满意度高达99.30%。简便易行的分类方式使居民无需承受“你是什么垃圾?”之类的“灵魂煎熬”，而成为人人想分的快乐参与。更重要的是，“虎哥模式”可将95%以上的“干”垃圾资源化利用。“虎哥公司”2019年7月份的报告显示:大件“干”垃圾减量28.08%、玻璃类减量20.98%、废纺织类减量17.05%、橡塑类减量9.50%、金属类减量6.33%、家电类减量2.01%、有害垃圾减量0.23%等等，这些数据足以傲视日本模式。
案例启示。来自浙江省杭州市的两则案例雄辩地说明:垃圾分类不是复杂的手工劳动，而是高科技、新模式和专业化分工，专业的人做专业的事情。依托“互联网+”平台实现“两网融合”，建构大数据化、智能化、规模化、人性化的垃圾分类体系已经在杭州成为现实，我们完全可以超越所谓的日本模式，为“垃圾分类”新时尚贡献新的经验和新的智慧。
四、具体的政策建议
1、撬动后端，让市场机制发挥决定性作用，修复前端分类与后端处置之间“断裂的链条”。目前很多地方还存在着居民分好类的垃圾被一股脑儿倒进同一个垃圾车中混合运输的现象，或者分好类的垃圾因找不到下家而被运到同一个地方处理，没有“出口”导致前端工作失去意义，垃圾处置体系成为一条“断裂的链条”。
本文认为，要修复“断裂的链条”首先要培育起后端的资源化利用能力，拥有“出口”的分类才是有意义的。因此，政府应大力扶持资源利用型企业的发展，撬动垃圾治理链条的后端，建构垃圾治理从源头分类到后端资源化利用的完整链条。其中减税应成为首选，可根据企业处置的垃圾品种而分类减税。如今，建立在“互联网+”技术平台上的两网融合已经使监管部门可以非常容易地获取资源化利用企业的回收品种和回收量的数据，如杭州市余杭区的“虎哥公司”的数据直接对政府开放，管理部门可以随时监控该公司回收的47种垃圾的即时回收量和回收种类，政府完全可以根据企业回收的情况精准地分类减税。对于高价值的回收品如纸张、塑料瓶等可以少减税，甚至不减税；对于低价值的回收品如玻璃、陶瓷等大幅减税；有些垃圾如大件垃圾、有毒有害垃圾等不仅要减税，而且还需要随量给予一定的补贴。垃圾治理应以最终的垃圾减量、资源化利用为目标，让垃圾真正成为资源。
2、以技术创新和模式创新提升垃圾处置的效率，降低处置成本。杭州市富阳区的富伦公司通过技术创新不仅让更多的废弃物资源化利用，而且对牛奶盒等低附加值包装物的处置早已超越日本式的“人工密集型”的手工劳动方式，大大提高了效率。近年来，浙江省不断探索的“阳光房堆肥”技术、“黑水虻”养殖技术等等都是试图通过高科技实现易腐垃圾的资源化利用，虽然存在着缺陷，但无可争议是一个正确的方向。只有拥抱现代科学技术，创新垃圾治理模式才能使我们弯道超车。因此，政府有必要加大对技术类固体废弃物处置企业的支持，建构产、学、研平台。更进一步，可以考虑从提高城镇精细化治理能力和培育新兴战略产业的高度重新审视“垃圾分类”这一新时尚，通过技术和模式创新，一方面使其成为推动城镇环境治理的切入口，另一方面通过扶持相关企业发展，培育高科技环境类产业，推动产业转型升级。
3、让社会力量转起来，因地制宜地落实垃圾分类政策。在广大中西部的欠发达地区还存在着庞大的、游离于监管之外的回收大军，他们参与回收再生资源的同时，也因不规范操作而导致新的污染。如何规范这支回收大军?巴西的模式值得借鉴。政府应鼓励再生资源企业去整合回收个体，以及游离于正式回收系统之外的小型分拣厂等，通过组织整合、职业培训等等方式让包括楼道保洁员、个体拾荒者、小微企业等在内的行为主体有效、有序地参与到垃圾治理的链条中，形成多元参与、协同共治的格局。在欠发达地区，这种方式还具有可观的社会效益，如增加了低技能劳动力的就业，有利于社会的稳定和谐等。本文刊登于新华社主管中国金融信息网。
(作者徐林，浙江大学公共政策研究院首席专家，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师；王玲，浙江大学MPA研究生；包乐天，浙江大学公共政策研究院助理研究员)