【研究】精准扶贫视角下财政扶贫项目的瞄准研究

    （二）瞄准偏离问题的原因及政策设计

    瞄准存在着偏离，在原因探究方面有着不同的理论视角。一是精英俘获。在公共参与权力的同心圆结构中，村两委成员居于公共参与权力核心、精英居于公共参与权力中间层、普通村民和村内弱势群体居于公共参与权力的最外层。由于信息不对称，贫困人口对扶贫项目缺少知情权，在项目选择之初无法表达其真实需求；扶贫项目具有“门槛效应”，需要农户支付相应的配套资金，排斥了真正的贫困群体；项目对农民的知识水平、专业技能提出了一定的要求（费孝通，1998；邢成举，李小云，2013）。二是扶贫内卷化。扶贫资金常常是与扶贫项目捆绑在一块的，而项目又往往由上级部门来确定，缺乏足够的灵活性，经常导致与贫困户的实际需求脱节。扶贫资源投入增长并未带来成比例的脱贫和减贫效果；真正的贫困户未从国家扶贫项目中受益，而对扶贫工作不支持、不理解；扶贫工作违背了减少贫富差距的初衷，固化了农村原有的非均衡社会结构（汪三贵、郭子豪，2015；邢成举，2015）。三是产业脱嵌。一些地方政府以GDP为导向追求区域经济发展，使得产业扶贫项目与社会基础相脱嵌；为了尽快出政绩，盲目的做大产业扶贫项目规模，导致扶贫资源偏向非贫困人口（孙兆霞，2015）。在项目申请前政府“选择性平衡”，造成扶贫资源并非投入到最贫困的地区而是被“均分”；项目申请和立项环节存在扶贫目标转换和项目盲目扩张；落地后又面临基层解体和扶贫资金碎片化的问题（许汉泽，李小云，2016）。四是绩效考核偏差。扶贫绩效目标考核偏差加剧了扶贫资源错配，贫困人口和大企业之间的利益链接机制尚未完善；将有限的财政资金投入到能立刻见效的项目上，忽略了扶贫投入的长期价值（王天维，2017）。

    应对偏离如何设计政策？一是“自上而下”与“自下而上”融合机制。“自上而下”机制以政府为主导，由政府负责项目选择、资源分配等；“自下而上”机制以贫困户为主，由贫困户通过民主讨论，制定项目的规划、评选、实施、管理和监督等程序和制度。通过整合“自上而下”与“自下而上”两种扶贫机制，提高扶贫瞄准度（贾俊雪，秦聪，刘勇敢，2017）。二是利益共享和协同治理机制。将扶贫项目管理及审批权力下放到县级；借鉴财政“一事一议”方式确定贫困村扶贫项目；制定具体的贫困户从扶贫项目中受益的机制；减少政府不当干预，发挥市场调节作用，充分考虑农户意愿（汪三贵，张雁，杨龙，梁晓敏，2015）。三是改革财政扶贫资金运行框架。由于中央采取“专项管理”，地方扶贫部门很少拥有资金使用上的自由裁量权；应改革财政扶贫资金运行框架，只控制资金规模，项目制定权下放到村，使扶持内容与贫困人口的多样化需求相匹配（李小云，唐丽霞，许汉泽，2015）。四是“政府、社区、市场、合作社”四位一体的扶贫模式。贫困人口在合作社中的位置、贫困人口的比例会影响扶贫资源的控制，因此要明确规定和鼓励提高贫困人口参与合作社的比例，避免合作社中精英俘获现象（李如春，陈绍军2017）。五是财政资金绩效评价。进一步完善扶贫责任制，提高资金瞄准精度；加强绩效管理，构建科学的财政资金绩效评价体系；加强扶贫项目库建设，建立财政专项资金监督机制（侯军岐，2015）。

    综上，学术界从扶贫瞄准的方法、瞄准偏差的视角、瞄准偏离问题的原因、扶贫瞄准的政策设计等各层面，进行了多方探讨，成果丰硕。然而，专家学者们研究扶贫瞄准时，焦点往往是“贫困人口识别”，而很少研究“扶贫项目选择”；即使一些专家学者意识到扶贫项目瞄准的重要性，关注点也大多是项目偏离贫困人口的层面。此外，专家学者们虽然关注到财政扶贫资金存在瞄准偏离问题，并提出要最大程度的提高财政资金使用绩效，但是忽略了扶贫项目选择是资金治理好坏的最关键一环，脱离了扶贫项目来研究资金管理问题，是不全面的；绩效往往被作为事后的评价，财政部门在项目立项之前应主动参与、提前谋划，而不是“秋后算账”。本文在“区域瞄准”“贫困县瞄准”“贫困村瞄准”“贫困户瞄准”等之外，提出关注“扶贫项目瞄准”，并构建了更科学、有效的扶贫瞄准机制。

    三、分析框架

    （一）三维分析模型

    根据扶贫瞄准理论和文献综述，梳理了扶贫项目选择的三个维度，它们分别是“扶贫项目覆盖贫困人口”“扶贫项目的投入产出比”“扶贫项目具有可持续性”，并构建了三维立体模型（见图3.1），用x、y、x坐标分别代表三个维度。在三维模型中，顶点A及其周边的区域为瞄准精准度较高的项目。下面分别对三个维度进行阐述。

图3.1 扶贫项目选择的三维分析模型

    第一，扶贫项目覆盖贫困人口。扶贫项目与一般项目的本质区别在于扶贫项目的根本目标是带动贫困人口脱贫，扶贫项目的受益对象应是贫困人口，因此，“扶贫项目覆盖贫困人口”是扶贫项目选择时首先要考虑的维度。扶贫项目通过扶贫瞄准机制，准确地将建档立卡贫困对象纳入到扶贫项目中来、将具有项目发展能力的贫困人口纳入到扶贫项目中来。若扶贫项目没有覆盖到贫困人口，则认为扶贫资源是偏离扶贫对象的、是“脱靶”的。在“扶贫项目覆盖贫困人口”这一维度下，强调贫困人口的参与，满足贫困人口的需求，保障贫困人口的利益。重点考虑“受益建档立卡贫困人口数”“贫困人口的覆盖率”等精度标准、“项目收益及时发放率”等时序标准，以确保扶贫项目真正惠及贫困人口。

    第二，扶贫项目的投入产出比。财政工作中经常强调要“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，体现了生产和分配的一致性。“做大蛋糕”是“分好蛋糕”的前提和基础。扶贫项目要使更多贫困人口“受益”，前提是项目有更大的“收益”；扶贫项目要具备更高的“经济性”，才能有更好的“益贫性”。因此，“扶贫项目的投入产出比”是我们应当考虑的另一个重要维度。运用微观经济学中成本-效益分析方法，来确定扶贫项目的投入产出比。成本-效益分析法是通过量化项目的成本和收益来对投入和产出进行比较的一种重要方法。早在1981年，里根总统就要求采用成本-效益分析法检验政府各项政策。成本-效益分析法被广泛运用，以期用最小的成本获取最大的收益。用公式简单表示投入产出比：R = IN/K。公式中，K为总投入，IN为项目寿命期内的总收益，R值越大，项目经济性越好。

    第三，扶贫项目具有可持续性。当前，我国即将完成现行标准下的全面脱贫目标，步入2020年后扶贫时代。如何确保贫困人口脱贫后不返贫、能致富，成为扶贫工作的永久性目标。因此，“扶贫项目具有可持续性”成为扶贫项目选择的第三个重要维度。可持续性主要包括经济、社会、生态等方面的可持续性：1.经济可持续性。好的扶贫项目不是一味的依靠财政“输血”，而是要实现“造血”功能，在财政资金退出后，能够“断奶”、自我运转、持续增加收入。2.社会可持续性。好的扶贫项目要体现社会公平正义，尊重贫困群众意愿、提升贫困人口发展能力，扶贫项目覆盖的贫困村、贫困人口要有进有出、动态调整。3.生态可持续性。践行绿色发展理念，将绿色发展和生态保护相统一，充分考虑自然环境的承载能力，在追求经济效率同时，注重生态环境的和谐稳定。

    （二）瞄准机制的运行逻辑

在瞄准机制框架内，项目选择是“前端”、科学管理是“中端”、绩效考核是“后端”。“前端”决定“中端”和“后端”，而“中端”和“后端”也影响“前端”。三端环环相扣，共同构建起扶贫瞄准的回路闭环。

图3.2 瞄准机制的运行逻辑图

    前端：瞄准项目，解决“瞄什么”。核心是三维分析模型：第一维度“扶贫项目覆盖贫困人口”，构建“资金——项目——贫困人口”的资源传递链条，将“项目覆盖贫困人口”映射至项目选择前端，从而确保资金精准瞄准贫困人口；第二维度“扶贫项目的投入产出比”，就是重视项目的收益，有项目的“收益”才能有贫困人口的“受益”；第三维度“扶贫项目具有可持续性”，强调经济、社会、生态等方面可持续性，好的扶贫项目要能够自我运转、实现贫困人口可持续增收。把这三个维度找好，扶贫工作就有了靶向性。

    中端：科学管理，解决“怎么瞄”。在管理主体上，将扶贫项目的管理主体确定好，赋予他们必要的职责和权力，满足贫困人口利益和诉求。在管理的模式上，根据扶贫对象的实际情况，差异化选择驻村帮扶、龙头企业带动扶贫、农民合作社扶贫等不同模式。注重引导社会力量参与扶贫，构建多元参与的协调联动机制。在管理的方法上，采取更加科学的制度化管理、动态化监控、信息化支撑，提高管理的规范性、精准性。完善和健全扶贫项目库，注重扶贫项目库的动态调整；扶贫项目入库、立项、实施全过程都要公开公示，做到程序透明；建立健全更加智能的信息系统，依托大数据实现扶贫项目全生命周期管理。

    后端：绩效考核，解决“瞄怎样”。一是考核指标科学。扶贫瞄准的成效是通过科学的绩效评价指标体系来衡量的，选取系统的、多维的、有针对性的、利于操作的绩效评价指标，实行对扶贫工作绩效的客观、综合、科学评价。二是考核内容合理。因地制宜选择凸显当地特色、反映工作实际的内容，对政府、扶贫干部的工作进行细化量化，同时注重考核内容的可比性、连续性，便于横向和纵向比较。三是结果运用及时。建立和完善绩效考核结果的运用机制，考核结果与有关部门、项目责任领导和扶贫干部的业绩挂钩，与资金和资源的后续分配挂钩；考核结果反作用于项目选择、管理等过程，及时纠偏。

    四、实证研究

    （一）常山县光伏小康一期工程项目

    近年来，我国大力推动光伏产业发展，随着《中华人民共和国可再生能源法》实施，太阳能发电并网合法化，光伏小康工程也逐渐成为实施精准扶贫、促进低收入农户稳定增收、壮大扶贫重点村集体经济的重要举措。

    2017年12月，常山县决定实施“常山县光伏小康工程”，项目拟建规模11985千瓦，总投资7191万元，其中省财政资金4794万元、县财政配套2397万元。采取建设村级联建电站模式，选择建设条件成熟的区块（村、屋顶）、同时可回购已建成的村级电站。然而，在实际建设时，因国网供电公司无法在东案乡完全消纳12兆瓦的发电容量，改为在东案乡和辉埠镇分别建设6兆瓦容量。根据变更批复，光伏一期工程规模约6MWp、占地219108㎡、约计300亩，总投资改为3800万元，其中省财政2400万元、县财政配套1400万元，工程建设期6个月。目前，光伏小康一期工程已并网发电。

图4.1 常山县光伏小康一期工程项目

    1.从“扶贫项目的投入产出比”维度分析

    常山县光伏小康一期工程总投资3800万元，其中土地租赁及报批费350万元、项目前期费用292.3万元、光伏场内建安费2941万元、项目代建费35.833万元、预备费180.957万元。2018年底，一期工程建成并网6兆瓦。根据招贤供电所于2020年2月提供的《分布式电源客户电费结算清单》，该项目2019年度发电量为637.696万千瓦时，目标发电量607.824万千瓦时，完成率为104.9%。2019年度电费收入264.83万元。鉴于2019年1月、2月为试运行期，若以2019年3月至2020年2月正常运行期计算年度电费收入，全年发电量683.90万千瓦时，全年电费收入284.03万元。加上国家、省级将补贴0.6元/千瓦时，全年电费收入预期694.36万元。扣除税额，全年电费收入约683.21万元。

    从项目的投入产出比看，常山县光伏小康工程的经济效益较为可观。常山县光伏小康工程项目建设期仅几个月，阳光电源股份公司施工安装综合组织能力强，建成并网仅用了40多天时间，2019年1月试运行期即产生了收益，年收益率高达15%以上。以光伏电站国家标准25年寿命来计算，由于光伏组件25年内损耗较低，若不计损耗和其他运维成本，项目寿命期内的总收益IN=683万元/年*25年=17075万元。而总投资K=3800万元，则投入产出比R = IN/K = 17075/3800=4.5。

    2.从“扶贫项目具有可持续性”维度分析

    一是经济可持续性强。首先，太阳能则是一种可持续利用的能源，而常山县位于浙江母亲河——钱塘江上游，处亚热带地区，太阳能资源丰富，年平均气温17.7℃，年平均降水量1760.1毫米，年平均相对湿度76%，年平均无霜期279天，年平均日照总时数1731.2小时，是省内建设光伏电站的理想地区之一。其次，根据可研报告，光伏组件寿命期25年内衰减率并不大，年平均发电量592.06万千瓦时，年利用小时数493.39小时；在未来25年内具有较可持续的经济效益。最后，项目采用“农光互补”模式，兼顾高效经济作物与光伏发电收益，通过增加光伏支架的高度，实现土地种植用途，土地利用效率高；光伏组件吸收太阳辐射，降低水蒸发量和温差，改善了植被生存条件，有效的增加作物产量，提高经济效益。

    二是社会可持续性高。该项目作为全县性的项目，受益对象为全县65个扶贫重点村和全县所有低收入农户，覆盖面广、社会公平性高。低收入农户信息每年动态调整、录入全国扶贫开发系统；光伏小康工程项目信息录入财政扶贫资金动态监控系统，进行项目和资金的全过程监管。通过实施“光伏小康工程”，每个扶贫重点村每年增收6万元，用于村集体发展特色养殖业、推进村基础设施建设、开展品牌培育、本村低收入农户解危解困工作，以及健康扶贫、教育扶贫、产业扶贫、金融扶贫等，切实增强低收入农户自我发展能力，促进低收入农户稳定增收和壮大重点帮扶村集体。因此，该项目有很好的社会效益，社会可持续性高。

    三是生态可持续性好。太阳能资源属于生态友好型能源，具有显著的绿色、环保特征。光伏发电作为煤、石油、天然气等能源的替代，在发电的过程中不会对大气、江河、土壤等造成污染，清洁又安全；同时，光伏发电十分节能，具有很高的可再生性，有助于人类降低对煤、石油等不可再生能源的使用，减少地球上有限资源的消耗。根据常山县光伏小康一期工程项目验收审核报告，该项目严格按照《环境空气质量标准》《大气污染物综合排放标准》《污水综合排放标准》《水土保持综合治理技术规范》等10多项环保标准设计，具有良好的生态可持续性。

    3.从“扶贫项目覆盖贫困人口”维度分析

    常山县光伏小康一期工程于2019年初已经完成并网发电，产生经济效益，但收益一直未分配。截至2019年5月底，已开增值税专用发票给国网浙江常山县供电有限公司总金额648299.91元，该收益未收回，未分配给重点帮扶村和低收入农户。光伏小康项目是由常山县农业投资集团有限公司作为业主单位，光伏小康一期工程已经完工，而相关部门对该资产的产权归属未明确。

    2019年5月，审计组对财政专项扶贫资金绩效进行审计并出具《审计取证单》，提到“常山县扶贫办未将光伏小康工程中的财政补助投入额折算为低收入农户和扶贫重点村的股份，也未出台光伏小康工程股权量化方案和收益管理办法”。

    根据审计组意见，常山县于2019年8月出台《常山县光伏小康项目收益分配实施意见》，按照“固定股权分红+多元保障渠道”的收益分配方式，建立收益分配监管机制。2019年12月，又印发《常山县低收入农户产业发展项目收益分配实施意见》，加快建立“村户固定比例分红、受益人员动态更新、资金使用公开决议”的收益分配方式，促进产业发展项目管理科学化、制度化、规范化。两个《实施意见》对扶贫项目的受益对象、收益资金分配方式和分配比例等进行明确，使扶贫项目更好地覆盖贫困人口。不过，项目收益用于低收入农户部分还不够精细，没有精准到每一名贫困群众。

     4.小结

    常山县光伏小康一期工程项目尽管“项目的投入产出比”“项目具有可持续性”两个维度都表现优秀，但是“项目覆盖贫困人口”维度比较一般。由于项目未能将收益精准分配至贫困人口，在扶贫瞄准的精度上欠佳；同时项目前期调研论证不充分，影响了项目推进和资金拨付，在扶贫瞄准的时效上不足。可见，“扶贫项目覆盖贫困人口”是扶贫瞄准的重要维度，唯有贫困人口真正受益于扶贫项目、共同享受发展的成果，扶贫项目选择才是精准、有效的。

    （二）白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目

    为推进水库移民创业致富，促进移民就业，常山县民政局、白石镇政府整合上级水库移民扶贫资金，支持白石镇7个水库移民村在白石镇集镇购置土地，建设白石镇水库移民宣丰商贸综合大楼。综合大楼占地面积约8亩，总建筑面积12438平方米，总投资概算3500万元。白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目属于7村联建的扶贫项目，成立了由7个移民村集体作为股东的常山县宣丰农村建设投资有限公司，注册资本70万元，营业期限20年。该公司作为项目法人，负责项目的实施和日常运维。白石镇宣丰水库移民商贸综合楼产权属于组建常山县宣丰农村建设投资有限公司的7个移民扶持村集体共有，各村的产权按照出资占总投资的比例来确定。项目于2016年立项，2017年开工，目前已完成施工和装修。

    1.从“扶贫项目覆盖贫困人口”维度分析

    白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目作为扶贫开发类项目，旨在帮助白石镇7个集体经济薄弱移民村解决“消薄”问题。从“项目覆盖贫困人口”维度看，该项目在申报、立项、实施等各阶段，移民群众普遍知晓和赞同。扶贫资金的投入和分配方式，也充分体现公开公正。截至目前，常山县民政局已安排扶贫资金2518万元，资金分配如下：白石村、草坪村、十八里村、新塘岭村、聚宝村、曹会关村各360万元，小白石村358万元，合计2518万元；同时明确了以后年度安排水库移民资金时将7个村的资金总额追平。表4.3是白石镇宣丰水库移民商贸综合大楼资金到村明细表。

    各村召开村民代表大会，在充分民主协商的基础上，作出资金使用、收益分配等决议。明确属于水库移民扶贫资金产生的收益部分，按各村移民扶贫资金出资比例进行分取红利；属于相关移民扶贫村从其他部门争取到的专项工资金或者村集体自有资金投入的，则按照该项资金占总投资的比例，将相应的收益分配给增加投入的村集体。返还给村集体的收益用于村公益事业，包括补助移民群众参加农村合作医疗、城乡居民养老保险等，使移民群众普遍受益。

    2.从“扶贫项目的投入产出比”维度分析

    白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目概算3500万元，目前常山县民政局已安排扶贫资金2518万元、大楼装修花费400多万元，项目已竣工。综合大楼地处江西上饶玉山县、衢州市常山县、江山市“三山”交汇处，距离玉山县23公里，在设计之初旨在发挥边境商贸功能，拟建设集交易市场、电商超市、农特产品展销中心、办公写字楼、酒店餐饮为一体的乡镇商业综合体。

    然而，截至2020年3月，白石镇水库移民宣丰商贸综合大楼尚无商家入驻。白石镇人烟稀少，总人口仅1万多人，是常山县人口最少的镇。在目前农村土地制度约束下，集镇不具备人口流入的条件。而江西玉山县到常山县交通为320国道，驾车40分钟左右。在当前的交通、地理环境下，发展边贸经济，存在一定难度。不过，该项目具有较好的政治优势，目前浙赣合作示范区临时管委会即将入驻，该管委会为玉山县、江山市、常山县政府派员组成，着力发挥“浙赣边贸合作衢饶示范区”作用。

白石镇人民政府人大樊主席介绍了该项目收益情况：“浙赣合作示范区临时管委会原先办公地址另择它处，经白石镇书记、镇长多次亲自对接，目前已协议入驻白石镇宣丰商贸综合大楼，每年支付办公用房租金50万元。此外，大楼底层将有几间店面出租。下一步，我们准备与城投公司洽谈，出租几间办公室给他们，以进一步提高租金收入。”（202003013lyy）

    宣丰农村建设投资有限公司董事长、草坪村支书林芳良表示：“当前重点是让它运转起来。现在底层店面租了19间，租金不高，总共20多万。我们想租高，对方要愿意接受啊，他要认为我们这里有价值，能为他创造收入。区域位置很重要的，这里不是县城，外来人口比较少。我们在通过各种渠道对接，引进客商。”（202005007lyy）

    从“扶贫项目的投入产出比”维度分析，白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目尚未达到设计初衷，财政扶贫资金利用效率不高。宣丰大楼早已竣工、装修，目前收益来源仅为浙赣合作示范区临时管委会支付办公用房租金收入50万元、以及几间店面租金收入20多万元，总收入70多万元。以总投资3500万元计算，年收益率仅2%，投入与产出在经济上不匹配。

    3.从“扶贫项目具有可持续性”维度分析

    然而从长远来看，白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目或许具备较高的经济性，这与乡村振兴产业未来发展息息相关。商贸综合大楼合理使用年限50年，在未来长达50年的时间，随着常山县经济不断发展，以及白石镇乡村振兴、高水平建设美丽乡村，不断发展现代农业、乡村旅游、农产品深加工等特色产业、做大做强美丽经济幸福产业，区域经济的辐射效应将带动资金、资源、人口的注入，促进边贸经济蓬勃、持续发展。

从社会可持续性角度看，商贸综合楼项目充分体现了公平公正。项目的立项、实施、管理过程，7个移民村村民全程参与，各村还成立了7家股份经济合作社，作为常山县宣丰农村建设投资有限公司股东，参与日常管理、收益分红。7个股东所占股份比例一致，除各村单独增加投资产生的收益外，商贸大楼租金收益为7村平均分配。7个移民村还协议，以移民扶贫资金为主投资的物业以收取租金为主，不得用于提供抵押担保等其他投资。项目收益的使用还要接受白石镇政府、县民政、财政部门的监管。以此，确保了该项目长久的社会效益。

此外，该项目在设计上充分考虑了绿化景观与生态功能的结合，外观大气宏伟，建筑材料环保，排污系统完善，对集镇环境无负外部性，具有较高的生态可持续性。

    4.小结

白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目“扶贫项目覆盖贫困人口”“扶贫项目具有可持续性”两个维度表现较好，但“扶贫项目的投入产出比”维度欠缺。由于地理位置和人口未能集聚等因素，目前投入与产出不匹配，经济性较低；租金收入还是依赖于政治上的决定，市场化之路仍需砥砺。因此，“扶贫项目的投入产出比”是扶贫项目选择的重要维度，只有扶贫项目产生更大的经济收益，贫困人口才能从项目中更好地受益。

    （三）案例比较

    下面对常山县光伏小康一期工程项目、常山县白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目两个案例进行比较，以进一步理解和论证扶贫项目选择的三维分析模型和瞄准机制的运行逻辑。

    从“扶贫项目覆盖贫困人口”维度看：常山县光伏小康一期工程项目于2019年初已完并网发电，产生经济效益，收益却一直未分配。即使之后出台了《常山县光伏小康项目收益分配实施意见》，项目收益用于低收入农户部分还不够精细，没有精准到每一名贫困群众。相比，白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目的受益对象较为清晰。每一笔扶贫资金分配到了7个移民村，有详细的资金到村明细；各村还成立了股分经济合作社作为股东，入股常山县宣丰农村建设投资有限公司，保证了各村的收益。因此，常山县光伏小康一期工程项目受益对象的精准性不如白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目。

    从“扶贫项目的投入产出比”维度看：常山县光伏小康一期工程项目总投资3800万元，2019年度电费收入264.83万元，加上国家、省级补贴，预期项目期内的总收益17075万元，产出是投入的4.5倍。而白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目总投入3500万元，目前收入来源仅为浙赣合作示范区临时管委会办公用房及楼下几间店面租金收入70万元，年收益率仅2%，以50年项目期计算，产出是投入的1倍。因此，常山县光伏小康一期工程项目经济性优于白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目。

    从“扶贫项目具有可持续性”维度看：常山县光伏小康一期工程项目期限25年，采用“农光互补”模式，土地利用效率大大增加，经济可持续性强；项目覆盖全县65个扶贫重点村和全县所有低收入农户，社会公平性、可持续高；光伏发电绿色可再生，保护生态环境，生态可持续性好。白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目期限50年，经济可持续性取决于未来白石镇人口集聚和乡村振兴产业发展；拥有公平的决策机制和利益分配机制，社会可持续性好；建筑材料和排污系统无负外部性，生态可持续性佳。因此，总体上两个项目可持续性都较好。

    从两个案例的三维比较上看，两个案例各有优劣。常山县光伏小康一期工程项目对“扶贫项目覆盖贫困人口”考虑不足、而常山县白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目的“扶贫项目的投入产出比”方面薄弱，导致这两个扶贫项目没有达到理想的效果。因此，在扶贫项目瞄准过程中，扶贫项目选择的三维分析尤为关键，三维找好了，扶贫瞄准就有了靶向性。

    扶贫瞄准机制发挥了重要作用。在常山县光伏小康一期工程项目案例中，“后端”考核结果反作用于“前端”“中端”的项目选择和管理过程，通过出台收益分配制度，修正了“扶贫项目覆盖贫困人口”维度存在的问题。而常山县白石镇宣丰水库移民商贸综合楼项目，虽然项目投入产出比稍处劣势，但通过科学的管理、长效的监管，确保了项目一定的益贫性和可持续性。可见，扶贫瞄准遵循着瞄准机制的运行逻辑，是一个不断纠偏的过程。

    五、对策建议

    （一）建立利益联结机制和收益分配机制

    加强多元联动，建立利益联结机制。选派有思路、有能力、有责任心的村书记、扶贫干部带领村民致富奔小康，对于在扶贫工作中有突出贡献的干部，应给予一定的政治和经济待遇，以激发他们服务乡村、贫困群众的持续热情。鼓励社会多方力量参与扶贫开发，大力发展“合作社+贫困户”“农业企业+贫困户”等合作模式，为转产的贫困人口提供资金、设施、技术、销售等服务，解决贫困群众家门口就业的问题，达到一定标准后可给予财政奖励或补贴。利用好、撬动好金融资本、社会帮扶资本等力量，建立好利益联结和风险共担机制，积极推进政府购买、政府和社会资本合作、信用担保贷款等服务，更大程度为贫困人口解决资金困难。对带动作用明显的致富能人、农业经营主体等政策上予以倾斜，构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”模式，形成政府主导、多元主体参与扶贫的大扶贫格局。

    重视利益格局，构建收益分配机制。格外重视扶贫工作中各方的利益格局，搭建投资分红、参与就业、满意度评价等平台，完善扶贫项目收益分配机制。对投资入股扶贫项目，按照“固定股权分红+多元保障渠道”的收益分配方式，建立公平公正的资金分配制度，投资回报分红到村到人；坚持“扶贫”与“扶志”“扶智”相结合，全域性扶贫项目收益重点向教育扶贫倾斜，贫困户子女接受义务教育的，给予就学困难补助。对于就业扶贫项目，开展好摸底排查、宣传动员、技能培训等系列工作，搭建贫困户与企业精准对接的服务体系；美丽乡村建设、低收入产业帮扶、一事一议财政奖补、来料加工等项目的用工，优先吸纳贫困农户劳动力就业。搭建贫困群众沟通交流、信息共享平台，畅通诉求表达渠道，将扶贫工作与医疗康复、心理调适、文体娱乐等服务相结合，使扶贫工作由“封闭运行”向“融合共进”转变，增强贫困群众满意度和获得感。

    （二）优化财政扶贫项目申报、管理程序

    严把扶贫项目申报审核关。坚持村级申报、乡镇初审、相关部门经审核公示后入库，确保项目科学、公正。一是严把村级申报关。提前谋划扶贫项目，根据贫困村地理环境、社会要素、贫困人口需求等情况，村两委认真分析形势、多方听取建议、综合考量研判。召开村民代表大会，通过民主集体决策，初步拟定申报的扶贫项目，将项目详细信息在全村范围内公开。二是严把乡级审核关。乡镇政府对重点村申报的扶贫项目进行审核，主要把握好项目的总投资额度、项目建设内容和期限、贫困人口覆盖情况、帮扶减贫效果、对社会和环境的影响等具体内容，审核后在全乡镇进行公开公示。三是严把县级审定关。加强项目的论证和储备，组织有关专家，对乡镇审核后报送的扶贫项目进行科学性、合理性、可行性论证。财政扶贫项目在申报时就要有绩效目标、可行性报告，对没有绩效目标的项目一律不得入库，做到“花钱必问效，无效必问责”。

    强化扶贫项目的实施管理。及时更新调整扶贫项目库，做到“有进有出、动态管理”；根据扶贫项目的优先等级和财政资金的匹配度，择优选择确定项目实施；坚持扶贫项目必须从项目库中选取，避免项目库“形同虚设”。建立健全扶贫项目实施、管理、资金退出等一系列制度，坚持贫困户参与扶贫项目的管理、实施、运维等环节，根据项目实施难易程度，适时引入“职业经理人”模式，从高校等引进高端人才，对产业扶贫项目进行专业化指导、精细化管理。发挥大数据优势，建立信息共享、滚动更新的扶贫项目实施数据库，推进各部门、乡镇、村信息互联互通，为扶贫项目实施管理提供精准的数据支撑。坚持公开透明，瞄准关键环节，对县级扶贫项目库情况、扶贫资金项目计划、项目招标运维情况、扶贫资金流向等全过程公开。明确项目推进时间节点，加快财政扶贫项目实施进度，减少财政扶贫资金的闲置和浪费。

    （三）完善财政扶贫瞄准的监督考核机制

    推进项目资金监督管理体系建设。扶贫项目资金下拨在三个环节：项目开始实施的预拨启动资金；项目取得重大进展后，根据项目实施需要的进度资金；项目实施完成，通过验收后，拨付的结项资金。地方扶贫部门要开展扶贫项目的经常性监督，设立扶贫项目实施监管岗位，由专人定期或不定期监督扶贫项目实施进度情况，尤其要重视项目资金的使用信息监控，实施资金支付“联签联审”制度。构建财政扶贫资金动态监控体系，对财政扶贫资金从投入、使用到退出等全链条进行周密监控，对扶贫项目实施进展情况、完工项目收益分配情况等进行常态化督导。加强对财政扶贫资金和扶贫项目的监督力度，以更好地实现精准扶贫、精准脱贫的目标。

    健全财政扶贫资金绩效评价体系。一是地方建立符合本地实际的绩效指标体系。财政部、国务院扶贫办出台的《财政专项扶贫资金绩效评价办法》为地方建立财政专项扶贫资金绩效评价办法提供了框架，各地须构建科学的、符合本地实际的绩效考核指标体系。二是强化资金使用后期效果评价。地方财政扶贫资金使用效果评价应该强化项目后期效果的评价，如在验收后一段时间（如一年）进行后续评价。此外，建议强化考核结果运用，将绩效评价的结论作为实施主体奖罚的依据，提高评价的综合效益。三是建立全过程资金使用绩效评价体系。资金跟着项目走，全过程资金使用绩效评价体系有利于加快项目进度、规范资金使用。应建立从项目谋划（资金预算）、项目论证、项目立项、资金预拨、资金使用、资金补充、资金结付、绩效评价全过程使用评价体系。

    （四）创新扶贫模式推进扶贫更可持续

    大力培育本地特色产业扶贫项目。充分挖掘特色资源优势，通过推进土地集中连片流转、开展宅基地和农房盘活利用等措施，推进乡村的美丽“蝶变”；鼓励或带动低收入农户发展农业“种养加”、乡村休闲旅游、来料加工、光伏等，增加扶贫重点帮扶村和低收入农户的收入。加大对促进低收入农户就业的笋用竹、香椿、猴头菇、柚园养鸡、池塘养殖等项目的政策扶持力度，鼓励低收入农户发展和入股种、养、加等特色产业。发展林业扶贫，扶持“一村万树”、木本油料基地、林下经济等特色产业，推广“一亩山万元钱”模式。发展乡村旅游扶贫，依托村景区的小气候、原生态、农家屋、高山菜等山地乡村特色，通过“户带户、户连户、公司+农户”的方式带动低收入农户以资源入股方式发展农家乐（民宿），积极打造农家乐（民宿）集聚村和乡村特色民宿。

    因地制宜推动一二三产融合发展。科学制定产业发展、财政奖补、用地保障、金融创新、平台支撑、企业帮扶、税费优惠等方面政策，加大政策汇聚集成，探索并推广“飞地经济”“抱团发展”等各类创新性模式，激活重点帮扶村经济发展的长效动力。积极推广“生态+”“旅游+”“互联网+”等经营模式，深度利用贫困村的好山好水资源，发展田园综合体项目，促进现代农业、乡村振兴、城乡互动融合。创新“农牧养殖游乐化”，发展“观赏奶牛”“稻田钓鳖”“草莓认领”等产业扶贫项目，拓宽致富路子，实现优势互补、共促发展的新局面。进一步延伸产业链，优化扶贫产业项目结构和功能布局，着力推进一二三产融合发展，加快推广农光互补、林地养殖等立体种养模式，力促扶贫产业项目经济、社会、生态可持续发展。

    六、结论与展望

    从财政角度看，扶贫瞄准偏离的深层次原因，是扶贫项目选择不精准。本文在“区域瞄准”“贫困县瞄准”“贫困村瞄准”“贫困户瞄准”之外，提出关注“扶贫项目瞄准”。本文构建了财政扶贫瞄准机制，并通过多案例分析，论证瞄准机制的科学性、适用性。

    财政扶贫项目选择时，三个维度分析至关重要。这三维分别是：扶贫项目覆盖贫困人口、扶贫项目的投入产出比、扶贫项目具有可持续性。首先，扶贫项目的本质和终极目标是帮助贫困人口脱贫，“扶贫项目覆盖贫困人口”是最基本的维度，而实际工作中往往被忽略，精英俘获、富者愈富现象时有发生。因此，我们要回归扶贫项目的本源，在扶贫项目选择这一前端，即关注扶贫项目如何覆盖贫困人口、资金分配方案如何制定等，确保贫困人口真正从项目中受益。其次，“扶贫项目的投入产出比”是需要考虑的第二个维度。财政资金的有限性要求集中财力办大事、而不能“撒胡椒面”，因此，应发挥财政资金“四两拨千金”的撬动作用，聚焦具备更高“经济性”的扶贫项目，以最小的财政扶贫资金换取最大的效益。第三，在精准扶贫和乡村振兴有机衔接的大背景下，“扶贫项目具有可持续性”这一维度也至关重要。可持续性包括经济、社会、生态等各方面的可持续性。扶贫项目不是一味的依靠财政“输血”，而要实现“造血”功能，在财政资金退出后，能够“断奶”、自我运转；扶贫项目要坚持社会公平正义，提升贫困人口知晓率和满意度；扶贫项目要坚持绿色发展理念，不以牺牲生态环境换取经济效益。

    本文的案例取自浙江省常山县，未来将视野放至全国范围，进行更多跨区域研究，以进一步完善扶贫瞄准机制，为精准扶贫及2020年后扶贫时代扶贫项目的瞄准研究提供有价值的参考。