摘 要：中国的人口流动主要是农村人口的流动。世界经济发展表明，任何一个国家的经济起飞必然伴随着农村人口的城市化进程。农民从农业向非农业、从农村向城市的转移是传统农业社会向现代工业社会转变的必经之路，是经济发展和现代化的必然趋势。中国人口流动的方向主要是从中西部向东部、内陆向沿海、农村向城市的迁移。随着改革开放的深入，各区域因大规模原住人口的流动，使迁入地与迁出地的人口规模和结构都相应发生着变化，从而对区域的发展产生影响。
关键词：区域关系；人口流动；中国模式
一、世界大国现代化进程中的人口流动情况
纵观世界历史的发展，我们不难发现，很多国家特别是大国的现代化进程都与人口流动密切相关。当一个国家的经济发展到一定程度，由于受个人利益的驱动或社会资源调整配置的需要，必将带来大规模的人口流动。虽然中国与其他国家在历史背景、政治制度、自然禀赋和经济环境等方面有着众多不同之处，但了解研究他们人口流动对区域关系的影响，对当前中国现代化进程的健康快速发展不无裨益。
（一）美国的西部开发与人口流动
人口流动在美国现代化进程中带来的不仅是人口区域分布的合理化，而且极大地促成了生产者同生产资料的结合与自然、社会、经济资源的开发。美国现代化进程与人口流动的互动关系，促进了美国区域关系的日趋密切，进而从整体上带动了美国社会、经济的快速发展。其中，最具代表性的是美国的“西部开发”。
美国的西部开发，我们所熟知的是发始于18世纪末，高潮于19世纪中后期的“西进运动”。事实上，美国历史上一共有两次西部大开发的浪潮。第二次西部开发开始在第二次世界大战结束后不久，在20世纪六七十年代达到高潮。第一次西部开发，即历史上所称的“西进运动”。开始于18世纪末，到19世纪末结束，历时将近一百年。当时的美国西部地区泛指从阿巴拉契亚山脉到太平洋沿岸之间的广阔地区。在西部开发的过程中，美国东部和其他地区的人口大量涌入西部，从事土地开垦、农牧业、矿产开发和交通建设。据统计，1790年美国城市数只有24个，到1870年城市数达到663个。1780年以后30年内，美国从东部迁到宣布的人口大约250万，1820年至1850年之间的30年，西迁人数为400万。1860年以后，尤其是林肯《宅地法》（Home-stead Act）的推行，极大刺激了西进的浪潮，并且使得东西部的分界线由原来的阿巴拉契亚山脉，移到了密西西比河。在此之后，密西西比河迎来的东部人口从1870年的2298952人迅速增加到1890年的4078157人。随着西部人口的不断增加，其在全国人口的比重也相应发生着变化，由1790年的6%增到1910年的59%。同样，人口的中心也相应发生着改变。根据美国人口调查局《第十三次人口调查》结果显示，1790年至1800年人口中心向南移动0.5英里，向西却为40.6英里，1800年至1830年人口中心向南移动21英里，向西却为126英里。随着人口大规模的西迁，东部先进的资本主义生产方式也被带到了西部，使这片荒芜的原始地带进入了生机勃勃的“拓荒时代”。人口流动成为加速美国西部地区工业化和城市化的强大动力。
二战后，受多方面因素的影响，第二次西部大开发全面启动，西部经济迅速崛起。与此同时，随着各领域行业，特别是制造业、服务业、外贸业和高新技术工业等投入的大幅增加，再加上美国联邦政府以及西部各州政府采取各种鼓励和资助人口向西流动的优惠措施，如补贴迁移费用、制定住房建设方案、补贴迁移人员的住房费用、制定人力训练计划、提供有关就业等方面的信息等，使得西部人口增加非常惊人。1940年至2000年间，西部人口增加了5398万人，增幅达到375.4%，而同期，东北部和中西部人口仅增加2393万和3037万人，增幅仅66.5%和75.7%，大大低于全美国133.45%的平均水平。由于西部人口的剧增，美国地区人口分布出现了历史性的变化。人口的中心也逐渐由东北向西南转移。1950年4月1日美国人口中心在北纬40°00′12″西经84°56′51″，而1990年时就已经移至北纬38°57′55″西经86°31′53″。大规模流动人口注入西部，极大促进了西部社会、经济的快速发展。值得注意的是，这次人口西移与第一次“西进运动”的人口流动相比具有不同的特点：主力是白人而不是黑人；主要流向西部的城市；文化水平一般都比较高，其中很大一部分是北部培养出来的大学毕业生，另外还有许多受过专门训练的经验丰富的企业家、专家和技术人员，包括高新技术人才；未婚的年轻人最多，他们大多只身一人，无家无业。这批朝气蓬勃、有较高文化水平的移民大军的到来，对西部无疑是一个巨大的智力和劳动力引进。综上所述，可以看出，美国西部的崛起是多种因素合力推动的结果，特别是“人口驱动式增长”的成功经验，值得我们参考借鉴。
（二）苏联的远东开发与人口流动
苏联的现代化进程有着自己的独特之处。作为世界上第一个社会主义国家，苏联用不到20年的时间，从一个落后的农业国一跃成为居世界第二位的工业强国。苏联的现代化史也是一段移民史。整个苏联时期，特别是从第二次世界大战结束后到20世纪80年代这一阶段，大量的苏联公民响应政府的号召，由俄罗斯的中心地带向远东地区迁移。
按照俄罗斯现今的行政区域划分，远东地区共有10个联邦主体，它们是萨哈（雅库特）共和国、滨海边疆区、哈巴罗夫斯克边疆区、阿穆尔州、堪察加州、马加丹州、萨哈林州、犹太自治州、楚克奇自治区和科里亚克自治区。总面积约为621万平方公里，约占俄国土面积的36%。苏维埃政权成立之后，政府为了补充远东地区严重匮乏的劳动力，促进当地社会经济的发展，同时出于国家安全和发展战略考虑，鼓励欧洲地区的居民向这一区域迁移。苏联政府实行了比沙俄政府更为积极的移民政策，不仅大力号召民众自愿向远东地区迁移，在经济上给予移民各种补贴和资助，而且还向远东地区投入大量物力财力，修建基础设施和工业设施，努力为安置移民创造条件。由于人口大规模由西向东迁移，东部地区的人口增长速度远远高于全国平均水平。人口调查资料显示，1939—1959年苏联全国人口增加了9.5%，而西伯利亚和远东地区增加了35.4%。同战前相比，远东居民增加了65%，其中堪察加州从1939年的10.93万人增加到22.08万人，而萨哈林州人口更是从10万猛增到64.94万。这些人口的增加与苏联政府大规模集中开发远东密切相关。大规模的人口迁移极大地加快了远东地区的发展。但苏联政府经常采取强制措施，有组织、成建制甚至民族地整体异地强行迁移，同时也留下了众多社会问题和民族问题，至今仍然影响着后苏联空间的民族关系和社会安定。
（三）巴西的现代化进程与人口流动
相比较而言，巴西可以说是一个先进的发展中国家。以2010年数据统计为准，巴西人口为1.91亿，居世界第五位；GDP为2.09万亿美元，居世界经济体的第七位。巴西具有历史意义的人口流动可以追溯到16世纪初，但其真正的现代化进程始于1930年以来工业化的推进。经过几十年的努力，巴西经济取得了巨大成就，并由传统农业国转变为了现代工业化国家，其城市化速度和水平在发展中国家中都具有领先地位。目前巴西的城市化率高达84.2%，根据巴西国家地理统计局的预测，到2050年巴西城市化率将升至93.6%。
16世纪至20世纪初，巴西人口的区域性流动主要与其自然资源的分布和地理优势位置有关。第二次世界大战后的人口流动，则主要是巴西现代化进程影响的结果。第一，农村人口大规模向城市流动。随着国家工业化在东南部大步推进，圣保罗、里约热内卢等较大的工业化城市所创造的较多工作机会对东北部及其他地区生活条件较差的农民产生了极大吸引力；第二，大量人口向中西部流动。20世纪60年代初，巴西新首都巴西利亚建成后，作为中西部发展的一个“极”，强烈吸引着国内移民，并促进了巴西“向西部进军”国家战略的实施；第三，大量农村人口向中西部和北部农村流动。在70年代，由于南部地区农业现代化进程的快速推进，致使大量农村剩余劳动力流向中西部和北部农村地区，为巴西的“农业边疆”战略注入了新生活力；第四，流动人口趋向内迁。在90年代以后，随着巴西现代化进程的不断深入，其产业布局产生强劲的内地化趋势，国内移民主要不再选择沿海发达地区的大城市作为定居地，而是选择向具有发展活力的内陆迁移，这使历史上形成的巴西人口聚集于沿海地区的局面发生转变。
二、改革开放以来中国的人口大迁徙及其影响
改革开放30多年来，随着市场经济的逐步建立，城市建设和现代化工业的快速发展，中国人口流动的速度不断加快，规模不断增大，流向也趋于多元化。中国人口流动的变动是随着流动人口政策的相应变化而产生的。新中国成立以来，中国流动人口政策大体经历了自由为主、计划限制、相对开放、严格管制、规范流动、社会融合六个阶段。
第一阶段，自由为主、计划并存。从新中国成立到“大跃进”，由于受政权更替及经济恢复和发展的影响，虽然存在一定的计划性人口迁移，但总的来看以农村人口的自由迁移为主流。在这一阶段，中国主要形成了两方面的人口迁移，一方面是政权更替形成的人口迁移，如部分人口迁往港台，另一方面是经济恢复与发展带来的人口迁移，特别是随着工业化进程，大批青年农民被招工进入城市和工矿区，以“大跃进”期间为甚。与此同时，中央政府出台了《城市户口管理暂行条例》，在建立户籍制度的同时，确定“保障人民之安全及居住、迁徙自由”，所以说，当时中国政府采取了自由为主、计划并存的政策。
第二阶段，计划限制为主。这一阶段主要是从“大跃进”结束到文革十年动乱时期。从1960年起，由于“大跃进”的失误和连续三年的经济困难，大批复员军人和“双58”人员返乡务农，人口政策也从“自由迁移”代之以“限制迁移”，农村人口流向城市的趋向由此截止。60年代中期开始，由于国际形势趋于紧张，大批与军工生产有关的工厂迁往中西部或在中西部新建，又产生了“支内职工”这个群体。特别是在1966年开始的文革动乱中，几千万城镇知识青年陆续上山下乡，数以百万计的国家机关干部被下放到农村劳动，由城市到农村的人口远远超过农村迁入城市的人口，致使城镇人口骤减。直到70年代后期，文革结束，多数下放知青和干部才返回城市，城镇人口出现大量补偿性回流现象。这一时期由于国家宏观经济政策的失误及政治上认识的偏差，造成了逆社会化、逆城市化的人口流动。这种人口流动模式，是与当时的经济模式和政治需要紧密联系的，是这一时期中国人口流动的显著特点。
第三阶段，相对开放。自1984年到1989年，中国政府对流动人口采取了较为开放的政策。随着改革开放的深入以及农村经济的改革和商品经济的发展，农村剩余劳动力越来越多的被解放出来，这批剩余劳动力被转移到发展起来的乡镇企业中去。与此同时，为了满足经济发展的需要，缓解各大城市劳动力的短缺问题，政府对流动人口迁移特别是农村剩余劳动力的控制有所缓解，于是越来越多的城郊农民进入城镇务工经商，参与城市建设与服务。1984年10月国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，大大降低了农民迁移入镇的门槛，这是新中国成立以来首次对户籍制度的重大改革。
第四阶段，严格管制。随着改革开放的不断深入，有力刺激了东部沿海城市的经济高速增长，带来了丰富的劳动就业机会。随着国际形势的缓和，一批军工企业和相关研究机构迁往发展条件相对较好的沿海地区。随着大量劳动人口流入城镇，城市的公共基础设施建设面临巨大压力。1989年3月，国务院正式发出了《关于严格控制民工外出的紧急通知》，要求各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工外出。此后，公安部和民政部联合下发了《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，各级政府通过行政命令对农村劳动力实行严格管理和有效控制。1990年4月和1991年2月下发的《关于进一步做好劳动就业工作的通知》和《关于劝阻民工盲目去广东的通知》中规定，“对农村外出务工人员要运用法律、行政、经济的手段实行有效控制和严格管理；对现有计划外用工，要按照国家政策做好清退工作，重点清退来自农村的计划外用工；对大量南下的在途民工，要组织力量，切实采取措施，就地进行劝阻”。这与当时的经济短暂下滑和改革出现曲折也有着不容忽视的联系。
第五阶段，规范流动。随着邓小平南方谈话后新一轮改革和大发展带来对劳动力的需求，以及国家推进城镇化的决策，1995年7月厦门会议后，中央政府确定了“因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊”的人口流动指导思想。同年9月又颁布了《关于加强流动人口管理工作的意见》，由此，中国的流动人口管理政策逐步规范，向制度化发展。
第六阶段，社会融合。从2000年至今，中国流动人口政策步入融合阶段。2000年6月13日中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，标志着中国流动人口政策开始进入促进融合阶段。此后国家逐步清理和废除了对流动人口带有歧视性的法规和相应的政策措施，比如废除收容遣送制度，规范外来务工人员行政收费制度，取消农民工子女借读费、赞助费，取消流动人口就业证制度，这一系列措施克服了流动人口融合道路上的障碍。2003年9月召开的中共十六届三中全会提出了“以人为本”的理念，标志着中国流动人口融合政策正式实行。自2003年起，中国对流动人口政策进行全面调整，不断完善流动人口就业、医疗、社会保障、子女教育等一些公共服务方面的制度，为逐步实现公平对待流动人口，促进流动人口社会融合奠定了基础。
通过分析历次人口普查和人口抽样调查资料，可以清楚看到中国自改革开放以来的人口迁徙存在着两大显著特点：一是流动人口主要由乡村向城镇流动；二是流动人口主要由中西部欠发达地区向东部沿海地区集中。
农村——城镇。中国是个发展中国家，农村人口是全国人口的主体，这就决定了中国流动人口一直以农村人口为主体。从以上流动人口的政策演变可以看出，在改革开放的深入，人口迁移控制政策的放宽，城乡——区域经济发展差异等多种因素的共同作用下，30多年来中国的流动人口规模迅猛发展。从表1可以看出，改革开放以来，来自农村的人口构成了流动人口的主体，每段期间农村的流动人口数都占总流动人口的60%左右，而且60%以上的人都选择迁往城镇。除1990—1995年间以外，其余期间农村迁出人口选择迁往城镇的几乎都高达70%以上。与此同时，除了1990—1995年间受严格管制流动人口政策出台影响而减少外，其余期间迁移的人口规模日益扩大，到2000年猛增到五千多万人。当然，从该表也能看出，农村迁出人口所占比例呈下降趋势。这主要是因为随着农村人口的大量迁出、城市化水平的逐步提高，农村人口的比例趋向下降，作为农村迁出人口的“潜在”资源不断减少。而且随着城市改革开放的深化，城市人口的迁移活动也日渐活跃起来，这也在一定程度上影响了农村迁出人口相对比例的下降。
资料来源：根据1987年、1990年1%人口抽样调查和1990年、2000年人口普查资料计算。
内地——沿海。从总体区域空间上看，30多年来，流动人口的迁入地分布也发生了很大变化，流动人口越来越集中地向沿海地区迁移，特别是向长江三角洲和珠江三角洲地区迁移。如表2所示，在流动人口大规模出现早期的80年代，传统人口流动频繁的地区，如东北老工业基地、传统人口迁徙活跃区和一些自然资源比较丰富的省份，吸引了相对较多的流动人口。根据当时普查数据显示：黑龙江吸引了全国8.06%的流动人口，是当时吸引流动人口最多的省份；其次是河南的6.31%，山东的5.39%，江苏的5.06%和安徽的4.85%。同期，辽宁、吉林、新疆、内蒙和山西也吸收了较多的流动人口。此时流入东部沿海地区和中西部地区的流动人口大约各占一半。但到了90年代以后，形势发生了明显变化，东北老工业基地、传统人口迁徙活跃区和资源丰富省份对流动人口的吸引力大幅下降，而东部沿海地区对流动人口的吸引呈现出明显的优势。从1982年到2000年，东北三省的流动人口占全国的比重从16.8%下降到了7.6%，新疆、内蒙和山西三省合计的相应比重也从12.0%下降到了5.03%，而东部沿海地区的比重已超过70%。由此表明，改革开放以来，中国流动人口在区域空间上表现出显著的“向海性”特征。在沿海地区中，特别是长江三角洲和珠江三角洲，在吸引流动人口方面表现得越来越强势。从1982年到2005年，长江三角洲地区的上海、江苏、浙江的流动人口比例总和从11.27%上升到了20.58%，而珠江三角洲地区的广东从流动人口占全国比例的5.23%，迅猛上升到了22.37%。
从根本上来说，流动人口流入地分布的这种变动趋势，主要是由经济性利益的驱动主导的。改革开放后市场经济的迅速发展，使人们具有了更多职业自由选择的权利，理性和智慧总是驱使人们选择迁往那些经济增长快、就业机会多、收入水平高、充满发展活力的地区。改革开放以来的人口迁徙与流动，尽管处在改革转轨的过程中，难免会出现大大小小的问题，但30多年来的人口大迁徙，整体上对于加快经济发展、推动社会进步、加速现代化进程的作用是巨大的。
三、人口流动对区域发展和区域关系的影响
（一）人口流动的区域效应及经济社会效应
1.人口流动的区域效应
人口流动的区域效应指的是人口流动对迁入区域和迁出区域带来的不同影响。人口流动实质上是劳动力的流动，而劳动力流动必将对迁入区域和迁出区域都会产生影响。首先，劳动力流动是市场实现资源优化配置的重要基础。受市场调节的影响，迁入区域和迁出区域劳动力的流动，表现为不同区域间劳动力市场上劳动力数量增减、素质升降和劳动力成本升降。其次，人口流动对迁入和迁出区域的经济和文化的发展有着重要影响。人口是财富的创作者，也是公共服务的对象，人口流动无疑会影响区域的财政收支都会发生影响，同时高层次人才的流动会影响区域的创新能力。最后，人口流动对生产要素的构成和产业结构也有着极大的影响。
2.人口流动的经济效应
首先，从促进区域经济发展的角度看，市场导向的人口流动对于迁入与迁出区域的经济发展都有一定的正面作用。对于迁入地而言，人口流动有助于增加生产和消费人口，提高地区的经济总量，加快区域的工业化和城市化进程；对于迁出地而言，人口的流出可以消化剩余劳动力，提高劳动生产率，并且可以通过劳务输出获得劳务收入，提高劳动者素质，可以在一定程度上缩小区域间的收入差距。通过这种劳动力的转移，既满足了迁入区域劳动力的需求，同时也提高了迁出区域劳动力资源的整体配置效益。人口流动还促进了劳动力由第一产业向第二、第三产业流动，推动产业结构的优化和就业结构的合理化。初级产品生产所占的劳动力比例会下降，工业生产和服务业劳动力所占的比例会逐渐上升。这些都有利于不同区域的共同发展。同时，由于市场经济的“马太效应”，完全自发的人口流动会导致地区间发展差距的扩大。
3.人口流动的社会效应
一方面，人口流动对社会发展有着积极的影响。首先，市场导向的人口流动可以促进各种社会资源的优化配置，特别是人力资源和物质资源相匹配，从而促进社会发展的良性运行。其次，人口流动促进了不同区域间的交往和文明的传播，促进了城乡思想文化的交流、农村观念的变革、知识和技术的进步和区域间文化交互融合。另一方面，人口流动也可能带来一系列社会问题。首先，人口流入速度如果超出了流入地承载能力的提高，就可能加剧城市基础设施和公共服务方面的压力，导致交通、住房拥挤，供水、供电紧张，文教卫生事业服务水平下降等，在流出地也可能造成公共资源的浪费。其次，人口无序流动或超出流入地管理能力，会给迁入地带来了严重的社会治安问题，对社会管理形成了冲击。最后，由于现阶段劳动年龄人口和文化程度较高的人口主要从农村流向城镇，人口流动造成了农村劳动力和人才流失，留下大量留守老人和留守儿童，对农村的生产活动、家庭生活和社会组织结构等产生不利影响。
改革开放以来，随着以市场为导向的经济体制改革不断深化，客观上必然要求劳动力以市场为导向进行合理配置。与此同时，农村人口受经济、社会因素拉力的作用，使得中国流动人口的规模不断扩大。根据1982年“三普”调查，中国共有1年以上常住流动人口657万，1987年流动人口数量为1810万，到1990年“四普”时便上升到2135万，与“三普”相比增长2.25倍，占全国人口的1.88%。1995年中国1%人口抽样调查，计算出全国流动半年以上的流动人口为5349.7万，其中跨县、市流动的有4228.6万，跨省流动的有1780.2万。2000年“五普”时，中国流动人口达10229万，占全国人口的9.56%，其中，省内流动的有7865万，占65%，跨省流动4242万人，占35%。2005年中国1%人口抽样调查显示，中国流动人口14735万人，超过了全国人口总数的10%。到2010年“六普”时，中国流动人口达22143万人，占全国人口总数的16.5%。（见图1）
资料来源：根据1982年第三次全国人口普查、1987年全国1％人口抽样调查、1990年第四次全国人口普查、1995年全国1％人口抽样调查、2000年第五次全国人口普查、2005年全国1％人口抽样调查和2010年第六次全国人口普查数据计算。
如此大规模的人口流动是影响中国城市化、工业化和现代化的重要因素之一，是区域关系发展不可忽视的一大变量。区域关系实质上是区域间人与人的关系，即各个区域居民的关系。而区域关系的复杂化在很大程度上是因人口大规模流动所带来的经济、社会行为矛盾所引发的。
从人口流动的时空分布特征看，中国人口流动主要以特大城市和沿海经济发达地区为引力中心而高度集中。广东省集中了全国跨省流动人口的36.9%，其他吸收跨省流动人口较多的省份还有浙江（8.1%）、上海（7.5%）、北京（6%）、江苏（5.8%）以及西部的新疆（4.5%）等。而吉林、黑龙江、安徽、江西、湖南、广西、海南、陕西、甘肃、青海、宁夏等省区吸收跨省流动人口在全国跨省流动人口总量中所占比例均不到1%。广东、浙江、上海、北京、江苏为人口流入大省（市），聚集了跨省流动人口的64.3%，四川、安徽、湖南、河南、河北为人口流出大省，占跨省流出人口的48%。（见图2）
另外，从中国四大区域人口流向可以看出，东部地区吸引了全国一半以上的流动人口。中部和西部地区向东部地区的流动人口数量高达数千万人，成为大区间人口流动的主流。
从人口流动的城乡分布看，人口流动的城乡趋势更加突出，流动人口主要的流向是从农村向城镇的流动（参见表3）。根据全国第五次人口普查资料10%抽象数据分析，1995年至2000年间，中国1.31亿流动人口中乡村流出人口为7701.3万，占58.70%，仍占多数。但是从省内和省际流动人口看，两者相差较大。省内流动人口中，流出地为城镇的人口总量为4648.28万，所占比重为48.30%，基本接近农村流出人口总量；而在省际流动中，则以农村人口为主，流出地为乡村的人口规模为2726.3万，占全部省际流动人口的比重接近78%。
（三）中国人口布局的演进趋势
2010年中国第六次人口普查数据显示，中国流动人口（人户分离人口减去市内人户分离人口）为22143万，相比第五次普查的10175万增加了11968万，增长高达1.17倍。2010年流动人口占总人口的比例为16.53%，2000年流动人口占总人口的比例为8.19%，流动人口占总人口的比例上升了8.34个百分点。在已公布的省际人口流动方面，广东省是跨省流动人口增长最多的省份，其规模从2000年的2105.41万增加到2010年的3128.16万，增加了1022.75万；其后跨省流动人口增加规模的排序依次为上海、北京、浙江和天津，这五个省市恰与占全国人口比例增加最快的五个省市相同，并且排序也相同。跨省流动人口增长速度最快的是天津市，跨省流动人口从2000年的87.3万增加到2010年的299.17万，十年间跨省流动人口增长2.43倍。
流动人口数据表明中国近十年流动人口规模增长迅速，同时流动人口增长最快的地区也是中国经济发展最活跃的地区，并且人口流动已影响到中国人口的分布与人口城镇化发展等方面。
在城乡人口分布方面，“六普”数据显示，中国总人口中居住在城镇的人口为66557.53万人，占总人口的比例为49.68%，城乡人口已经接近相等。与“五普”相比，城镇人口总量增加20963.53万，城镇人口比重上升13.46个百分点，2001-2010年间中国城镇化率年平均提高1.35个百分点。“五普”与“四普”相比，城镇人口比重则上升了9.86个百分点。从这二十年的数据分析来看，未来中国城镇化水平年均增长1%左右。
长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群，是中国经济最发达和竞争力最强的区域，人口也不断向这些区域聚集。“六普”数据显示，三大城市群占全国总人口的比例继续提高，2010年三大城市群人口占全国总人口的比例为18.11%，相比“五普”提高了2.86% ( 见表5)。而在“五普”与“四普”两次人口普查期间，三大城市群人口占全国总人口的比例仅上升了0.91%，这表明近十年中国人口有加速向三大城市群转移的趋势。在三个城市群中，珠三角城市群占全国总人口的比例增长幅度最大，十年间提高了1.21个百分点；京津冀城市群增长幅度最小，为0.64%。从三个城市群人口构成看，首位城市占本城市群人口比例最高的是北京市，北京市占京津冀城市群人口比例为23.41%。北京市也是近十年占城市群人口比例上升最快的首位城市，上升比例为4.32%，而上海和广州的增长幅度分别为2.54% 和1.21%，这在一定程度上反映了京津冀城市群人口发展比其他两个城市群更不均衡。未来中国流动人口将继续增加并向城市群集中，如何协调城市群内部各城市的发展，特别是如何减少城市群的首位城市人口发展的压力，更好地辐射其他城市的发展，促进城市群内部人口合理分布，是未来三大城市群发展所需面对的重大问题。
纵观近几十年中国流动人口的增长态势，中国人口流动愈发活跃，已经对中国的人口地区分布和城乡分布产生显著的影响。人口向东部地区、沿海发达省份和三大城市群流动和集中的趋势越发明显；人口流动对城镇人口增长的贡献率进一步提高，是中国快速城镇化最主要的驱动力。
（四）中国大规模人口流动对区域关系的影响
随着市场经济体制的确立，市场逐渐成为资源配置的基础性手段。城乡之间、东西部之间交通条件和生活条件的差距，导致人口（特别是素质相对较高的人口）、资金和物质资源向城市和东部沿海地区集聚，“一江春水向东流”形成了“马太现象”，扩大了城乡之间和东西部之间的差距，强化了区域发展的不平衡。这在提高资源配置效率，加快经济发展的同时，也加深了区域之间的矛盾。由于中国的少数民族主要居住在西部地区，缩小区域发展的差距成为巩固民族团结的必然要求，成为事关国家统一和社会稳定的重大政治问题。同时，国家安全和资源开发也要求加快中西部地区的发展。
因此，从上一世纪90年代前期开始，随着邓小平南方谈话以后掀起的第二轮改革开放高潮，中央相继实施了沿边开放、西部大开发、中部崛起等重大战略。按照邓小平提出的“两个大局”的思想，中央财政加大了对中西部地区基础设施建设的投入和地方财政的转移支付，沿海先发地区加强了对中西部地区的支持和援助，形成了对口帮扶的长效机制，并鼓励企业到中西部投资。在十二五规划中，又明确提出了促进区域协调发展的重大战略举措：“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。”进入新世纪以来，中西部地区的基础设施建设大大加强，发展速度明显加快，“十一五”期间已经超过了东部沿海地区。（见图3、图4）公共服务水平也在中央财政转移支付的大力支持下有了很大提高。一大批沿海地区的企业到中西部地区投资，突破了土地、劳动力等资源的瓶颈制约，进一步壮大了自己。流动人口也随之出现回流现象，一大批在沿海地区学到技术和管理经验，积累了一定资金的农民工回到家乡或家乡附近的城镇创业就业，缓解了家庭分居和文化差异带来的种种社会问题。这种“劳动力从欠发达地区流向发达地区——提高自身素质积累创业要素——部分回流欠发达地区”的人口流动模式，促进了区域间的经济文化交流，支持了中西部地区加快发展，加强了区域合作和民族团结，实现了互利共赢。
四、大规模人口流动带来的一些问题
大量流动人口进入城镇，不仅直接参与城镇建设、投身产业活动，成为推动城镇经济和社会发展的重要动力，而且也参与了城镇的生活消费，为社会的发展注入了新的生机和活力，他们理应和当地户籍人口一样享受当地政府提供的各种公共服务。政府同样应当关注，并且有责任、有义务去解决流动人口生存与发展过程中所面临的主要社会、政治、经济、文化等问题。尽管近年来各级政府和相关部门出台了众多政策去解决流动人口在工作和生活中所碰到的种种问题，但由于中国特殊的社会经济历史背景所造成的城乡二元结构，已经随着人口的大规模迁徙，演变为更为复杂的“农民——农民工——城市居民”三元机构，使这些问题的解决难以一蹴而就。
（一）政治权利有待进一步落实
政治权利指的是公民参加国家管理和政治活动的权利，其中最重要的就是选举权和被选举权。但受计划经济时期所遗留下来的户籍制度的影响，流动人口长期处于人户分离状态，他们在人大代表选举、基层自治组织选举和其他重要政治选举活动中无法享有和行使选举权，呈现出政治权利“空壳化”现象。在人大和政协中也很少有他们的代表。这都意味着他们无法通过法定途径参政议政，在城市管理和城市发展中缺乏参与权和话语权，游离于政治体制之外，其合理的政治诉求难以得到表达。如果这一群体长期处于他们所在生活城市主流社会的边缘，对于和谐社会的构建是极为不利的。
如今，越来越多的流动人口在关注他们的经济利益和社会权益的同时，也更加重视政治权利的行使，这一趋势随着城市化进程的发展必将成为一个全国性的政治问题。各级人大开始实行城乡按相同比例选举代表后，这一问题更显突出，因为人口流出地的代表名额增加了，但参选的选民却因流动人口难以赶回原籍投票而减少了，而流入地城市的代表名额减少了，但人口却大大增加了，在那里生活并且与当地的经济社会发展有着切身利益关系的大量流动人口不能行使选举权和被选举权。实行流动人口在工作地点参选已成为一个亟待解决的问题。这就要求在分配人大代表名额时，选民人数按常住人口计算。同时也要考虑到流动人口在流出地也有利益关系和利益诉求，如承包地和宅基地的权益，留守儿童的权益维护，留守老人的社会服务等等。特别是很大一部分第一代农民工把家乡作为自己年老后的归宿，不打算在工作地定居，因此在坚持每个选民同时只能在一地拥有选举权的前提下，需要给这一部分流动人口在流入地和流出地都提供有效的表达诉求、维护权益的渠道，尤其要避免两头落空。
在不少工业化和城镇化推进较快的地区，流动人口已经超过户籍人口，在某些镇、街道和村，甚至已经数倍于户籍人口。双方在经济地位、利益诉求和生活方式、文化传统等方面存在的某些差异，会引发各种社会矛盾，有些还可能涉及到民族关系和宗教信仰问题。尊重流动人口的公民基本权利，逐步建立流动人口参与民主选举、民主管理和基层自治的体制机制，是解决这些矛盾的治本之策。如何使原住居民接受这样的权力分享，如何在这个过程中促进新老居民的相互包容和融合和谐，防止零星的矛盾演变成有组织的冲突，是建设社会主义和谐社会的重要课题。一些新居民来源比较集中的地方，通过流入地和流出地党政机关的沟通协作，聘请一批流出地的管理人员和流动人口中的共产党员参与流入地的流动人口管理和服务（如浙江省诸暨市店口镇的“店口模式”），在基层人大代表选举中安排一定数量的候选人名额给外地户口的农民工（如浙江省义乌市已多年实施），吸收流动人口参与基层社会自治（如浙江省慈溪市的“和谐促进会”），都是确有成效的过渡性措施。而从长远来看，还是要在实行基层自治组织与农村集体经济组织完全剥离的前提下，把参与基层自治的权利扩大到全体常住人口。
（二）收入分配差距大
收入的显著提高是绝大部分流动人口选择迁往发达地区、迁往城镇的主要原因。但就目前情况看，大多数来自农村的流动人口只能从事技术要求低、劳动强度大、保障程度低的建筑业、低端制造业和低端服务业。他们工资水平普遍较低，劳动时间普遍偏长，有些甚至远远超过法定工作时间，往往与当地户籍的城镇居民以及本村农民同工不同酬，至于城镇居民和农村集体经济组织成员所享受的福利更是与流动人口无缘。这种劳动力市场分化导致的工资和福利差异，使流动人口和城市户籍居民的收入存在着明显差距。一项在北京、长春、南京、天津、武汉和西安六个城市进行的调查表明，来自农村的劳动力的小时工资率为2.79元，明显低于城市本地劳动力的3.37元。有研究指出，在两者的工资差异中，只有24%是由个体人力资本差异造成的，76%是由于对农村劳动力的歧视形成的。收入差距使大多数来自农村的流动人口生活在城市社会的最底层，许多家庭处于贫困的边缘。一项在北京、无锡和珠海三市进行的调查表明，北京来自农村的流动人口中，25%的家庭处于贫困状态，他们中贫困人口的收入大约要比贫困线低30%；无锡来自农村的流动人口中，13%的家庭处于贫困状态；珠海来自农村的流动人口中，15%的家庭处于贫困状态。因此，坚持同工同酬是当前贯彻按劳分配原则需要着力解决的一个大问题。
财产性收入是造成收入差距扩大的另一个重要原因。城镇户籍居民中不少人购买了福利性的房改房，还有不少人在城市改造和扩大的过程中获得了拆迁补偿房，许多地方对购买商品房有户籍限制，近年来更趋严格。而流动人口由于工资偏低，在农村的住宅又难以变现，因此很少在城市拥有自有住房。随着近十多年来房价的飙升，城市户籍居民的房产迅速增值，按揭买房还能获得低息贷款，从而大大加快不动产的积累，而流动人口则没有按揭资格。有多套住房的城镇居民和当地农民还能出租住房取得租金收入，而流动人口却要面临房租持续上涨以及租约不稳定的困境。经过多年积累，这些收入差距已经转化为巨大的财产差距，成为地区间收入差距扩大的重要的、持久性的原因，产生明显的“马太效应”，成为引发社会不满情绪的重要因素，也是深化住房制度改革必须解决的一个重大难题。
（三）社会保障问题
流动人口曾长期被排斥在政府构建的城镇社会保障体系之外。尽管近年来国家在社会保障制度上有所改革，政策上也已经将农民工纳入了工伤保险、医疗保险、失业保险、养老保险等制度之中，各地政府原则上都要求城镇各类企业中的职工都必须参加医疗、失业和养老保险。但是，由于社会保障制度对流动人口的制度性缺陷，特别是社会保障基金跨地区转移的难题和各级政府公共财政的保障范围限于户籍人口的制度设置，以及流动人口本身工资大多较低，再加上地方政府因经济利益的驱使对企业逃避行为的纵容，流动人口参加城镇社会保险的比例依旧比较低，从制度全覆盖到人员全覆盖还有一个相当长的过程，为此还需要对各级政府的事权财权和公共财政的收支范围作出重大调整。此外，流动人口还基本上被排除在最低生活保障制度之外。更不要说像有些城镇居民那样享受经济适用房或政府购房补贴等其他优越的社会福利。
（四）子女受教育问题
随着流动人口规模的不断扩大，中国流动人口家庭化的现象日益明显，子女随父母进入城市的数量也在成倍增加。由于流动人口子女同他们父母一样没有迁入地户口，他们在迁入地的受教育问题也变得日益严峻。尽管各级政府为了解决流动人口子女的受教育问题已经做了许多工作，但仍主要存在以下三方面尚未完全解决的问题：第一，流动人口子女入学难问题。中国的义务教育实行“地方负责、分级管理”的体制，适龄儿童的义务教育主要由其户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数下拨。由于教育部门下拨给学校的教育经费不能满足学校接纳流动人口子女的需要，因此流动人口子女在就学时往往受到众多限制和约束，如要想在迁入地与当地人获得同样的教育机会，必须每年缴纳高额的借读费和赞助费。如果完全去掉“门槛”，拥有较多优质教育资源的地区则会引来大量的教育移民，使流入地的政府和社会不堪重负。第二，辍学与失学时有发生。许多流动人口子女因家庭经济困难负担不起学费而失学，有些流动儿童因家庭居住地点不稳定，缺少与城市孩子的沟通交流，以致产生厌学情绪，成绩下降，形成恶性循环最后选择主动辍学。第三，异地高考难问题。恢复高考制度以来，考生只能在户籍所在地参加高考，各大学根据分配给各省区市的名额录取学生。随迁子女因户籍问题，在高考问题上不能与城里孩子享受同等待遇。虽然在2012年底全国已有半数以上的省份出台或明确表示年底前将公布异地高考方案，但部分当地户籍人口却因担心流动人口子女挤占了他们的子女上大学的机会而采取激烈反对的态度。要消除历史形成的不同地区教育水平和上大学机会的巨大差异，不仅要触动一个很大的社会群体的既得利益，并涉及中央和地方财政分头投资高等教育带来的复杂的权利义务关系，而且还会由异地高考而引发大规模的教育移民，给高校集中的大城市带来更大的人口膨胀压力。因此，在经济发达、教育发达、重点高校比较集中的中心城市推行异地高考仍然还是一个难题。而上述种种障碍又造成大量的“留守儿童”，使他们缺乏父母的关爱和教育，给他们的健康成长乃至安全带来一系列问题。
（五）文化碰撞与融合
中国地域辽阔，不同区域之间、城乡之间在生产方式、生活方式、风俗习惯、道德信仰、人际交往规则等方面有着很大的差异，千百年来形成了富有鲜明特色的各种区域文化。由于不同区域之间、城乡之间具有不同的文化背景，流动人口与迁入地居民对同一问题可能有完全不同的认识和价值判断，差异很大的处事方式，容易导致沟通障碍和误解，产生文化碰撞。加上投亲靠友是中国人口流动的主要途径之一，导致很大一部分流动人口同乡聚居，形成区域亚文化，使他们难以融入当地社会。大量人口的长距离跨区域流动，加上经济活动和生活服务的社会化，使日常生活中这种区域文化的碰撞频频发生，往往导致人际冲突，日积月累容易发展成区域文化之间的偏见，成为族群之间冲突的重要原因。如果其中还有不同民族和宗教信仰的因素，还会成为敏感的政治问题，其影响甚至会溢出国界，使流入地党委政府深感头痛。在这样的文化背景下，同一来源地流动人口集中的乡镇和县市有可能出现带有帮会色彩的群体乃至非正式的地域帮会组织，甚至被黑社会组织渗入。在维权意识增强而合法维权渠道不畅的情况下，地域帮会意识、地域帮会群体和地域帮会组织容易滋生。这是这类地区社会管理必须高度重视的问题。
五、引导人口区域间合理流动的对策
在城镇化的历史潮流中，为了使人口分布与资源分布特别是不可移动的土地资源和需要量巨大而又难以重新配置的淡水资源分布相适应，与优化国土空间开发格局的战略相适应，并且有利于资源的集约利用。建议采取以下对策措施：
（一）大胆探索，加快推进户籍制度改革
长期以来，影响户籍制度改革进程的主要因素，是担心在城乡之间、区域之间巨大差距的拉动下，大量农村剩余劳动力涌入城市，大量西部人口涌入东部，会造成东部某些资源的严重匮乏，引起严重的“大城市病”，激化社会矛盾，给东部城镇和全国的大城市的管理构成极大压力。但事实上，一些小城市（镇）取消落户限制并没有引起人口规模的大幅度增加。在一些发达地区农村，还出现了要求“非转农”的现象。人口流动是由不同区域的就业条件和迁徙者的价值取向决定的。经过30多年的快速发展，不少小城镇和中西部城市已经具有较强的吸引力，而中心城市生活成本之高已被人们深切体验。加上价值取向的多样化，经济收入已不再是选择居留地的唯一标准。因此，人口集中涌向中心城市的可能性明显减小，北京和上海两个世界级城市吸引力不减，是其在政治经济资源和高等教育资源方面的独特优势决定的，不具有普遍性。加快户籍制度改革的时机已经成熟。
改革户籍制度实际包括两个方面。一是人口管理方面，目前应该并有条件把户籍人口管理扩大为实住人口管理，即将所有连续居住若干时间（如一周或半个月）以上的人口都纳入登记管理范围，实现人口管理的全覆盖。二是与户籍相联系的公共服务和社会福利。它们的扩大受制于城市（镇）可支配的公共资源数量和财政收入。而且由于利益刚性，一般都是不可逆的。因此，只能是一个渐进的过程。在相当长时间内，还只能按暂住人口、常住人口和户籍人口区别对待，随着经济的发展逐步缩小差距。
总体而言，要实现两个区别：一是区别人口流入压力不大和很大的地区，前者可以较快缩小乃至取消三类人口公共服务和社会福利的差别，后者还将在一定时间甚至较长时间内保留一定的差别；二是区别公共服务和社会福利，前者要尽快实现均等化，后者只能视公共财政的负担能力逐步缩小差距。建议对绝大多数小城镇实现按常住地落户的户籍政策。而对大中城市，可建立流动人口落户城市的积分制，对落户条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当累计积分达到规定分值时，流动人口即可申请落户。指标体系按城市发展的需要确定，从而使城市在资源聚集方面获得主动权和选择权，有利于大中城市成为产业高地，在区域发展中更好地发挥辐射和带动作用。
（二）健全公平、开放的劳动力市场，以市场之手来引导流动人口
人口流动具有趋利性，但广大农民不了解外地经济发展和就业信息，组织程度不高，活动能力不强，社会联系欠缺，以及某些客观因素导致信息流动不畅，极易产生人口流动的盲目性。不但浪费个人的精力和财力，也使公共事业的发展难以适应。长期以来，绝大多数外来劳动力只能通过城市低层次劳动力市场就业，制约了人口迁徙和外来人口的公平就业，也不利于流入地城市的可持续发展。为此，必须尽快健全公平、开放的劳动力市场，除某些特殊行业外，取消就业的户籍条件，使劳动者权益保障机制真正覆盖全体劳动者，同时完善就业信息发布机制，通过市场机制引导人口的合理、有序流动，从而实现劳动力资源的优化配置。
（三）通过区域产业结构升级引导调控人口流动
通过产业政策促进产业升级，由产业结构决定就业结构，就业结构选择劳动者，最终由劳动者决定去留，使劳动者理性流动，实现工业化和城市化良性互动，同时提高流动人口的整体素质。具体可采取以下三条对策：
1.遵循市场规律，通过市场“倒逼机制”来推进产业升级。要准备承受“转型阵痛”，不能为了一时的就业问题特别是外来低素质劳动人口的就业问题，而放慢转型升级的步伐，甚至开倒车。要未雨绸缪，赶在“人口机会视窗”关闭之前，尽早完成产业升级。同时，通过区域间的政府合作，引导低端产业向劳动力集中输出地区转移，在促进欠发达地区工业化的同时，减轻乃至克服劳动力长距离流动带来的家庭离散、文化冲突、春运紧张等问题。对到小城镇创业可给予资金扶持、税收减免、土地使用等优惠。
2.发挥社会作用，通过提升劳动力素质来推进产业升级。企业要加强对外来劳动者的职业技能培训，提高他们的从业技能；要充分发挥各类教育培训机构和工青妇、科协、社联等组织的作用，多渠道、多层次、多形式开展流动人口职业培训；运用政策杠杆鼓励流动人口参加各类成人教育，提高他们的文化和职业技能素质；通过提高劳动用工素质技能门槛，最终实现劳动力整体素质的提升。
3.通过立法途径提高企业劳动用工成本，促进产业升级。不能因为低附加值行业经营困难就听任其压低工资，也不能仅仅停留在规定最低工资线。应立足于劳动者权益保护，依据本地实际生活成本，通过地方立法从多方面对企业劳动用工成本和全体职工的社会保障作出规定，加强对使用廉价劳动力的限制，保障同工同酬，迫使低层次产业迁出。
（四）通过科学规划促使公共设施配置和城市功能布局合理化，引导人口合理分布
提高城市规划的权威性，并且把城市规划拓展到城市群和都市圈，合理配置教育、医疗卫生、文化体育、道路交通等公共设施，形成分层次、系统化的公共服务网络。公共设施建设投资适当向小城市（镇）倾斜，使居住在小城市（镇）和卫星城的居民都能全面享受便捷的公共服务。高层次的教育医疗机构和大型文体场所要在所服务的大区域内合理布局，并通过行业内部的业务指导、集团化管理（如教育集团、医院集团、文化集团、总分院制等等）等方式，对辐射范围内的全体居民提供分层次、高质量的服务。在方便城乡居民，实现公共资源充分、高效利用和公平享用的基础上，引导人口科学、均衡分布，避免过分集中在大城市、主城区、中心区。通过城市功能区的合理布局，使就业人口集中的工商业聚集区与住宅区特别是中低收入群体集中的住宅区就近配套，兼顾降低居住成本和缩短上班出行距离，减轻城市的交通拥堵。
（五）积极稳妥地推进公共服务和社会保障体系建设
消除三元机构、实现农民工市民化的关键，是向定居城市的新居民提供与老居民同样的公共服务和社会保障。要以社会公平为目标，从基本公共服务均等化以及社会保障的人群全覆盖和区域间转移起步，逐步缩小区域之间在公共服务与社会保障方面的差距，主要是提高低端，同时对原有不合理的过高保障应适当下降，没有制度规定的“潜规则”应该取消。这需要强有力并且可持续的财力保障。为此，各级政府都要加快向服务型政府转型，各级财政都要加快向公共财政转型，把发展产业包括文化产业的任务交还给企业，同时大幅度压缩行政性开支，这样才有可能大幅度增加各级财政用于教育、医疗、社保的支出。为了重点引导区域间流动人口向小城市（镇）和大城市的卫星城集聚，当前应通过财政转移支付和优惠政策，着重提高这两类区域的公共服务和社会保障水平。可以率先提高这两类地区在医疗、养老、工伤等方面基本社会保障的覆盖面和保障程度，对小城市（镇）居民的公用事业收费实施优惠政策。例如降低在社区医疗中心看病的药费自负比例的政策，有效地引导居民把日常的医疗服务转向社区医疗中心。类似的政策肯定能对流动人口定居发挥引导作用。
有产业基础的小城镇和卫星城应成为保障性住房建设的重点。当然，要满足区域间流动人口的购房需求，还需要增强他们的购房能力，他们的农村住房流通变现是一个绕不过去的问题。而且这也有利于减少农村住宅空置造成的巨大浪费。由于传统观念的影响，相当一部分农民工的全部积蓄用于在家乡建房。但其中一部分常年空关。如果不能流通变现，他们的主要财产不但不能升值，而且可能严重缩水，从而进一步扩大城乡居民的财产差距。允许流通变现不仅有利于农村建设用地的优化配置，缓解建设用地严重不足的困境，也可以由农村集体经济组织统一收购改造并改善周边环境后，出售或出租给城镇居民特别是向往田园生活的老年人，实现城乡人口的合理相向流动，使作为我国国民财富重要组成部分的新建农村住宅得到充分利用。
（六）建立健全统一的流动人口信息登记制度，为引导调控提供决策依据
由于全国范围内尚未建立起完善的流动人口管理和服务机制，加上区域间人口流动的不确定性因素较多，因此当前流动人口统计的误差较大，不能准确地反映外来人口的流入、流出、驻留等情况。同时，由于流动人口登记的内容有限，难以反映流动人口的就业、受教育程度、技能等的变动情况，甚至连政治面貌都没有反映，以致不少不愿意转接组织关系的共产党员在流入地成为“地下党员”，脱离党组织，不能发挥应有作用，有些流动党员还因为失去组织监督而发挥负面作用。建议由公安部、国家卫生计生委、人保部、民政部和中央组织部等部门牵头，在所属系统之间建立长效协作机制，搭建信息共享交换平台，将外来人口的暂住证居住证登记、计划生育信息登记、租房买房、劳动就业、婚姻登记、健康体检、办理各项社会保障以及共产党员组织关系等信息输入统一的数据库，实现基础信息的一次性采集、多次使用和专业信息的一方采集、多方使用，为加强服务和管理提供依据。