摘要：在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，以建设服务型政府为导向推进招商流程再造已经成为地方政府提高治理水平的重要路径。本文在服务型政府视角下，以杭州市拱墅区政府招商引资流程作为研究对象，探讨拱墅区“最多跑一次改革”中如何通过流程再造，提升服务效率和服务质量，力求为地方政府招商引资服务优化和服务型政府建设提供一些理论上和实践上的意见和参考。
关键词：服务型政府；招商流程；流程再造；“最多跑一次”改革
一、研究背景与意义
在进入中国特色社会主义新时代历史进程的今天，建设服务型政府具有十分重要的战略意义。特别是伴随国家治理现代化的不断推进，服务型政府的建设内容也在不断深入，这为政府的各项工作赋予了新的内涵，提出了更高的要求。招商引资工作作为提振区域经济的源动力，已然成为了各地政府发展经济工作的关键环节和重要抓手。在服务型政府建设不断向深入推进的过程中，全国各地招商引资面临的形势任务也正在悄然发生变化，传统的招商引资思路也在不断调整创新，这种变化和创新直接体现为招商引资的成效更多的取决于各地招商服务环境的比拼。在优化地方政务服务环境的过程中，政府作为主要责任方，不是简单的硬件条件的改善和城市面貌的提升，更是政府服务理念和服务流程的转变。这就需要思考如何将服务型政府的导向与政务流程再造过程结合起来，通过政府服务流程的优化，为构建良好营商环境打好基础，服务好新时代的招商引资工作。
近年来，杭州市拱墅区推出了“最多跑一次”改革实践，通过商事登记制度改革、投资项目审批等流程再造，坚持需求导向、问题导向、效果导向，体现了政府部门以群众感受为标准，应群众需求而生、为解决问题而变的决心。改革坚持了服务型政府的建设思路，以解决群众办事难作为切入口，按照“最多跑一次”的改革理念，倒逼政府内部办事流程优化整合，推进协同作战，集成服务，做到了企业、群众到政府办事“最多跑一次”，进一步提升了政府整体治理水平。可见，杭州市拱墅区的改革充分践行了“服务型政府”的建设理念，通过流程再造的过程推动了政府治理改革，对于做好招商引资工作具有非常现实的实践价值。
本文在服务型政府视角下，以杭州市拱墅区政府招商引资流程作为研究对象，探讨拱墅区“最多跑一次”改革中如何通过流程再造，提升服务效率和服务质量，从理论上强化了服务型政府建设和政务流程再造之间的内在联系，并提出相应的路径策略，力求通过此研究能为地方政府招商引资工作提供一些理论和实践的意见和参考。
二、文献综述
（一）服务政府相关文献研究
新公共管理的最早提出者是英国学者克里斯托弗·胡德，其基本观点是以有效率的市场机制取代无效率的科层官僚制。持此观点的还有美国的戴维·奥斯本和特德·盖布勒、澳大利亚学者欧文·休斯等等。奥斯本和盖布勒总结出的新公共管理理论的理论核心被概况为企业家政府理论，即用“企业家精神”来克服官僚主义，包括了十条改革原则。休斯在其著作中明确，公共管理和服务应该由政府部门和社会公众共同实现，合理分配政府与公众之间的权利与义务；它借鉴“顾客就是上帝”的理念，倡导以人为本，以公共利益为中心，是当代政府管理的新实践模式。从理论逻辑看，新公共管理的学者们在聚合了“管理主义”、“公共选择理论”、“交易成本理论”、“委托代理理论”等理论之后，将其运用到政府管理中，集中体现为管理的自由化和市场化两个特征，强调要从根本上提高政府绩效水平，就需要改革政府的现行体制。王佃利、展振华分析，“新公共管理”通过在政府管理中充分引入市场竞争机制提高公共管理水平，通过引入私人部门改善政府的公共服务供给，通过科学的考核提高政府效率和提供优质的公共服务。
由于新公共管理理论对于企业管理理念和经济学路径的高度认可，引起了一些学者的诟病，认为其忽视了政府和市场本质区别，导致实践中出现了分散主义、本位主义、损害公民利益等问题。美国学者格林和哈伯尔认为“企业化政府”理论存在以下问题：削弱了制度对行政机构的约束力；影响立法权、行政权、司法权之间的相互制衡；过分偏重于结果导向；过分依赖市场作用影响制度的稳定性；过分强调客户体验导致分配不尽合理。
在此背景下，基于对新公共管理理论的批判下诞生了新公共服务理论。该理论的主要提出者为登哈特夫妇，他们在《新公共服务：服务，而不是掌舵》中认为，政府工作的出发点应当是为公众服务，政府应当把维护公共利益作为施政目标，重视人的价值和公民合法权利。政府的作用“既不是划桨也不是掌舵”。该理论强调在公共行政领域，应当以民众需求为中心，以提供公共服务为主线，以实现公众利益价值最大化为目标取向，包括了为公民服务、最大化公众利益、维护公民合法权益和注重体现人的价值四个方面的内容。
服务型政府建设作为新时期我国政府管理领域改革的重要目标，需要对政府服务的理念和方式及支付服务体制进行全方位的变革。综合国内学者的研究，关于如何构建服务型政府主要从以下几个方面设计方案：一是实现管理理念转变。姜晓萍（2015）认为，我国进行服务型政府建设应当把群众需求作为出发点，以建设公众服务系统作为着力点，以推动基层政府建立完备的政府服务体系。二是实现政府职能转变。胡家勇（2015）认为，服务型政府是有限职能政府，它的职能配置应当以有利于提高社会服务能力、明确政府与公众之间的权力与义务为原则。三是改革政府体制机制。燕继荣（2009）指出，服务型政府的建设需要以为民服务为施政理念，重新设计政府结构、决策方式和施政方式，是按照全新的政府建设理念，对政府进行的整体改造。魏礼群（2017）从行政体制改革的角度阐述了服务型政府建设的要求，包括创新政府组织架构、改革政府管理机制等对政府进行全方位变革，以更好的建设服务型政府。四是创新政策工具。学者郁建兴、徐越倩提出了从单一的公共服务供给模式到复合型公共服务供给模式的转变路径。此外，学者孙亮还提出通过转变行政理念、创新执政机制、再造政务流程、改革财政体制、提高公务员能力、完善社会政策、引导公民参与、政府绩效评估与问责等途径构建服务型政府。
（二）招商引资相关研究
招商流程再造实质包括了招商引资和政务流程再造两个概念。其中，招商引资是一个地区加快经济和社会发展的重要手段。因此，国内外的学术界分别从不同的侧面对招商引资流程进行了研究。由于西方国家在近代率先启动了市场化进程，国外的学者从19世纪末就开始对招商引资进行了研究，但与国内研究的侧重点有所不同。国外研究比较侧重外商投资的理论方面，部分学者提到政府应当适当地减少对招商引资工作的干预。例如John Cumberland认为地方政府往往存在为了发展经济而吸引外资的东西，这会削弱对外资使用方面的监管——比如外商投资对环境质量的影响。
国内学者关于政府招商引资的研究较多，大多数学者认同招商引资对于国经济发展的重要作用，观点的异同主要集中在政府在其中什么样的作用。以徐贤春为代表的一些学者对政府的作用持肯定的态度，但政府应该根据市场和公共利益的需要，来进行职能的转变。相反，仲鹭勃等人则认为，政府在招商引资中往往存在滥用行政力量或存在寻租行为，这些“副作用”将严重影响政府形象，损害政府信誉，从而他们认为政府应当避免直接介入招商工作。陈萌和王林认为：政府应当对招商引资的流程进行优化，改进审批服务，精简招商机构，压缩审批时限，减少审批环节，提高招商引资效率。
（三）政务流程再造相关研究
政务流程再造是企业流程再造概念和理论在政府治理中的应用。20世纪90年代，流程再造在企业管理革命中广泛传播，帮助企业摆脱困境获得利益，大批学者对其进行深入研究，形成了“以流程为中心”的企业管理思想。同时，一些学者开始探索将企业流程再造引入政府管理。美国弗吉尼亚大学政府流程再造领域的著名学者Russell M. Linden在他的《无缝隙政府：公共部门再造指南》一书中表达了将政府部门的作用引入企业流程再造的理念，在该书中Linden指出，企业拥有现代化的技术手段，而公共部门的行政体制改革应当与之结合，政府组织的转变方向应当遵从有边界向无边界转变，最终实现向无缝隙化组织的转变。新公共管理代表人物、被称为 “政府再造大师”的美国学者戴维·奥斯本在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中认为：作为政务流程再造战略中重要的挑战性工具，政府部门通过合理使用该工具对旧有的工作流程进行重新设计，可以显著改善行政效率。Dr. SharonL. Caudl提出，为了取得更好的效果，在特定政治条件下，有必要通过重新设计政府工作的流程，并通过不断的后续测试进一步改进该流程，直至实现彻底的政务流程再造。他指出，应当把公众的体验作为评价政务流程再造效果的重要标准。
关于政务流程再造的方法，学者Willam J.Kettinger、James T.C. Tenh和SubaShish Guha通过对大量市场案例研究，提炼总结出25种流程再造方法、72种流程再造技术和102种再造工具，对于政府流程再造同样具有重要价值。对于流程再造采用的策略，J·佩帕德和P·罗兰提出了著名的ESIA四步法：清理、简化、整合和自动化。清理就是将现有流程中冗余的环节去掉，消除环节与环节间的滞留时间以及需要重复提交的信息。简化是在第一步清理冗余环节的基础上，进一步从沟通、程序和记录几个不同的角度简化剩余的程序以保证所保留程序的必要性。整合就是将相似程序重新归类合并，使新的流程能够更合理和规范。自动化即信息化，旨在充分运用互联网和信息技术，在行政审批中尽可能提高自动化水平。
关于政务流程再造的步骤，Guha等将整个流程划分为6个阶段，即项目构想、项目启动、问题诊断、流程规划、流程构建和流程监控，再将每个阶段细化为不同的活动，提出阶段-活动（Stage-Activity，S-A）分析框架。王广跃认为政府业务流程再造阶段是流程再造的核心阶段，包括如下三个过程：改善业务单元的重新组织管理，引入新的信息技术系统和岗位转换与组织重构。
三、分析框架
本部分构建服务型政府招商流程再造的理论分析框架，如图2-1所示，也是服务型政府视角下招商流程再造的路径体系。整个体系的价值导向性要求路径体系必须体现服务型政府的发展理念，整个路径体系的渐进性过程性要求路径体系按照一定的逻辑步骤开展，完整性要求尽可能的全面覆盖服务型政府建设的各个维度，系统性要求整个体系尽可能的覆盖流程再造的各个环节。
路径体系包括路径管理体系和路径内容体系两个层次，如图2-1。路径管理体系作为整个路径的逻辑线，由服务型政府的构建维度和流程再造的步骤构成，主要发挥外部的驱动作用，通过外部有序的推进与安排，保障整个路径体系有序稳定的运转。路径内容体系是整个体系的核心，通过价值导向的确定和工具策略的合理选择，产生了服务型政府下招商流程再造路径应该选择的具体内容。
路径管理体系包括路径的执行程序和执行内容所属的维度（本研究将其概括为“执行维度”），二者从不同角度支撑管理体系运转，共同决定着整个路径的内容体系。执行程序即流程再造的不同阶段，决定了服务型政府下招商流程再造应该遵循的步骤，包括“流程目标→流程设计→流程结构→流程制度→流程评估”五大步骤，并为路径内容选择提供工具策略。执行维度即服务型政府的构建维度，由“价值理念、政府职能、运行机制、治理方式、治理格局”五个维度构成，决定了服务型政府下招商流程再造每个阶段应该考察的主要维度，以保证整个路径沿着建成服务型政府的方向走，为路径内容选择提供价值导向。
路径内容体系包括价值导向、策略导向和执行内容三部分。由于当前服务型政府建设对“价值理念、政府职能、运行机制、管理方式、治理格局”各个维度都有明确的要求，从而为路径内容的选择提供了明确的价值导向。根据流程再造的的S-A框架，每个阶段的流程都有一系列的工具策略，从而为路径内容的选择提供了明确的策略导向。最终，在服务型政府的价值导向和政务流程再造的策略导向下，形成了服务型政府下招商流程再造的路径，即整个路径体系的执行内容。 
图1 服务型政府视角下招商流程再造的理论分析框架
价值导向和策略导向生产的路径过程如下：服务型政府视角下招商流程再造的服务对象为企业，在流程目标制定阶段，按照服务型政府“以人民为中心”的价值导向，政府通过需求分析和问题分析，围绕“企业满意”制定招商流程的整体目标。在业务流程设计阶段，按照政府职能“强化公共服务”的导向，围绕“如何为企业办事提供更优服务”重新设计新的业务流程，包括创新服务模式、重组服务链条、整合服务内容。在流程结构重构阶段，按照运行机制“高效的组织架构”的导向，以“业务协同”为驱动重塑组织结构，主要策略包括构建流程型组织，强化技术支撑。在流程管理安排阶段，按照治理方式“法治化”的导向，围绕制度化和规范化促进制度完善，主要策略包括制度创新和明确规则。在流程效果评估阶段，按照治理格局“公民回应”的导向，围绕“回应导向和结果导向”评估政府效能，包括企业的满意程度和政府的工作效率，主要策略包括建立沟通渠道和绩效考核。
由此，得到服务型政府招商流程再造的路径：首先，“以企业满意为导向转变理念目标”，就是从服务型政府出发，将过去“以政府为中心”的理念认知转变为“以人民为中心”，按照问题导向和需求导向的原则制定目标，最终以企业满意为落脚点。其次，“面向企业办事优化服务流程”，将为企业提供服务看成是一个面向企业的产品和服务的提供过程，对传统的服务模式、方式和内容进行彻底性的调整和优化，形成面向企业的集成的、主题式、链条式的服务流程。再次，“以业务协同为驱动重塑组织结构”，从重构与业务流程相适应的高效的组织架构出发，将分散的权利和条块式的职能架构变成服务于过程的“流程式”组织， 并通过“互联网+”的技术支持实现业务协同。进而，“以制度化和规范化促进制度完善”，基于透明公开可预期的法治原则，对传统的管理制度通过制度创新和管理规范，明确政府在服务过程、职能权限等方面的边界和底线。最后，“基于回应导向和结果导向评估政府效能”，就是在服务型政府注重双向互动治理格局下，通过多种渠道的沟通反馈渠道，回应公民需求，并进一步通过结果导向的绩效考核将服务流程再造的过程内化成政府部门工作的驱动力，最大程度的提高企业的获得感。
整个路径体系的运转过程为：首先，整个路径是闭环路径，“以企业为导向转变理念目标”是整个路径的起点，“基于回应和结果导向评估效能”是整个路径的终点，流程评估结束后，回到新一轮的流程再造起点，开始新的循环。其次，整个路径运转具有顺序性，后一阶段的步骤基于上一步骤的需求产生的，而且是必要的。“企业满意”是起点，为了实现这个目标，需要对原始流程重设。流程再造不仅仅是对业务流程进行调整，还需要一系列的配套保障，由此产生了对流程的结构进行重塑的需求，并进一步要求有制度规范作为保障。最后，新的流程需要将公民回应作为流程效果检验的标准，从而完成了流程再造的整个过程。
综上，服务型政府视角下的招商流程再造是一项系统性变革，服务型政府是目标，流程再造是途径。通过运用政务流程再造的步骤和策略，实现服务型政府建设的价值理念、政府职能、运行机制、治理方式、治理格局等各个方面的转变。其过程体现为以企业需求为中心，以公共服务的提供环节为关键基点，以流程制度化规范化为保障，以公民回应和结果导向为驱动，对业务流程进行重新梳理整理，通过理顺政府组织结构和强化技术工具支撑促进内部运行机制顺畅，最大限度满足企业和公民的服务需要，为公众提供便捷、一体化的服务。
四、实证研究
以浙江省最近几年兴起的“最多跑一次改革”为背景，选取杭州市拱墅区作为实践主体，从实证角度分析这一改革如何在服务型政府的视角下进行招商流程再造。“最多跑一次”改革的基本运行逻辑是让企业少跑路，实现这一理念的实质就是流程再造的过程，本文通过杭州拱墅区的案例分析其中的行动策略、运行机制以及实现效果，进而清晰的展示服务型政府视角下招商流程再造的路径。
（一）研究设计
1.资料来源
本研究根据三角测量法，采用多种数据来源和数据收集技术，资料来源包括四类：一是政策文件，搜集浙江省、杭州市以及拱墅区发布的以“服务型政府”“行政审批”“流程再造”“投资审批”“企业登记”“最多跑一次”等为关键词的相关政策文件。二是互联网报道资料，通过政府部门官网、百度搜索引擎、主流媒体报道等渠道，搜集媒体有关报道、报刊资料、网站资料。三是部门内部资料，借助工作的便利收集杭州市拱墅区招商流程再造的内部资料，包括工作方案、工作报告、工作总结、绩效评价等内部材料和档案资料。四是调研资料，通过对拱墅区政务服务中心工作人员的办公场景和企业的办事过程进行直接观察，以期获得对 “最多跑一次”改革的感性认识，分析改革的具体落实过程和企业的获得感，检验改革的效果。
2.资料分析
资料分析时根据服务型政府视角下流程再造的理论框架，确定资料分析的逻辑过程。第一步对收集的原始资料进行分类编码，梳理杭州拱墅区“最多跑一次”改革的主要阶段和关键事件，形成原始资料的编码类目。实质是对资料和数据进行概念化和范畴化处理，包括初始编码和聚焦编码两个阶段。初始编码运用归纳法总结提炼关键概念，形成分析的副范畴，聚焦编码通过再归纳，建立概念范畴之间的联系，形成主范畴。第二步，按照“理论分析-实践行动”的逻辑对编码形成的资料按照理论框架构建的五个方面进行分析，验证其与服务型政府建设的契合度。
（二）案例引出
2016年，浙江省推出“最多跑一次”改革，以基本实现政务大厅对外办理事项“最多跑一次是原则，跑多次是例外”的要求，企业获得感和满意度不断提升，在全国经济发展中表现突出。在全省快马加鞭加快改革的大环境下，位于杭州市市区中北部的拱墅区不断创新思路，加快推进“最多跑一次”改革，优化招商服务，提出“让政府服务态度成为口碑，成为招商引资的金字招牌”的口号，招商成效显著。2019年全区固定资产投资同比增长25.8％，创历史新高。产业链项目招引29个，完成全市对区年度考核目标任务的193.3％。
杭州市拱墅区的这一改革是新时代深化服务型政府建设理念的创新探索，其实质就是围绕招商服务，按照服务型政府的发展理念，从政务流程着手，改进服务方式，优化服务流程，提高服务效率，提升服务水平。基于此，本文选取该区的实践进行案例分析，以清晰的展示服务型政府视角下招商流程再造的过程和路径。
（三）基于案例的服务型政府视角下招商流程再造的路径解析
按照政务流程的理论，面向企业的招商服务可以看作是政府面对一个企业用户“订单”完成生产的流程。拱墅区“最多跑一次”改革，充分体现了服务型政府建设“以人民为中心”的价值理念，对招商服务中的价值理念、政府职能、运行机制、管理方式、治理格局（政府与公民关系）等进行全方位的改革，其目的就是形成面向企业客户的，用“以流程为中心”的前后相接、收尾连贯的整合性业务流程代替以往“以政府为中心”的破碎的割裂的流程及配套运行管理制度，最大限度满足企业服务需要。以下根据本文构建的服务型政府视角下招商流程再造的分析框架，围绕拱墅区的实践过程对理论路径进行解析。
1.以企业满意为导向转变理念目标
在服务型政府政务流程再造的框架下，系统的变革需要从流程目标出发，根据服务型政府的价值导向更新传统的招商服务理念和目标。
理念转变：以“政府为中心”转向以“人民为中心”
在服务型政府的价值导向下，“最多跑一次”的改革理念使得招商引资服务工作实现了两个转变：第一，从以“唯GDP论英雄”的导向转向了以服务为导向。以往政府开展招商引资更多的突出招商引资金额，“最多跑一次”使得招商工作开始注重政务服务环境的改善。第二，从供给式的理念转变成了以需求拉动为导向的理念。在“企业满意”的导向下，招商服务从政府供给主导变为企业需求为主导，企业需要什么样的服务由企业来决定，政府服务的效果由企业来评价。企业对于办事流程的便捷程度、流程持续的时间、服务的质量、获取信息的便捷程度等都应成为流程目标制定的重要方向。
目标制定：坚持需求导向精细化目标设计
按照问题导向策略，传统流程的直观问题表现为环节繁杂、周期长、材料多、办事难，对此，拱墅区在多份改革文件中提及围绕“减少环节、减少材料、减少时限”的目标，推进投资审批制度改革和商事登记制度改革。减少环节就是企业只需要去一个地方，找一个部门，对接一个人办一件事，形成“单一接触点”，实现“最多跑一次”。精简资料提出了按照“凡无法律、法规、规章依据的材料一律取消”的精神，真正做到“法无禁止即可为”。缩减承诺办结时限，严格控制审批时长。在充分调研的基础上，合理压缩各流程的必要办理时限，最大限度的减少企业审批的等待时间；按照需求导向的策略，服务型政府下的招商流程再造更加关注企业办事人员在办事体验。基于此，拱墅区提出了“一件事最多跑一次”、常规投资项目前置审批“最多100天”等一系列可以量化的具体指标。
通过拱墅区的案例，改革首先在价值理念上实现了更新，继而坚持问题导向和需求导向，明确了目标，以实现服务供给与企业需求精确匹配。转变“以政府为中心”的理念为“以人民为中心”是服务型政府下招商流程再造的起点，如何在实践中践行新的理念，就需要从企业的需求为出发点，不再以追求地方经济发展为导向，不以追求“GDP”考核为目标，而从企业办事中的直观体验设定精细化的目标，实现提升企业满意度的最终目的。
依托集成服务创新服务形式
为了改变分散式的服务方式，需要进行服务集成，使职能部门为企业和公众提供服务的渠道实现集中，从而实现了企业“最多跑一次”。拱墅区实行了“前台受理、后台审批、窗口出件”的模式，实质就是通过“前台”先物理位置集中后服务集中，“后台”政府部门运行流程实行并联，服务于前台集成式服务。这种“前店后厂”的工作方式，实际上是创新了面向服务对象的服务模式，通过实行集成服务，减少审批接触点，提升投资审批效率，实现企业和公众办事环节最少的目的。
2.按照企业生命周期重组服务链条
拱墅区在实践过程中，按政府的服务主题和服务受众的不同进行细致的分类，提出了“企业开办一件事”的主题集成服务，将企业注册登记中的工商税务登记、公章刻制备案、税务发票申领、银行账户开立各环节整合成“一件事”。其核心是按照企业从有到无的全阶段的生命周期过程，以企业的视角出发，而非政府部门分工的角度设置，形成了以面向企业的服务链为核心的办事流程。
运用清理简化整合技术整合服务项目
以拱墅区2013版、2017版优化投资项目审批流程政策文件①为例，再造的具体举措就是按照不同类别，对业务流程安排的环节和事项按照能清除就清除，能简化就简化，能整合就整合的方法进行优化。杭州市拱墅区运用清理、简化、整合流程再造技术优化服务项目，在大力精简审批材料的同时，广泛推进审批材料“一次告知”制度，减少企业来回跑的局面，并通过内部信息共享减少材料重复提供。这些举措的核心是事项报建审批中的所有服务围绕企业需求提供，所有流程围绕申报事项设计，将材料化繁为简，大幅削减服务事项的数量，向着材料最少的目标一步步靠近。
3.以业务协同为驱动重塑组织结构
推进横向职能重组
为了服务于以“一件事”为载体的流程设计，拱墅区通过明确每一个流程事项的牵头责任部门，同时确立牵头推进事项办理的协调部门和协调机制，实现了跨部门的协调。拱墅区成立的区最多跑一次改革办公室作为管理部门统筹管理试点改革。同时行政审批办作为项目审批事项的主要责任单位，负责协调各个相关职能部门和项目单位，并根据实际需要定期召开项目推进工作协调会，专题研究项目推进情况及存在问题，推进项目审批，从而对于解决原先科层制下碎片化的治理模式发挥了很好的效果。拱墅区某房产公司竞得的热电厂商业地块急欲寻找合作伙伴，该项目中涉及外资并购，审批流程非常严格。拱墅区以招商局牵头成立工作组，多次就项目设立、土地出让、外商投资等问题与商务局、国土资源局、外管局等职能部门进行沟通，成功推动了项目的实施。该案例充分体现了部门间横向协调的重要性。
进行纵向权力重构
传统的金字塔型的权力结构模式由于机构层级过多，审批效率变慢，已经不能适应瞬息万变的市场化发展形势。服务型政府的组织结构就是要压缩层级，形成“扁平化的”权力结构，减少信息传递。如围绕“一件事”，拱墅区行政服务中心可以系统梳理所有涉及事项，提出流程再造和信息共享的建议案，并召开跨部门协调会议。通过这种再造路径，行政服务中心不再只是为各个职能部门提供办事窗口的物理载体，同时拥有了行使职能权限的权利者。另外，拱墅区通过实现首席代表制度，由各窗口单位选派综合能力强、经验丰富的工作人员进驻区政务服务中心，代表本单位参与多部门联合审批。这样原来的“三级审核”改为 “一审一核”制，原来的各部门后台审批转向首席代表现场直接审批，实现审批服务前移，大大提高了审批效率。
强化技术支撑
通过政务服务网的使用，使得审批流程网络化、电子化，各审批单位之间能够数据共享和互联互通。同时，通过计算机与互联网技术实现政府部门间的信息共享和在线合作。如拱墅区职能部门可以通过专项平台实现平台办件。在投资审批方面，有投资项目在线审批监管平台、杭州市（区级）投资项目并联审批平台。商事登记方面，建设了“多证合一系统”、“证照联办系统”。这些应用极大地降低了协作成本，减少了人为因素的干扰，有助于对办事流程实施网络化监督，压缩权力寻租空间，建设廉洁高效政府。此外，根据浙江省出台的《公共数据和电子政务管理办法》、《政务服务网电子文件管理暂行办法》等，拱墅区用规章形式破解公共数据共享难的问题，明确加盖电子印章的电子文件与纸质文书具有同等法律效力，为“最多跑一次”改革提供全方位的技术支撑。
4.围绕制度化和规范化促进制度完善
制度创新：深化审批制度和商事制度改革
构建服务型政府需要政府的制度创新。近年来，拱墅区依托“放管服”改革，大力推动了审批和商事登记领域制度改革。对涉企商事登记事项，拱墅区实施“先照后证”、“多证合一”、“证照联办”、“证照分离”等改革，对工程建设项目实施并联审批、区域评估、联合验收等，彻底改变过去投资创业门槛高、手续多的问题，从体制层面打破制度约束，减少不合理束缚。此外，创新管理方式，从管理环节入手，将原先前置条件不满足不能办、材料不全不给办等问题通过后补、告知承诺、容缺受理、模拟审批等方式实现灵活管理，推动业务办理不被卡在某个环节，进而缩短整体办事周期，形成了“流程式”的管理制度，政府角色从权力主体向责任主体转变。如模拟审批中政府部门审批工作和企业主体补充材料同时进行，实质上是从企业角度出发，按照简化环节的目标，将审批环节中政府部门和企业的程序形成平行线，从而达到“最多跑一次”的目的。
管理规范：基于公开透明可预期制定流程标准
传统流程中，由于流程的不规范所导致的“以权谋私，“权钱交易”现象比比皆是，违背了服务型政府建设的初衷。重新整合的流程必须要用相应的法律法规和管理制度进行规范，形成公开透明可预期的管理规范。如拱墅区比较成熟的经验——清单制，通过建立事项清单制，规范审批及公共服务权力和事项，给企业提供稳定预期的同时，约束政府部门自身的行为。同时，实施标准化建设，推行申报材料标准化，窗口服务标准化，并与流程中的节点相关联，从而满足了企业重复性无差别行政审批的需要。在此基础上，拱墅区公布实施了《拱墅区关于进一步优化投资项目审批服务的实施意见》《拱墅区行政审批服务管理办法》等一系列规章文件，将改革的成果加以总结和推广，初步形成了一系列企业审批和办事的制度体系。通过清单化、标准化、规范化的管理方式的调整，政府工作向公众实现了公开透明，能够使得企业更充分了解政府日常运作，同时使招商活动更好地接受监督，避免权力寻租，整个政务活动能够以流程为中心，对企业负责。
5.基于回应导向和结果导向评估政府效能
注重公民回应：畅通互动反馈机制
服务型政府是能够及时有效地回应社会变化与民众需求的政府，是一个回应型的政府。一方面，能够接受企业的意见，关注企业在服务过程中的直接感受，建立企业与政府的沟通反馈机制成为服务型政府建设的直接体现。拱墅区实行“一事一反馈”评议制度。通过办事现场电子评价器评价、第三方电话回访、随机发放群众评议表、投资项目审批服务满意度测评、市长公开电话12345、市效能投诉电话96666、网络问政平台等方式和渠道，政府部门与建设主体单位、项目业主单位及企业实现双向互动。企业既可以评价相关部门的服务，也可以投诉举报或给予具体建议。反过来，政府通过反馈得到的企业对服务的评价和意见，不断改进服务流程，大大提高了政府部门的责任性和回应性。另一方面，企业个性化的服务需求能否得到满足是践行“以企业为中心”价值最直接的体现，需要主动收集公民的服务需求，畅通职能部门与企业之间的沟通渠道。如拱墅区建立了投资项目联络员（代办员），助推“代办员”全程代办，服务对象“跑零次”，对照业主需求提供精准服务，通过联络员队伍协调项目审批、跟踪项目进展，跟踪代办服务项目，最大限度的为企业提供优质服务。在拱墅区的案例中，通过多种互动渠道，并建立“企业-反馈”和“政府-收集”两种互动形式，将原本单向的政府管制式服务变成双向互动的服务形式，最大程度的调和好了政府与公民关系。
注重结果导向：改进政府绩效评估方式
从绩效评估上看，按照服务型政府的要求，招商流程应该建全和改进结果导向的绩效评估机制。结果导向的绩效评估机制根据招商流程再造后服务的结果而不是根据预研究或政府行政过程来判断绩效，真正转变了政府部门的工作驱动力，是“以政府为中心”向“以公民为中心”的直接体现。结果导向的绩效评估机制中，绩效评估的内容要有“满意度”“获得感”“幸福感”“体验感”等企业回应指向的指标；评估的办法实行政府部门内部考核和与公众评议、专家评价相结合。在拱墅区的案例中，为了保障服务效果，加强考核，强化督查考核，拱墅区制定了行政审批服务效能指数，围绕“双率”提升建立服务绩效评估体系，实施严格的窗口服务效能管理。这些举措以结果评价为标准，将流程再造结果对流程目标的实现程度评价政府部门的工作效能，发挥了绩效评估的结果导向作用和激励约束作用。
（四）流程再造前后的对比分析
1.流程再造前后对比
再造后的直观效果
服务型政府下招商流程再造坚持需求导向、问题导向、目标导向、结果导向，以“企业满意”为落脚点，对其效果评价不再局限于政府内部运行的效果，而是着眼于服务供给方面的效果。通过招商流程再造，拱墅区以投资审批流程和商事登记流程为核心的整个流程实现了效率提升、流程缩短、满意度提升。
拱墅区投资项目审批的流程通过改革变为：以企业投资项目核准办理为例，投资项目单位“不出门”直接登录投资项目在线审批监管一体化平台即可完成项目申报，综合窗口在平台进行预审赋码、涉批事项筛选，各投资项目审批部门完成筛选意见反馈及后续审批工作。由此，实现了网上申请办结全流程大闭环，企业真的实现了“最多跑一次”的目标，企业办事的环节最大程度的实现了简化，投资项目总体审批周期不断缩短，一般企业投资项目开工前审批已经全部实现 “最多90天”的目标。同时，政府部门的内部工作效率通过改革激励不断提高，如2018年，拱墅区一地块创新产业用房项目从立项备案到拿到建筑工程施工许可证只用了57个自然日。
商事登记流程再造效果为：办理流程从再造前的11个环节变为“申请→受理→市场主体设立登记→并联审批→决定→送达”6个流程，见附录4。办事的法定时限为10工作日。办理事项的渠道包括网上申请和现场窗口申请两种。企业可以在政务网上填写申请表或者到办事大厅申请营业执照——“只需跑一次”即可开办经营，不需要继续办理原来需要的“N”事项备案，实现社会信用代码“一码互认”。从申报资料上看，原本企业开办需要跑四个部门，提交14份材料，新流程中企业只需要提交一次共6份资料，比之前大大简化。商事登记业务群众取号等待时间从之前需要1小时左右缩短到只需要5分钟，大大提升了企业满意度和“获得感”。根据对企业的调查，由于流程更加简便，时间大大缩短，企业普遍对当前的政府办事效率表示满意，表为主要数据对比。
表1 流程再造前后企业注册登记流程对比
再造前 | 再造后 | |
涉及部门 | 12 | 1 |
办理次数 | 不同部门办事窗口 | 杭州市拱墅区行政服务中心 |
提交材料 | 不详 | 7 |
办理时限 | 15-20个工作日 | 10工作日 |
2.前后流程特点分析
综合拱墅区案例的整个实践过程，针对招商引资过程中存在的环节繁杂、周期长、材料多、办事困难的问题，拱墅区按照“最多跑一次”的改革理念，按照“环节最少、材料最少、时限最短”目标导向，优化面向企业的办事流程，加快制度创新和规范化标准化建设，并畅通企业沟通渠道，配合结果导向的绩效评估，使企业注册登记和投资审批服务的更有效率。
从流程再造的效果看，杭州市拱墅区的招商流程由“政府为中心”导向变为“企业为中心”，由“政府→企业”的流程转变成了“企业→政府”的流程，如下图。传统流程以政府为中心，根据职能确定服务项目，实行从上到下的集中式管制，企业往往处于被动的接受服务的地位，不能很好实现企业的根本需求，政府行为事与愿违，达不到预期效果，极大降低了流程效率。在服务型政府视角下的招商流程再造中，从企业需求出发，以企业满意为目标，改变传统流程的业务程序、组织架构、管理方式和评估方式，从而企业处于主体地位。整个流程再造过程以企业满意为检验标准，实现招商服务流程由“管理驱动型”向“服务驱动型”转变，政府效能和服务能力得到提高，企业办事的获得感和满意度大幅提升，营商环境得到优化。
图2传统流程与再造流程的对比
五、政策建议
（一）加强理论探索，巩固改革成效
当前，我国自上而下推进“放管服”改革，与招商流程再造的目标是高度一致，也是一个充满了实验主义治理智慧的路径，改革是“摸着石头过河的”，带有明显的实验主义治理的特征，具有渐进性、探索性和创造性。本文之所以把拱墅区招商流程作为案例探析，正是为了以“最多跑一次”改革为突破口，透视改革的在内逻辑和未来走向。核心的问题就是政府在实现服务型政府中如何对政府职能边界进行定位和重塑。这就需要加强政府管理制度的理论研究，探讨“互联网+政务服务”形势下，政府权力和职能的边界和重组方式。同时，要实现真正的“最多跑一次”，还需要职能部门间、不同权力层次间以及服务前台与后台间的制度性交易成本进一步降低，甚至要从机构改革方面进行变革，并重视行政文化的再造，这些都需要进行理论方面的探讨，形成强有力的理论支撑，从而更好的指导实际。基于以上考虑，建议从对流程的业务流程和配套制度两方面加强理论研究：一是从业务流程上，按照目标、行动、策略、评估的过程逻辑进行整体性的优化再设计；二是从决策机制、管理机制、运行机制、监督机制的不同配套环节，对流程制度进行理论探讨。
（二）加强顶层设计，建立长效机制
流程的优化是一个探索、修正、固定、累积循环的过程，需要加强顶层设计，建立长效机制才能实现目标。需要从系统性设计的角度加强统筹谋划，使招商流程再造与行政审批制度改革、商事登记制度改革、政府机构改革及政府职能转变统筹推进、一体谋划，努力形成部门力量整合、上下意见一致、整体推进、规范运行。建议进一步坚持问题导向，寻求焦点问题的实质性突破，在重点领域形成有效突破，推动重点行业的审批改革，重点领域的审批程序要有效调整。特别是在组织机构调整和重组上，当务之急是加快组织方式转变，建立以职能为导向的组织方式；对政府部门进行结构重组，减少条块分割；重塑部门间工作流程，提高工作效率。在此基础上，流程再造的根本途径应该是法治政府的建设过程。从管制型政府向服务型政府的转变是一个重大的历史事件，应体现法治精神，将容易变化的行政权利约束固定为法律，从而使得企业和群众对政府公共服务形成稳定预期，真正提高群众的获得感。
（三）深化多维改革，强化配套保障
拱墅区流程再造的过程更多的强调“放”，放的同时必须有强有力的保障措施，使得流程简化优化整合之后不至于形成漏洞。这就要加强相关配套制度建设，形成稳固扎实的闭合链条。一方面，加强事后监管。不仅要创新监管方式，诸如跟踪监管、专项督查、联合抽查、事后稽查等方式，而且要注重基层监管力量的充实，提升基层监管队伍发现问题的能力和水平，鼓励基层政府通过购买服务的方式解决相关难题。另一方面，加快信用体系建设，加快信用采集、整理、储存、披露等，推动信用信息在更多的审批环节应用，以更多的信用记录代替审批程序。此外，完善数据管理体制机制。研究推动政务大数据工作，加快数据整合，推动政务数据共享共用，重视提高数据质量、推动数据交易、数据安全等问题，最大程度的发挥好政务信息在流程中的应用范围和领域。
（四）强化公民互动，提升服务质量
流程再造的最终落脚点是企业的获得感和满意度，因此企业需求的把握程度、把握的准确性、感知程度以及政府对企业需求的感知和解读能力，对于是否能够达到流程再造目的，从而满足服务型政府的建设要求至关重要。为此，需要深层次、全方位的对服务对象的需求进行研判和评估。首先，进一步完善公民满意度的测量标准和评估体系。运用目标管理、全面质量管理等管理科学理论和方法建立一套系统的全面的多方位的反映企业需求的互动评估体系，从满意度、投诉率、支持率、认同率、获得感、安全感、负担感等角度进行综合测评，从而得出一个更加客观的评估结论。同时，在绩效评价方面，要设法去改变以往政府部门自己对政务服务进行评价的做法,以政府外部评价作为导向，建议进一步完善评价考核机制，通过政府购买社会化服务，探索建立第三方组织评估机制，通过专业化运作实现评估中立、科学。
六、研究结论与展望
（一）研究结论
本文通过深入研究服务型政府和流程再造的相关理论，在服务型政府的“价值导向、政府职能、组织架构、管理方式、治理格局”五个维度和流程再造的“流程目标设定、业务流程再设、流程结构组织、流程制度完善、流程结果评估”五个阶段的基础上，构建了服务型政府下招商流程再造的理论分析框架，即“以企业满意为导向转变理念目标”，“面向企业办事优化服务流程”，“以业务协同为驱动重塑组织结构”，“围绕制度化和规范化促进制度完善”，“基于回应导向和结果导向评估政府效能”。进一步，以拱墅区“最多跑一次”的改革实践过程为例，重点选取投资审批和商事登记两个领域，论述服务型政府视角下招商流程再造路径的实现过程。
研究认为，拱墅区招商流程再造的基本思想是按照服务型政府“以人民为中心”的价值理导向，“以公众满意”为目标导向，通过重构流程式的服务程序、重塑流程式的组织结构、完善流程式的管理制度、注重结果和回应导向的评估，最终形成依托于互联网平台的，以业务响应为核心的过程式、扁平化、跨部门协同的，以公民回应和绩效考核为驱动的，以企业生命周期为服务链条和“前店后厂”为形式的，最大程度满足企业需求的规范化标准化制度化的流程。
（二）研究展望
关于服务型政府视角下的招商流程再造的下一步研究，作者认为主要在以下三个方向：一是加强招商流程再造的行动策略研究。虽然在服务型政府的构建理念下，以浙江省领头的各个地方都在加快推进投资审批、商事登记等各个领域的改革，也出台了大批的创新举措，但是还不能完全满足和适应快速变化的市场发展形势，在审批环节等关键流程上还需进一步运用流程再造的理论加快策略创新。二是招商流程再造的普遍性方法研究。本文通过拱墅区的案例，设计了按照服务型政府构建理念的招商流程再造的建设框架和流程步骤，下一步将继续从工作实践中丰富研究案例，进一步对本文的研究成果进行验证，对今后的流程再造工作提出更好的合理化建议。三是服务型政府建设视角下招商流程再造的前沿趋势研究。如何适应快速发展的信息技术发展趋势，将大数据、云计算、区块链等技术运用于流程再造是一个迫切而且重要的问题，需要加快理论和实务研究。