新冠肺炎疫情后，耕地弃耕阻断机制能够高效运转，不仅事关乡村振兴战略有效实施，避免农村出现“颓垣败地”现象，也是保障国家粮食安全，实现农民“人给家足”目标的重要路径。那么，有没有一种高效运转的耕地弃耕阻断机制呢？其运行机理是什么？以往的农村耕地弃耕阻断机制运转效率如何呢？
通过对文献的梳理，过去的弃耕阻断机制由于单纯强调政府弃耕政策的作用，忽视了农民需求多样性、资本下乡引发新的利益矛盾以及小农户生产经营能力短缺等原因，致使部分地方的耕地弃耕阻断效果明显，而其他地方弃耕阻断效果则不尽如人意的分野现象。
那么，为何既往的农村耕地弃耕阻断机制为何会陷入低效状态呢？造成这些问题的根本原因是什么？
1.政府耕地补贴等经济手段效果欠佳
我国政府为了保护耕地、鼓励农民继续耕种，采取了耕地保护的补贴政策。但资金的扶持力度不足，农民的实际需求仍无法得到满足，土地弃耕撂荒问题无法得到扼制。某些地区存在资金下放分散问题。相对于价格不断攀升的肥农资产品，补贴资金不足大多数务工人员半个多月的薪酬。由于耕地面积核准困难、政府补贴政策宣传不到位等原因，实际补贴农户数值失真。而且不同地方的耕地保护监督机制也存在缺陷，补贴发放过程中可能存在基层工作人员套取、虚报、冒领补贴资金的行为。综上问题掣肘了政府耕地补贴政策的激励效应，使得农村土地弃耕撂荒现象难以通过补贴方式解决。
2.土地流转政策难以根治问题
土地流转政策的直接目的即促进农村土地流转，克服家庭分散经营引发的低效率问题，实现土地集约化经营效益。但随之而来的是土地流转利益主体的虚化、土地流转形式的分散。另外，土地流转中介组织无序、相关保障体系缺乏等问题，很大程度上影响了土地流转政策的实施效果，这些问题在土地碎片化严重的地区表现得则更加明显。要加快现代农业的发展步伐，离不开对农村土地流转制度与政策的深入改革与不断创新。从社会现实来看，土地流转对于农民实际效益的取得和土地弃耕的阻断的整体情况存在很大的局限性。农业土地的流转受到许多因素的影响, 一个关键的因素就是土地供求双方的农户决策行为，中国农户的家庭经营化、兼业化、传统土地保障观念等社会现状也表明，在土地流转的政策下，非农就业并不必然导致农地流转，实现弃耕阻断。
3.政府强制手段往往适得其反
一方面，由于政府未全面考虑农村土地的实际情况，将政策强制向下推行，导致各村镇为了完成上级政府的任务与目标，只得采取“应付式”行动，例如农民用粗放耕作应对。在此种“应付式”行动的影响下，农村的土地撂荒问题被短暂地遮蔽了，但并未从根本上解决土地撂荒问题，而且造成大量资金和劳动力资源的浪费。由此看来，政府的政策措施显得没有必要，也难以执行；一方面，当政府的强制性政策与措施与当地实际相背离，村民容易对政府其他政策产生抵制心理，不利于政府其他政策的顺利实施并且与农民产生离心力，不利于二者形成共同认知，反而容易产生反作用。
4.小农户经营难以实现弃耕阻断
我国最大的国情农情就是小农户为主，并且该种情况还将持续相当长的一段时期。小农户种植是为直接满足自身消费而不是为了获利的需求特点，决定了小农户生产要素简单，产业链条很短，小农户农业要素投入特性及其规模始终较小。但小农户资金、技术紧缺，又难以获得市场信息，风险和成本实际上并不低。利益驱动的经济因素无疑是影响农民对耕地态度的首要因素，城镇化进程加快、耕作效益低、外界不可控因素等因素都会造成农产品利润低，弃耕是小农户权衡收入与产出后做出的理性选择。
5.资本下乡频频折戟沉沙
从1995年提出土地经营权流转承包机制到当下中央强调鼓励引导资本下乡，我国政府始终在引导资本向乡村流动。但大部分工商资本下乡后企业经营亏损、“跑路烂尾”，还有很多企业转变土地用途，致使土地“非粮化”，既影响土地质量又威胁粮食安全。出现上述状况，一是因为政府边界不清，好心办坏事；二是乡村社会要素市场无法支撑企业要求，而企业又盲目决策；三是“强资本—弱农户”的格局导致资本与农户之间产生不平等的关系。以上种种导致政府引导资本下乡阻断弃耕的机制难以奏效。
L县弃耕阻断机制的历史追溯
L县因其土层深厚，通透性好，光热资源丰富，昼夜温差大，空气和土壤污染指数小而盛产苹果，是国家农业农村部确立的黄土高原最适宜苹果生长的区域。
与苹果产业的起伏相关，每次产业低潮都会出现大量的耕地撂荒现象。2015年L县的上级政府对全市耕地撂荒情况进行了筛查，其中L县共撂荒耕地55500.5亩，占耕地总面积的7.07%，其中百里乡耕地撂荒比例甚至达到了17.13%。
调查中发现，当地农户弃耕土地的原因是多种多样的。首先，传统种植业的收益下降很厉害。举例来说，种植一亩小麦的生产成本是305元，正常年份山地能产350斤麦子，按照每斤1.2元收购价算，农户每年每亩地只能获得115元。相反，一个农村青壮年劳动力外出务工每天正常可收益150元左右，一个月就是接近4000多元的收益，远比待在农村种地收益多得多。而为了彻底解决传统农业收益低的问题，L县政府与多种市场主体合作开发特色农业（如图1和图2所示）。
其次，农村青壮年劳动力严重短缺。由于传统的种植业收益很低，大量青壮年劳动力外出务工了。举例来说，上良乡全乡外出务工经商的劳动力达到4938人，占到了全部人口的45.8%，这使得大量耕地无人耕种，有些村为了不让土地荒芜，干脆种上了树。
最后，农业生产基础条件和技术条件都比较薄弱也是造成耕地被抛荒的重要原因。L县很多乡村地处偏远山区，调查中76.3%的土地是因为生产条件和技术不到位被迫放弃的。
针对上述问题，L县坚持以人为核心的原则，从农户的农业市场拓展能力、生产技术革新能力、农业发展带头人的经营能力培养等多方面采取措施以阻断耕地被弃耕问题。
以人为核心：L县政社协同阻断弃耕的多重机制
耕地弃耕多发或低效化经营是影响农村经济稳定发展的重要因素。单靠政府推动或是市场化自主调节都很难解决这些难题。那么，究竟制定何种机制才可以保证耕地弃耕阻断取得成效？有没有可遵循的成熟的模式？L县坚持以人为核心的农村弃耕阻断机制值得在广大的农村地区推广。
1强化农业发展带头人经营能力培养阻断弃耕
中国的粮食安全问题面临诸多挑战：如粮食进口量大、旱涝灾害频发、耕地面积有限、城市用地迅速扩张、土地撂荒情况严重等等。其中土地撂荒问题是近些年来愈演愈烈的现象，若放任不管，将动摇农村的根基。党和政府为解决这一问题建立了多种农村弃耕阻断机制。但这些弃耕阻断机制的实施效果却存在着明显的差异分化。
（1）政府联合多元主体加强对农民的职业技能培训
在中国农业产业化发展中，政府部门的重视程度是影响农民职业技能培训效果的关键变量。苹果产业在L县具有很悠久的种植历史：
从前两次的经验教训中可以发现，政府部门在鼓励发展苹果产业方面虽然耗资巨大，但由于农户依赖的还是传统的陈旧技术和管理经验，最终苹果产业并没有规模效益。1992年春天，L县进行了第三次大规模苹果树种植，到2000年全县苹果树种植规模几乎达到10万亩。但是好景不长，全国果品市场低迷影响到农户革新生产技术的积极性和县域政府优化苹果生产技术的信心，到2003年全县苹果树基本被挖。2007年，随着农业部将该县划定在全国最适合苹果种植区域，该县也顺理成章引起省政府的注意，获得省级苹果重点生产县的试点。此后，L县苹果产业迎来了大的发展，每年平均都有3万亩的增量。虽然该县苹果种植面积增幅并不大，但是苹果产量却呈现快速推进的状态。
（2）健全县域职业教育网络，加强农民的职业技能教育
虽然中国政府一直坚持强化农民职业教育培训，但是在农业产业发展中“技工荒”普遍存在。“数据证明地方政府农业创新投入对农业公司绩效的提高具有显著的正向作用”，那么政府在其中发挥了何种角色，其行为逻辑是什么呢？农业产业结构的调整和规模化、专业化经营的发展对经营人才的人力资本提出了更高的要求，不仅需要经营主体提升自身的信息化水平，还需要提高对新技术的采纳能力。因此，在乡村振兴战略实施中加强农民职业教育培训是非常重要的问题。
（3）乡村社会外部引才
L县采取“一事一议”特殊引才政策，近年来先后引进院士专家人才17名。专家学者不仅在本地培养了一批本土的农业技术人才，而且吸引一大批农业技术骨干来L县发展。此外，L县先后聘请国家现代苹果产业技术体系岗位专家赵正阳等国内知名专家教授和西北农林科技大学退休教授袁景军为技术顾问，并支持他们在该县组建苹果产业发展专家咨询委员会。在专家团队的技术支撑下L县苹果产业正稳步发展，截止到2017年全县规范种植果园22.67万亩，创建省级苹果标准化示范园2.3万亩，2017年果品实现产值7.2亿元。
2 提升农户的产业技术革新能力阻断弃耕
（1）依托乡村技术精英提供农业产业技术
1997年1月26日景大鹏带领全村200人建立了县农业新技术推广协会，经过十年的发展协会开始逐渐向全县拓展，人数发展到了4000多人，为协会会员增收2000多元。2007年7月11日景大鹏带领1267名骨干会员成立了全县第一家农民专业合作社。在县乡政府的协助下，合作社从一开始就将向农民传播科技知识，建立标准化生产基地作为合作社的重要工作内容。在宣传农业产业技术知识的同时，合作社还倡议会员实行标准化生产，县政府还出资聘请中国农业大学、中国农科院、甘肃省农科院、西北农林科技大学的专家教援为果农现场讲学。“双联”活动中，省政府组织和邀请中国农科院果树研究所、西北农林科技大学、北京中农乐果树新技术研究所等苹果树种植相关的科学研究机构的专家学者来L县现场讲学。近三年全县共举办各类大型公益性科技培训319场次，培训农民4.9万人次。
（2）柔性引进外部技术
苹果产业是L县重点发展的农业支柱产业，早在计划经济时期该县就已经开始发展苹果产业，后来经历了家庭联产承包责任制改革后，部分果树归集体经营，部分归个体农户经营。但是由于对农业生产技术的忽视，果树的品质逐渐老化，苹果的质量也下降了，逐渐被市场所淘汰。2007年后新上任的县委领导班子锐意改革，紧紧把握苹果产业发展的大好趋势，通过政府扶持的方式全面调整苹果产业的发展格局，淘汰落后的苹果品种，与西北农林科技大学等科研机构团队合作开发新的品种，改良苹果的口感，逐渐赢得了市场的好评。
（3）整合政府组织内技术力量
重视对农业产业发展中生产管理技术的调控也是L县在苹果产业发展中注重强调的内容。2016年L县出台了“关于加快推进苹果产业转型升级创新发展的意见”，经过几年的发展逐渐形成了“村村有大点、乡乡有大片，点片相连”的产业带动新局面。为了动员全县技术力量提供农业产业技术，增加农产品的质量，L县先后开展了南北对接结对帮扶、科技人员蹲点抓示范、技术人员包村户等行动。在苹果树重点栽培村庄，驻村技术人手把手教授农户果树的管理经验和技术。2017年，L县成立了果树果品研究所苹果良种苗木繁育基地、苹果国家种质资源异地保存库项目和中国农业科学院果树研究所综合试验示范基。此外，县政府还与农业企业合作为农户提供种苗。
3 提高农户的市场流通体系建设能力阻断弃耕
（1）惠农补贴政策吸引市场主体金主村庄
L县政府不仅通过政策优惠、补贴等形式引进农业龙头企业和鼓励乡村经济能人对外扩大本地苹果产业的影响力，而且还联合中国邮储银行为经营者提供优惠贷款。青梅果业有限公司正是在县政府的积极支持下成长起来的本土苹果销售企业。公司总经理李梅原来在陕西西安务工，2017得知尼泊尔有一大部分苹果是来自中国的花牛苹果和秦冠，但是却没有出现L县的苹果产品，遂萌发了要将家乡的苹果卖到尼泊尔的想法。李梅向县果业局申请政策支持，在果业局工作人员协调下，青梅果业有限公司很快注册挂牌。2017年公司18吨苹果借着国家“一带一路”的优惠政策成功打入尼泊尔市场。公司先后6次组织180吨苹果远销尼泊尔国际市场，实现出口创汇156万元。2018年后，为响应国家精准扶贫战略的号召，公司分别在5个乡镇30多个村社的农民专业合作社建立了农产品收购合作关系。在青梅果业有限公司的带动下，全县12家农业龙头企业先后办理了外贸登记手续，并成功引进一家外资企业进驻L县专门从事苹果及苹果深加工产品外贸业务。
（2）积极鼓励和扶持乡村经济能力带头开拓市场
L县种植苹果的历史非常久远，但是县乡政府及相关部门在发展苹果产业的过程中只注重苹果生产的规模，对苹果的销售和流通环节却关注不足。即使苹果生产后，农户还是不得不单打独斗，分散面对市场。在县级党委政府的支持下，各个村两委牵头成立农业专业合作社。合作社组织农民统一生产、采摘、收购，最后由合作社出面与客商谈判。销售所获收益最后按照约定返还农户，避免了分散农户与客商直接交易带来的风险。
L县农村政社协同弃耕阻断机制的经验启示
1.农业产业带头人经营能力培养
农村弃耕的政社协同阻断机制需要农村相关利益主体共同参与，在该理论支撑之下家长式政府直管的单一主体推动农村复耕复垦并不可行，需要使农民主体共同参与该机制的建立，并提高其参与积极性和相关能力水平。首先，紧跟现代农业产业发展要求，利用云课堂、“三农”实训等新媒体实现线上和线下教学的对接，将新时代农业产业化特色与当地产业相结合，完善技能人才教育培训体系以提高农业经营人才培育的时效性。其次，政府可定期邀请专家，借助乡村外部社会精英亲临指导以示范培养农业技术骨干，并安排外出学习拓宽农民的知识面。最后则是可以通过以奖代补的方式，让资本下乡开展经营型人才培养业务，强化人才培养和激励机制，发挥农村人才在阻断弃耕方面的积极作用，并开展绩效评估工作对农民的耕种技术及情况进行评审，以有效地提高农民的实践能力并培养优秀的人才。
2.农业技术革新能力培养
推进农业技术的革新可以通过以下三种途径：首先，是依托乡村技术精英提供农业产业技术。通过招募或其他方式引进乡村技术精英，借助其自身的知识和影响力建立有利于传播农业科学技术知识的农业协会或者农民专业合作社，为农民提供农业技术指导与培训；其次，是柔性引进外部技术。持续重视农业生产技术的发展与更新，淘汰落后于市场发展的技术，学习和引进外部先进技术，把握农业技术发展趋势，及时调整农业产业机构与格局。最后，则是整合政府组织内技术力量。政府积极调动自身所具备的资源与技术，重视对农业产业发展中生产管理技术的调控，在农业生产过程中主动提供技术服务支持与管理监控，加强农业基地的培育，形成与农业相配套的产业体系。
3.农产品市场流通体系建设能力培养
农产品市场流通体系的建设，是农业稳步提效与农民持续增收的重要保障，也是乡村振兴和农村弃耕阻断的输血管。结合L县发展的经验，为了更好地建设农产品市场流通体系，需要政府准确定位，发挥其在农产品市场流通体系建设中的引导作用，利用资金扶持、税收优惠等政策优势吸引市场主体进入乡村。其次，则是要积极鼓励、扶持经营者主体主动宣传，向外开拓市场，在政府引导中逐渐形成市场化运作方式，获取更高的经济效益。
感谢“策论中国”参赛团队：江西师范大学《从“颓垣败地”到“人给家足”：新时代农村政社协同弃耕阻断机制研究——基于 L 县的调查研究》团队报告！