以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”为内涵，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为内容的村民自治作为全国性的基层群众自治制度已经推行了三十多年。税费改革后，随着农村社会的剧变、国家治理的转型以及村民自治结构的失衡，村民自治出现了村民参与缺乏、村庄民主缺乏、干群对立严重、集体行动危机等种种问题，遭遇了实践中的“天花板”。十八大以来，村民自治的有效运行得到了中央的持续重点关注，2014年中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，2019年中央一号文件强调“发挥村民委员会自治组织功能，增强乡村治理能力”，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出要建立“自治、法治、德治”结合的乡村治理体系。遗憾的是，以下沉治理单元、变革自治形式为特征的清远等地的自治改革经验却难以得到推广，甚至再次遭遇到村民实际参与缺失、村委会行政化等运行困境。作为实现乡村振兴，提升基层治理效能的制度基石，村民自治该如何打破实践“天花板”并实现有效运行，成为乡村振兴战略实施在下一阶段需要重点关注的议题。
丹景山镇位于四川省彭州市（由成都市代管的县级市），全镇幅员面积66平方公里，辖10个村（社区），216个村民小组，户籍人口约3.2万人，农业人口约占总人口80%，境内地理格局为“六山、一水、三分坝”。此外该镇先后经历汶川地震灾后安置、彭州石化项目安置、丹景山风景区项目安置等搬迁安置，累计搬迁安置2435户8592人，因而存在规模较大、类型各异的村民搬迁安置小区。丹景山镇整体经济发展位于彭州市中游水平，本地企业数量少、规模小，就业机会不足，年轻劳动力以外出务工为主，本地居民以农业和旅游业为主要收入来源，2020年人均收入为24042元。2008年以来，人口外流带来的空心化与拆迁安置带来的利益纠纷冲击了原有的自治秩序，而丹景山镇长期“重发展，轻治理”的导向直接导致了大量自治问题的堆积，突出表现为长年不断的村民上访、干群冲突、村组织软弱涣散等问题，因而长期以来彭州市对丹景山镇的要求为“稳定为主，化解矛盾”。经过一系列变革，2020年丹景山镇入选四川省乡镇治理现代化试点，成为了彭州市的村民自治典范。
从“险境”到“先进”，丹景山镇发生了怎样的变化呢？
问题：丹景山陷入自治险境
丹景山由于缺乏支撑产业、位处大城市郊区农村，出现了农村现代化进程中的村庄“空心化”以及共同体松散等现象，村民自治的运行出现各种问题。而08年后的系列安置进一步激化了干群矛盾，打乱了村庄的正常生产生活秩序，原有自治制度无法应对新问题，自治危机接连出现：一是自治空间不足导致自治制度的虚化，自治组织不堪重负、村民参与流于形式；二是自治主体缺位导致公共治理的困境，村民参与也比较冷漠；三是共同体松散导致集体行动困难，村庄精英持续流出的“空心化”也致使村庄自组织发育困难。
措施：丹景山的自治变革
村民自治面临着自治空间不足、自治主体缺位、集体行动困难等问题，而镇、村组织长期疲于应对，使得一系列发展项目迟迟难以落地，陷入了发展和治理的双重困境。2018年，关口社区花村街因环境脏乱差被评为成都市“最差街道”，在镇党委书记与社区干部的共同努力下，发动全员参与改造，用三个月实现了成都市“最美街道”的蝶变，被《民生周刊》评为“2019年首届全国党建引领城乡社区发展治理十大创新案例”。以“花村街模式”为起点，丹景山镇在全镇范围内开展自治变革，还权赋能于村庄，保证充足的自治空间，因地制宜划分治理单元，通过党员带动和自治组织的吸纳激活村民参与热情，实现了村民自治的有效运行。
1.还权赋能，再塑自治空间
面对村庄自治空间被基层政府行政权压缩的困境，丹景山镇着力调整乡-村关系，明确乡镇的作用在于指导而不是指挥，还权赋能于村庄，再塑村庄自治空间。
1.2如何还权
一方面，丹景山镇增加了临聘人员，给每个村配备4到5位临聘人员，将繁杂的行政事务分派给临聘人员和网格员处理，还自主时间于村庄自治组织，将村委会从行政事务中解放出来。另一方面，改革了对村一级的考核制度，设置弹性目标，还决策权于村庄自治组织，给予了村庄更大的自主空间，允许“自选动作”的发生，同时将自治工作纳入目标考核中，明确村民参与的必要性，引导村民自治组织将精力转移到自治事务上。
1.2如何赋能
一方面，丹景山镇全面落实联村制度，给每个村配备1个包村领导和1个驻村干部，如丹景村作为旅游村重点发展集体经济，匹配了主管集体经济的李早强作为包村领导。对于软弱涣散村，单独选派第一书记到村庄直接开展工作。乡镇领导干部的下沉，安定了人心，带来了新的工作思路和方法，规范了工作流程，增加了村庄治理力量和治理资源，赋发展能力于村庄自治组织。
另一方面，通过班子更新、建设学习型组织，赋治理能力于村庄自治组织。丹景山镇突出党组织的核心引领，结合合村并组和换届选举，在返乡农民工、致富能手、大学生村官等群体中选拔村级后备干部100余人，以保持干部队伍的战斗力和旺盛的生命力。同时，丹景山镇利用正式、非正式途径加紧建设村级学习型组织，提升村两委班子成员的工作能力：正式途径是每周一次的例会和每年2-3次的外出交流，在例会中交流汇报最近的工作内容、重点、难点，在外出参观中，学习先进的治理方式和治理经验；非正式途径是上级的期待型压力，以镇党委书记为主要带头人，镇党委政府班子成员会对每个村的规划方案提出建议，将涉及具体工作方法的文章发给大家学习。
2.再造组织，重建自治单元
在丹景山镇，集体行动的困境很大程度上是多次安置、合村并组打散了原有的村庄共同体所导致的。因此，丹景山镇通过重建自治单元，在自治单元内成立自治组织实现共同体重建与集体行动平台的搭建。
2.1建立自治单元
丹景山镇因地制宜，分类建立自治单元，依据生活形态和生产生活方式的差异，将区域内的居住类型划分为面临空心化问题的林盘、面临环境提升与维持问题的安置小区、面临业态发展问题的街居，按照“地域相近、利益共享、规模适度、群众自愿、便于组织”的原则，分别将合适的林盘、小区与街居作为最基本的自治单元，缩小了自治的地域范围，打破了村小组之间、村之间的管理限制，修复了基层的治理细胞。
2.2建立自治组织
丹景山镇因势利导，建立自治组织，营建了社会生活共同体的承载体。针对不同的治理问题，建立针对性的自治组织，除了常规的业委会、管委会、环物委等自治组织，还创新建立“共建委员会”“共治委员会”和“共营委员会”（以下简称“三共”委员会），分别负责建设、治理、经营事务。目前，全镇共成立了20余个“三共”委员会进行微自治：在面临空心化问题的林盘中，必须关注林盘的发展问题，建立“共建共营委员会”，负责林盘内的建设和经营事务，帮助林盘找准发展方向；在面临环境提升与维持问题的安置小区中，得充分理解小区内的矛盾和居民需求，建立“共建共治委员会”，收集居民意见，通过多方沟通将矛盾化解在小区内，回应居民需求；在面临业态发展问题的街居中，必须全面了解其发展历史和现状，建立“共建共治共营委员会”，协调干群关系，为街居建设献言献策，为街居经营寻找合适路径。
3.机制创新，激活自治热情
在村庄一级，涵盖了村委会、自治组织、村民多重自治主体，要实现主体归位，必须推动多主体的全面参与。丹景山镇以党建引领为核心，以自治组织为平台，以坝坝会、议事会为阵地，以双向工作法为手段，实现了对自治热情的激活。
3.1实施双向工作法
丹景山镇通过双向工作法的实施，充分吸纳民意，实现实质参与。双向工作法的内涵是在决策方面遵循 “自上而下”明确方向和“自下而上”收集意见，在工作执行方面遵循“自下而上”推动工作落实和“自上而下”调配各类保障资源。双向工作法是一个反复沟通、实践、修正的过程，突破了原有举手表决的局限，真正做到了群策群力、集思广益、凝聚共识，以协商民主的形式带来了实质民主。
3.2建立拉练机制
丹景山镇建立了拉练—竞赛机制，实现了对村自治组织的激活。拉练竞赛每个季度进行一次，将各村发展的项目、在“社治”理念下开展的乡村振兴、环境整治、产业发展等工作一一展示出来，镇一级统一组织人员参观，在各村之间营造“比学赶超”的良好氛围，分别给予考核结果排名靠前的三个村（社区）5000元奖励资金作为工作经费，对连续三次考核结果排名第一的村（社区）两委干部给予优秀工作者称号，并给予10000元的奖金。
3.3创新转换机制
丹景山镇创新转换机制，实现了对村民的全面激活。一方面，进行公私转换，将公共事务落实到个人行动，通过坝坝会、议事会等平台不断向群众灌输“家园建设”理念，让群众从心里认可这些公共事务，在充分的理解之上，愿意为其付出劳动，落实到个人行动上，通过个人行动的汇聚，完成公共事务。这种公私转换不仅可以节约公共事务建设成本，还可以帮助树立责任意识。另一方面，进行消极分子到积极分子的转换，引导消极分子进入自治组织，赋予消极分子正式的公共身份，为其提供合法化的服务平台与机会，他们的公益性行为就能获得组织认可以及大多数群众的认可，实现到积极分子的转换。通过党员带动一部分、积极分子带动一部分、消极分子转换，实现全体村民的深度参与。
成效：丹景山的有效自治
丹景山镇通过上述改革，实现了村民自治的整体变革，激活了村庄的自治活力，提升了乡村治理的效能，增强了村民获得感、安全感和幸福感。
1.错位到归位：村治主体回归
丹景山镇的还权赋能激活了村委会的自治属性，村委会实现了从执行者到当家人的角色回归，机制创新充分激发了村民的自治热情，村民实现了从村庄公共事务的旁观者到积极参与者的转变，逐步实现了“人人有责、人人尽责”的自治氛围。
1.1村委会的回归
村委会从忙于行政任务的悬浮状态走向了主动回应与积极治理。通过对比2017和2020年村（社区）述职报告，可以发现村委会工作重点从2017年规范化、制度化的组织活动到2020年抓组织建设和回应村民诉求。村干部主动下沉，走家入户，群众路线的贯彻带来了村民对村委会认知的转变。根据问卷调查结果，91.12%的村民能明显感受到村委会对村民自治的促进作用。
1.2积极分子和村民的回归
镇—村关系的调整和多项机制的创新实现了对村庄的还权赋能，激活了村民的参与热情，村庄中的积极分子得以不断涌现、自组织也持续增加。据不完全统计，至2020年丹景山镇已产生502名“三共”委员会成员参与所在自治单元治理，141名乡贤组成所在村(社区)的规划团队为村庄发展主动献言建策。问卷调查结果显示，90.73%的村民能够感受到积极分子的参与并愿意加入他们。目前，全镇共登记备案自组织96个，民主选举小区楼栋长、单元长100余人，并成立了社区社会组织联合会促进自组织参与社区发展治理和村民自治。通过参与机制的创新，村民逐渐意识到“村庄（社区）发展治理是自己的事情”，主动出资出力。2020年村民筹资超过48.9万元，共参与165个项目，仅在岳家林盘单个项目建设中，村民投工就超过500人次。
2.失衡到精准：公共服务回应性增强
村治主体的回归与参与机制的创新显著提升了村庄治理水平，村民需求得以有效回应，村庄公共品得以有效供给。
2.1有效回应
在灵活的治理机制作用下，以村委会和“三共”委员会为代表的自治组织发挥了强有力的作用，有效回应了村庄的繁琐需求并协调化解了复杂矛盾。在2020年，丹景山镇各村（社区）共处理各类问题700余件次，整改安全隐患300余处；各村（社区）平均提供的项目数量达10个，主动参与投工投劳的村民范围也从关口社区扩散到全镇10个村（社区）；各村（社区）平均整改人居环境问题33个、清理杂物20余吨、清理卫生死角近30处，拆除违建近200m2，整治完成“美丽细胞”11个，惠及群众1.3万人。
2.2精准供给
村民的积极参与带来了村庄公共品供给效果的提升，一方面村民急盼、可知、可感的小微公共品的供给增加，另一方面村民参与建设和维护带来了供给质量的明显提升。如，受关口社区改造的影响，石牛社区的村民也表现出强烈的改造意愿，通过“坝坝会”“现场会”等多方共议，聚合众智，村民主动出钱出力，顺利完成小区改造。根据问卷调查显示89.34%的村民认可了村庄提供的公共品，并愿意继续参与到村庄建设的过程中。
3.被动变主动：民生三感提升
自上而下的激励机制与灵活多样的转换机制实现了村委会从被动维持到主动回应、村民从被动等待到主动参与的转变，村庄治理效能与公共品供给质量得以有效提升。问卷分析结果显示（图1），村民的获得感、幸福感、安全感得分为3.88、4.04和4.04分，均有显著提升。
村民获得感增强带来了村庄的安定和谐，2015-2020年，越级信访量由32件降到18件，69.21%的村民给村委会工作打出了4分及以上的好成绩（满分5分），79.01%的村民认为生活在这很幸福，91.46%的村民认可村庄的发展前景。
思考
丹景山镇的村民自治实践主要解答了两个关于村民自治的根本性问题：村民自治的根基何在？村民自治的保障何在？
1.村民自治的根基：村民主体性的培育
村民自治的本质是村民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，要有效实现自治，村民就必须具备当家人意识和参与热情，充分发挥主体性。一方面，需要赋予村民发挥主体性的空间。通过在行政村和自然村不同层级因地制宜地进行组织建设，多种自治形式共同发挥作用，为村民有效参与自治提供组织和渠道保障；另一方面，在充分保障村民自治空间的基础上，进一步激活村民的参与热情。首先是要通过基层党建与创新方式激活自治参与的积极分子，让村民有带头人；其次要通过资源注入形式的转变激活村民的公共意识，让村民在涉及自身利益的诸多小微事务中建立义务意识，恢复村民的“权利义务平衡”。最终实现没有旁观者的村民自治，以此稳固村民自治的根基——村民主体性。
2.村民自治的保障：两种关系的协调
村民自治不是在制度真空中运行，而是内嵌于国家治理体系之中。村民自治的有效运行一方面必须处理好“乡政”与“村治”的关系，村民自治出现的种种问题表明乡镇既不能悬浮于村庄之上，也不能直接介入村庄治理“越俎代庖”，而是要建立起“乡政”对“村治”的合理指导和保障，两者既有分级分工，又有协同互助，真正实现“小事不出村，大事不出镇”；另一方面必须处理好“资源输入”和“村庄自主”的关系，村庄发展治理的必然离不开国家自上而下的输入资源，长期以来资源输入一是带来了监督下乡、程序下乡，村民自治不堪重负，日益行政化，二是带来了服务下乡，村庄公共义务消失，“等靠要”思想滋长，因此必须转化资源输入形式，将输入资源真正转化为治理资源和治理激励，这就要求设计多样的参与形式和灵活的监督方法，保证村庄的自主性和村民的积极参与。
感谢“策论中国”参赛团队：四川大学《从“险境”到“先进”：村民自治如何突破运行困境？》团队报告！