近年来，伴随着“双创”和“三新”经济的稳步发展，传统的、工厂时代的、强调建立固定用工关系的劳动者占比缩小，依托互联网平台参与灵活就业的新就业形态从业者数量急剧增加。尤其是在疫情影响下，新业态就业群体出现井喷式增长，仅平台经济就吸纳了8400万新业态从业者。其中，网约车司机接近4000万，外卖员、快递员总数超1000万。新就业形态通过“去劳动关系化”改变了传统劳动关系中的“强从属、强保障”属性，通过“弱从属、弱保障”实现了用工灵活化。由于劳动关系模糊、劳动保障滞后，新就业形态也暴露出一些问题，例如：劳动关系模糊导致保障资格“缺位”，从业者社保参而不缴（断缴）情况突出，劳动监察和劳动仲裁难以有效覆盖，劳动诉求缺乏集体协商机制等。在上述背景下，亟需政府部门研究制订新业态从业者社会保障政策，构筑多层次社会保障兜底制度。
新业态从业者社会保障的几个主要风险
1.劳动关系法律适用存在争议，劳动权益游离于法律保护范畴之外
在我国现行《劳动法》中，是否形成劳动关系与权益保障间构成了较为明确的因果关系。新业态劳动关系存在认定上有难处、制度上不兼容、替代上有空白等问题，适用法律方面存在困难。一些平台企业刻意规避劳动法律规定，借助平台强势地位，采取各种方法避免与从业者建立直接劳动关系。以外卖经济为例，外包公司负责派送业务，外卖平台相当于“甩手掌柜”，平台与外卖员间的直接雇佣关系被消解；外卖员自行购买商业保险，若发生工伤事故，责任则推给保险公司。平台企业法定责任松懈，在社会保障方面未承担主体责任，导致相当一部分从业者的社会保障处于“裸奔”状态。
2.平台强制性权益保障缺乏，角色模糊带来保障资格“缺位”
我国对常规劳动者的社会保险缴纳有法定强制要求，基本保证了社会保险“应保尽保”。但在新业态背景下，平台与从业者难以形成固定劳动关系，支付主体缺位导致从业者游离于社会保险的保护范畴之外。社会保险缺少不仅降低了新业态从业者抵御风险的能力，也增加了社会保障覆盖和吸纳这一群体的难度。新业态从业者虽然可通过短时的商业险“救急”，但商业险的覆盖率和保障效果并不足以替代社会保险。例如，部分平台要求从业者必须购买人身意外险和第三者责任险，但意外险和责任险相对工伤保险存在高成本和短时效缺陷，保障范围只能涵盖意外死亡、伤残等一次性赔付，对劳动者因伤导致的劳动能力损害和长期医疗费用没有分担能力，无法产生有效的市场替代效应。
3.从业者参保和缴费意愿不强烈，参而不缴（断缴）问题突出
与职业伤害风险不同，医疗和养老风险具有滞后性。由于对长期风险意识不充分，导致部分新业态从业者重视当期收入胜于风险防范，医疗和养老保险参保意愿不强烈。实际上，该群体是可以进入到医疗和养老保险缴费序列的，但是在现行政策下，新业态从业者无法以职工身份参加医疗和养老保险，保险费用全由个人承担，导致经济负担较重。同时，新业态从业者流动性高、工作更换频繁，普遍面临参保“有心无力”、转移接续繁琐等困难，时常选择放弃保险权益或不再转移续接，参而不缴（断缴）现象比较普遍。上述情况说明医疗和养老保险瞄准仍存在一定偏差和政策“断点”，导致新业态从业者成为尚未全员参保的最后小部分群体和“最后一公里”。
4.劳动诉求缺乏集体协商机制，容易出现“保障无门”的困境
在现实中，部分平台企业借助算法等大数据优势单方制定规则，新业态从业者工作时间长、劳动强度大、权益保障薄弱等问题普遍存在，相当多的从业者被“困在系统里”。与传统业态相比，新业态从业者通常分散在不同的地点独立工作，通常是短期的或者任务导向的，流动性高、诉求差异大，工会的维权和协调角色难以发挥。由于缺乏工会等集体协商机制的主张，新业态从业者权益保护和权利救济容易陷入“保障无门”的困境。同时，劳动关系的特殊性导致传统的劳动仲裁和劳动监察两大权利救济渠道对新业态从业者不适用，其权利救济更多是通过司法途径解决，权益保障和救济之路就会更加狭窄。
对健全新业态从业者社会保障的几点建议
1.调整“有劳动关系才社保”的政策思路，填补劳动关系政策“短板”
新业态“去劳动关系化”的用工方式突破了传统劳动法范畴，对其适用所有现有的劳动保护法规并不合适。这种新型劳动关系的工作性质、权益边界、从属程度和保障方式均需审慎认定，并需要一种量身定制的、适应这种新的行业特点的特殊就业法规。第一，制订《新就业形态劳动用工管理条例》，填补劳动关系政策“短板”。条例制订的重点应聚焦于“弱从属、弱保障”这一新型劳动关系的承认和相关权利义务的创设上。第二，调整“有劳动关系才社保”的政策思路，突破现行将劳动关系作为社保门槛的传统理念。社保关系的建立应以是否缴费为标准，而不是一味强调有无劳动关系。也就是说，社保关系应该去劳动关系化。第三，鼓励平台采取“员工制”用工模式，引导平台与从业者签订双方协议。按照“谁制造职业风险谁负责”和“最强管控风险主体负责”原理，平台企业在社会保障上具有不可推卸的责任。在不过度增加平台企业运营成本的前提下，可鼓励平台采取家政行业的“员工制”用工模式，明确平台用工法定保障义务，把工伤保险参保等内容逐步纳入平台用工的必要条件。
2.构建社保“三方机制”，实行“低准入、低享受”“先入门、后提高”
新业态从业者的社会保障，应在“三方机制”“低准入、低享受”“先入门、后提高”原则指导下，做到单项、重点突破及相关措施配套协调。第一，可采取国际劳工组织对于劳工关系的“三方机制”吸纳方式，政府、主要用工方、从业者三方共同承担社会保障费用。不论何种用工关系，都可以找到劳动关系中的主要三方；与之对应，无论是用工企业还是劳务派遣公司，总会有一个对应的企业方用工主体。锁定三方以后，可划分出多个缴费档次和缴纳比例，供相关主体根据情况选择。第二，实行“低准入、低享受”，将“无保障”改进为“弱保障”。政府可通过政策“降门槛”的办法的实行“一险多制”，降低新业态从业者社会保障的准入门槛。相较于常规劳动关系中五险齐全、单位缴费率较高的“强保障”，新业态从业者的社会保障可适当缩减，仅保留托底功能，即定位于托底保障。这些“弱保障”虽然范围窄、力度低，依然属于现行法律框架下给予新业态从业者的特殊保护。第三，按照“先入门、后提高”的原则，先统筹纳入、后优化完善。在险种选择方面，根据从业者需求迫切程度，按照“工伤保险—医疗保险—养老保险—失业保险”的顺序逐步纳入。先抓与职业安全直接关联的工伤保险，将从业者以特殊劳动关系的形式归入职工工伤保险；再抓带有个人账户的医疗和养老保险，将其归入职工基本医疗和养老保险；然后再扩展其他项目，逐步消除社会保险“盲点”和空白点。
3.拓展“互联网+”人社一体化平台功能，健全社保异地转移接续机制
立足改革集成，建设人社一体化平台，实现社会保障大数据动态联网。第一，以国家统一社保公共服务平台为依托，加强跨层级、跨地域业务协同。强化对新业态从业者社会保障情况的摸底调查，充分运用大数据技术实现参保人群的数据采集与共享，打通窗口服务与互联网、APP、自助终端等服务渠道，实现社保政策与需求精准对接。第二，深化社会保障经办“一网通办、一网统管”改革。推动社会保障跨地区转接业务网上经办和一门受理，探索建立工伤、养老保险的转移接续办法，完善异地就医结算等社保费用异地报销机制，提高新业态背景下社会保障办理的便利性。
4.制订《新就业形态用工服务指导意见》，建立行业劳动争议调解组织
鉴于传统劳动监管难以全面覆盖新业态下劳务关系，亟须对新业态从业者所遭遇的新风险加以研究，创新监管和维权模式。第一，制订《新就业形态劳动用工服务指导意见》。从工资报酬、社会保障、纠纷处理等方面作出规范指引，督促平台企业落实从业者权利清单条款，引导平台企业在劳动权益保障上承担更多主体责任。第二，加强政府执法监管，建立多部门联动协调监管机制。建议组建由人社、市场监管、税务、发改、法院等多部门组成权益保障协调委员会，完善从业者纠纷处置和权利救济途径。政府可通过一体化平台开通“一键维权”通道，为从业者提供调解纠纷、法律援助等维权服务。第三，组建工会、行业协会和行业调解组织，就劳动权益开展集体协商。一是加大工会组织对新业态从业者的覆盖力度，重点就劳动定额标准、最长工作时间、计件工资单价、社会保障缴费等内容开展集体协商，提升从业者劳动条件和待遇。二是赋予行业协会部分监管权力，与平台企业协商制订约束劳资双方的行业规范，推动平台企业签订劳动用工倡议书或行业公约。三是在法院和相关部门的介入下，组建多种形式的劳动争议调解组织，搭建劳动争议调解平台，对法律适用模糊、容易引发推诿扯皮的纠纷进行居中调解。
本文作者金雪军系浙江大学公共政策研究院执行院长、教授，朱玉成系浙江大学公共政策研究院研究员。