县级城投公司在参与乡村建设过程中面临诸多难题，浙江大学公共管理学院博士后宋海朋等在对建德市城投公司、农业农村局、重点乡村的调研基础上，针对县级城投公司参与乡村建设过程中面临的“识别难、落地难、协调难、执行难、留才难”五大难题，并提出了若干政策建议。具体内容如下：
一、县级城投公司参与乡村建设行动面临“五难”
（一）识别难：乡村点多面广且投入大
据建德市航头镇珏塘村测算，完善村基础设施配套所需投入资金五千万元左右；若加上乡产业发展与培育，约需为1亿元。2019年，我省共有村民委员会20402个，需要天量投资。而且不同乡村在资源优势、历史传统、区位交通条件、特色产业、治理水平等方面差异性较大，乡村建设项目的实施时序、主要内容以及建设重点的差异性较大，县级城投公司进行选择性投资项目识别难度大，要体现公平性难度更大。
（二）落地难：乡村建设资金难以落实
一方面，县级城投公司资金面临出不去。县级城投公司实施乡村建设项目一般包括项目方案论证、项目立项、项目招投标、项目财审等环节，其中，项目方案论证是关键环节。乡村建设项目方案论证涉及部门多，相关部门的职责存在模糊地带，目前缺乏可操作的项目论证实施方案。若无法完成方案论证，直接影响项目立项及招投标，从而导致县级城投公司的资金“出不去”。另一方面，乡村建设项目面临融资难。乡村建设项目涉及投资金额较大，在现有的法律制度和社会保障制度以及市场条件下，农村土地经营权的转让存在诸多实际操作层面上的困难，农民抵押权的实现和土地住宅资本化很难落地，无法实现与资本市场的有效对接。
（三）协同难：乡村建设涉及部门较多
一是相关部门间尚未形成有效合力。国家向农村转移资源由各个部委通过设立项目来实现。乡村建设项目不仅与县级城投公司有关，还涉及到发改、水利、住建、旅游等部门。有些部门虽然下达的是指导性任务，但有明确具体的考核指标，基层不敢统筹整合，怕影响下年度资金分配。有些部门对涉农资金统筹整合政策理解不透，对具体要求把握不准，畏难观望；有些部门仍按照老办法开展项目立项、招投标、财审等，既不利于项目的顺利开展，也在增加了项目实施成本。二是县级城投公司“四不像”（不是国有企业，不是市场化企业，不是机关单位，也不是事业单位，但都有点像），统筹协调能力欠缺，影响了项目的有序推进。三是乡村建设的利益联结机制尚未形成。由于乡村建设政策波动性较大，社会资本投资积极性普遍不高；乡村集体经济组织能力差异性较大，且部分行政村所辖自然村较多，存在着“治权”与“产权”脱节现象，难以有效参与乡村建设项目。而农民都是“因为看到，所以相信”，由于缺乏稳定收益预期，参与乡村建设的积极性普遍不高。
（四）执行难：乡村建设政策落实稳定细化不到位
一是部分政策执行不到位。有些地方推进乡村建设过程中优惠扶持政策落实不到位、涉农投资限制过多、审批流程复杂繁琐。如政策规定闲置乡村厂房可以再利用，但现实中却因没有明确具体部门负责而面临落地难。另一方面我省每个县每年盘活存量挂钩新增指标普遍较为紧张，能够用于乡村建设的土地指标则更为短缺，影响了项目落地。二是政策变动性大，投资风险较大。部分政策时常反复，变化太快，实践中一刀切执行，如拆大棚房运动，说拆就拆，较少赔偿损失，影响了社会资本参与乡村建设的积极性。三是有些乡村建设政策侧重原则指导，基层实践中缺乏政策执行依据，尤其缺乏明确、系统、可操作的实施办法。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，但目前还未出台实施细则，难以具体操作。
（五）留才难：县级城投公司的突出瓶颈
一是县级城投公司的管理层多为县级政府任命，其缺乏人事自主权，人员编制、人工成本等受到监管机构的各种限制，导致人才流失严重。如建德市城市建设发展投资有限公司本部共计39人，两年内30人离职，直接影响到公司的正常运转。二是县级城投公司对金融投资、工程管理、经营管理等高端专业人才的需求日趋迫切，却面临引才难。如建德市城市建设发展投资有限公司近两年公司引进人才数量远不足以弥补人才流失造成的缺口。目前该市投资在建投资规模过亿元的项目超过100个，县级城投公司人员离职后的薪酬收入一般可达30-60万元，甚至有些年薪达百万元以上。
二、破解县级城投公司参与乡村建设困境的对策建议
（一）探索支点村的精准识别机制
一是乡村建设应坚持分类指导、精准施策、循序渐进，坚决避免 “一刀切”。建议根据独特核心竞争力、区位优势、辐射带动周边能力、乡村治理能力且自身发展意愿等方面条件，将乡村分为发展潜力较弱（C类），发展潜力较大（B类）和发展较为成熟（A类）三类。根据实际需求确定不同建设路径。除享受普惠性政策外，对C类以“减法”为主，采取稳步迁徙人口的办法，尽量减少非必要性乡村建设项目落地；B类以“加法”为主，坚持高起点规划建设，培育发展区域特色产业，打造具有鲜明产业特色的支点村；A类以“乘法”为主，重点提升乡村对城镇人才、科技、资本等现代要素和消费者的吸引力。二是探索建立乡村建设的项目储备库。根据乡村建设类型，推出适应招商要求、可行性程度高的项目。积极构建乡村建设项目的大数据平台，实现数据互通互联、信息资源共享、数据统一管理，为县级城投公司等投资主体提供真实、可信和快捷的信息服务。
（二）强化乡村建设项目的落地保障
一是鼓励银行等金融机构，在充分利用互联网技术的基础上，建立与县级城投公司贷款相关的业务支持平台，积极推动县级城投公司实施乡村建设信息资源共享，降低县级城投公司的信贷风险，推动县级城投公司转型发展。二是借鉴四川崇州市的村庄共营制改革，探索构建“管委会+社区”组织架构、“管委会+投资公司+共营制”村庄运营模式，加大乡村建设资金保障力度，优化县级城投公司投入乡村建设资金的使用流程，实现乡村建设资金管理的规范化，切实提升乡村建设资金的使用效能。三是借鉴四川省成都市的土地保障模式（集体建设用地租赁、入股、自愿有偿零星退出、拆院并院等），加强对县级城投公司重点项目用地的扶持力度，将乡村建设项目落地作为重中之重来抓。
（三）完善乡村建设项目的部门协同机制
一是完善县级城投公司实施乡村建设项目论证机制。建议出台乡村建设项目管理细则，明确规定乡村建设项目论证的参与部门及其职责。二是积极发挥县级城投公司的统筹协调作用，加强不同部门间协作联动，推动形成多部门多主体利益联结机制，不断降低乡村建设项目的实施成本与潜在风险。三是鼓励县级城投公司探索乡村建设的运营资源、成本收益、服务合作模式等，形成政府搭台、社会资本导演、老百姓参与得实惠的发展局面。
（四）优化乡村建设项目的实施机制
一是开展乡村建设项目试点工作，出台相关指导意见，鼓励县级城投公司先行先试，指导县级城投公司在试点中高起点规划、建设和运营乡村特色产业。二是加强县域内统筹协调。建议由发改牵头，农业农村、自然资源等部门参与，以乡村建设项目为纽带，探索建立县级城投公司、工商资本、农村集体经济组织的项目协调机制，增强县域乡村建设项目的可预期性。三是构建乡村建设项目的评估机制。联合政府、企业、高校科研机构制定科学、规范、动态调整的乡村建设评估指南。定期委托第三方对乡村建设项目进行年度评估，评估结果为县级城投公司参与乡村建设行动提供决策依据。
（五）破解县级城投公司的留才难
一是以乡村建设为战略转型契机，结合县级城投公司转型发展需要和乡村建设的现实需求，鼓励县级城投公司将其优势有节奏地向乡村建设梯度转移，拓展新发展空间。二是鼓励县级城投公司积极探索与上市公司等优质企业合作，利用优质企业的人才优势和管理优势，积极缓解县级城投公司人才供需失衡矛盾，不断提升县级城投公司对接市场能力。三是积极探索符合县级城投公司的行业特点、有利于县级城投公司人才稳定、与贡献相匹配的薪酬制度，逐步缩小与同类公司的待遇级差，提升对人才的吸引力，从根本上破解县级城投公司人才供需失衡的局面。