市场主体是稳定经济基本盘的重要基础，是“两稳一保”的关键落脚点。为助企纾困，国家及各地密集出台了系列政策，确保政策落地见效成为重要保障。本文梳理分析助企纾困政策落地见效中需要攻克的难点问题，提出了若干建议。
一、助企纾困政策落地见效需要“破三关”
助企惠企政策诚意十足、力度很大但企业获得感不强、满意度不高，是政策实施中的顽疾，具体表现在“三关难破”：
一是知晓关。部分企业对政策信息获取不及时，甚至不知情，存在“三高三低”现象：大型企业知晓率高，中小企业知晓率低；长期型政策知晓率高，阶段性政策知晓率低；定向型政策知晓率高，普惠型政策知晓率低，以投资项目为载体的各类补贴补助政策企业知晓率较高，而企业对税费减免等优惠类政策存在知晓盲点盲区。
二是享受关。部分政策享受门槛高、手续繁、规定严。一方面，前置条件多、手续繁复、流程繁琐，各地标准不统一，缺乏具体、明确的可操作细则，对企业差异化、多样性考量不足，比较典型的如采用总分结构的连锁型企业难以享受一般企业优惠政策。另一方面，政策执行要求规范有余而灵活性不足，过度依赖企业营收流水发票等材料，对大数据等现代技术手段运用不足，没有体现超常规理念和举措，易导致小微企业、个体工商户等现代企业制度不健全的市场主体难以真正享受。
三是见效关。存在政策不解渴、难救急现象，供需不匹配、冷热不均衡、治标不治本，政策的时效度、精准性仍有待提升。比较突出的有：各类补助的兑现周期一般都较长，执行效率有待提升，不利于助企纾困政策取得最佳效益；政策的覆盖面、普惠度仍不足，当前大多数政策主要关注中小微企业，但实际上部分大中型企业特别是服务业企业同样受疫情影响，面临经营困难；政策偏“即时型”，从长远、根本上为企业发展赋能增效的政策仍不够，政策长效不足，特别是降本增效政策力度不够，能耗、融资、物流、人力等关键要素制约瓶颈突出，改革突破力度与企业期盼仍有差距。
造成这些问题的根本原因在于政策体系有待变革，政策从制定出台到实施落地是由政府到企业的行为过程，虽然各类政策内容均以企业为核心，但从政策实施过程看，政府主导相关要素配置，实质上仍是企业围着政府转、跟着政策走，企业主动性不强，主体地位和作用偏弱；直接原因在于制度性交易成本仍有待降低，助企纾困政策更加注重降低、减免税费等有形成本，而制度性交易成本对政策落地见效至关重要，企业要申报、享受政策而产生的获得、学习、准备等成本，在更大程度上决定了企业对政策的满意度获得感。
二、新形势下营商环境建设面临三重任务
营商环境建设是一项以企业活动为中心，涉及经济社会各领域的系统工程。总结过去、立足当下、面向未来，营商环境建设面临着三方面重点任务。
一是巩固疫情以来的创新实践成果成为重要任务。非常时期施非常之策，疫情给营商环境带来一次承压测试，疫情严重冲击和常态化防控各个阶段各地各部门实施的系列应急政策、超常规政策极大拓展和丰富了营商环境建设实践经验，包含大量创新性、探索性、试验性举措，如“招投标全流程电子化”“容缺办理”等，其符合深化营商环境改革的思路理念，拓宽了政务服务的方式方法，都是优化营商环境的宝贵素材，有必要通过理论、制度、法规等形式固化下来。
二是助企纾困成为当下首要任务。营商环境包括影响市场主体全生命周期活动的各方面要素。当下营商环境建设的工作重心应转移到助企纾困，支撑“两稳一保”上来，针对政策制定、执行、落地中的堵点、难点，以企业为中心、以政策为核心，把各地各部门助企纾困政策体系建设情况作为营商环境监测评价考核的重点，在推动政策落地见效上发挥引领作用。
三是推进营商环境现代化是根本任务。法治化、市场化、国际化是优化营商环境的原则和导向，其共同指向就是现代化。优化营商环境的过程，本质上就是紧紧围绕企业活动，重塑政府社会企业个人关系的过程，通过抑制和消除多元主体交互中存在的信息不对称、交易成本高、不确定性多等各类非理性因素和行为，推进经济循环畅通、社会运转高效。在当前全面建设社会主义现代化国家的新征程中，经济社会发展的不稳定不确定因素显著增多，各类显性隐性风险挑战更多更大，需要建设与现代化相适应、以应对复杂多变不确定环境为重点的营商环境。
三、对策建议
应从战略高度把营商环境建设作为做好较长时间应对外部环境变化准备的关键举措和具体行动，与不确定性共舞，以营商环境长期改善的确定性对冲外部环境变化的不确定性，长短结合、常态长效，从更宽范围以更大力度推进营商环境建设。
（一）以提升实效为重点，完善助企纾困政策体系。精准对标对表“两稳一保”任务，坚持问题和需求导向，面上拓展，点上深化，提速提质，确保实效。一是提升政策覆盖面。坚持企业端、生产端减负强企和需求端、消费端扩大消费两端发力，确保大中型企业和小微企业全覆盖。加强企业诉求监测汇总，及时呼应企业合理呼吁，将企业诉求作为政策制定的重点方向，丰富政策供给。加强结构性政策和微观政策储备，鼓励各地各部门靠前发力，稳定政策预期，提振市场信心。二是提升政策精准度。滚动迭代助企纾困政策体系，系统梳理政策“资源要素池”和精准配套“企业服务包”，构建精准主动的企业服务体系和政策精准直达的企业服务机制。三是提升政策兑现速度。加快建设政策直达的数字化改革应用，依托政策兑付平台和大数据共享，分类优化办理流程、设定兑付期限，推动资金申报、兑现便利化。进一步推进惠企资金补助办理提速，在确保符合规范的情况下，尽可能压缩精减程序流程，探索推行承诺办理、容缺办理等方式，努力确保政策效用水平。
（二）以实施超常规政策为契机，积极探索以企业为中心的柔性政策体系建设。用好政策窗口期，加快政策体系变革，推动向以企业为中心转变，在破解政策落地深层次问题上探路先行。一是建立以企业为中心的政策体系。以普惠型政策为切入口，积极探索企业无需办理申报即可自动享受的“推送型”政策供给方式。提升政策制定中的企业参与度，在政策制定过程中给企业平等参与机会。完善部门间协同机制，确保政策在不同部门执行的稳定性、一致性，最大限度减少企业办事的随机性和不确定性。二是建立由企业决定的政策评估机制。改变以往由政府自评、第三方机构评估为主的方式，加快建立以企业为中心，由企业投出关键一票、起决定性作用的政策评估机制。三是强化政策评估结果应用。把企业起决定性作用的政策评估作为政策体系的关键一环，将政策实施效果纳入党政领导考核内容，把企业政策获得感作为考核的重要参考，以创新政策评估倒逼政策体系革新。
（三）以数字化改革为牵引，强化助企纾困数字赋能。一是提升政策服务智能化水平。积极推广智能申报，通过引导式服务自动生成定制化、个性化办事指南和流程图，推进申报材料预审、表单自动预填，努力做到企业仅需核对确认便可提交。二是拓展丰富新技术应用。推进区块链等技术在身份认证、申报受理等领域应用，通过开发跨平台、跨系统的身份核验、精简申报材料、远程签署承诺书等功能，不断提升政策审批效率。探索开展隐私计算、大数据监测、动态比对等技术在企业核心数据核验等领域的应用，积极推进企业发票等法定数据和线上线下多源大数据的融合应用，最大化精简企业申报手续和材料。三是推进公共数据开发利用。强化公共数据建设，积极构建公共数据流转、管控、追踪、溯源机制，推进公共数据资产化开发运营，率先在政务服务领域探索应用，助力提升政策精细化。
（四）以案例库建设为抓手，做好创新实践成果转化。系统梳理各地各部门疫情防控各个阶段开展的创新实践，建设营商环境典型案例库，并持续扩展丰富，支撑成果及时转化。一是做好理论总结提炼。深入研究提炼非常时期非常之策中蕴含的具有普适性价值、普遍性意义、通用性作用的思维理念，拓展完善深化营商环境改革的理论基础。二是推进制度成果转化。对于地方符合优化营商环境理念的突破性、创新性实践，如产业链供应链创新链协同、精准问需、上门服务等，可转换为常态化制度安排，由点及面加快复制推广；对于适用“窗口期”的阶段性政策，可转换为应急储备政策制度。三是支持地方营商环境立法。鼓励各地以国家《优化营商环境条例》为准则，立足创新实践，丰富素材，以市场监管、产权保护、公平竞争等为重点，加快本地营商环境立法步伐，建立健全营商环境法规体系，强化法治保障。
杜伟杰，浙江省经济信息中心；金通，浙江财经大学教授，博士生导师；党程远，浙江财经大学博士。
本报告系国家社科基金一般项目（课题编号20BJL118）《我国传统产业数字化转型的动力机制和路径选择研究》的阶段性成果。