撬动“三农”问题亟需加大三农投资领域改革，系统性重塑农业、农村、农民的市场化产权制度设计，这将是乡村集成改革最为关键的一环。
1 县域三农投资管理存在的主要问题
改革开放四十年，投融资领域长期围绕重大基础设施配套和城市建设发展进行改革，而农业、农村投资基本参照城市国有建设用地模式管理，农户投资则以自建模式由乡村自管。一是农业投资占比份额极低，2020年国家统计数据显示，全国一产投资仅占比2.56%，新型城市与破旧农村形成鲜明对比。二是根据国土三调显示，全国村庄用地占比62.13%，但农村土地要素市场化无论是制度设计还是体制机制都未定型，大量资产被遗忘。三是现行的农民宅基地分配一户一宅政策，存在巨大区域发展差异、城乡差异、收入差异，并长期处于剪不断理还乱状态。由于药方不对、水土不服，三农投资出现了市场主体不敢投资、集体投资低质低效、农户投资无合法产权等问题，这是农业农村走向现代化的重要短板。
（一）农业投资市场主体权益无法得到保障，农村投资已成了社会资本的投资梦魇地。近年来，乡村新型服务业、现代种养业、生态循环农业、农产品加工业等项目市场需求极大，但由于缺乏系统性规划和制度安排，农业农村投资项目基本上处于“一事一调规”等非正常状态运行，严重阻碍了“产业进村”步伐。一是前期时间长，招引落地慢。取得一块合法的投资建设用地，需要历经规划方案编制、调整、公示、报批，规划用地指标、建设用地指标省以上报批等等，整个流程专业知识多、环节复杂，稍有不慎就需推倒重来，单个项目平均用时两年以上是常态；二是审批制约多，成本不可控。表面看，农村产业投资审批涉及的部门不多，以农业农村局和规划资源局为主，但实际与发改、住建、交通、林水、环保、文广新、交警、财政等密切相关，再加上选址一般都处于水、电、排污、通讯、公路等公共配套难以保障的区块，投资成本往往远超预期，稍有不慎就会导致项目半途而废；三是产权无保障，管理有风险。农村新型产业投资标的大部分处于政府“法无授权不可为”与市场“法无禁止即可为”的空白区域，比如利用小溪开发的农村漂流，利用高山峡谷开发的玻璃桥、水滑道、高空蹦极，利用低丘地形开发的人造滑雪、滑草等投资项目，由于存在一定安全责任风险，基本处于“不敢批、不能批”情形，缺乏产权和审批的制度保障，造成只要民不举、不出事，存在即合理现象；四是执法一刀切，信心渐磨灭。随着卫片执法、信息共享的力度加大，一旦者被国土部门的卫片执法发现或某地某个项目出现事故，基层面临“一刀切”拆除的覆盖面越来越大、运动式执法频次越来越多的情形，而这其中农业产业投资则是“重灾区”。过去依赖属地乡镇默认许可，而目前执纪执法可以自由裁量的空间在逐步萎缩，农业农村投资已成为过去各类投资人的梦魇地、伤心谷。
（二）国有集体投资的小型公共基础设施质效差，成为各地各部门急迫解决的老大难问题。近年来，随着城乡一体化发展和乡村振兴建设要求，农业农村小型公共基础设施投资数量、规模呈大幅增长态势。与此同时，根据审计、巡察发现，农村集体投资工程，普遍存在工程质量不高、管理无序、投资效益低等问题。一是以招代审现象普遍。从国家层面看，400万以下小额工程为非必须招标工程，纳入政府采购范畴，但从政府采购标准看，小额工程为非标产品，国内尚无模板案例可循。为此，到基层大多采取授权当地公共资源交易管理部门参照工程类项目管理模式，由此产生了以招投标代替审批、监管的乱象。二是农村工程问题多。农村工程融资大多依靠上级资金补助，在立项申请时基本靠包大做小；农村工程用地处于可审可不审状态，稍有不慎为永农强拆除；农村工程方案设计与现场施工变更多，设计监理大多成摆设；农村工程施工转包分包多，建设单位中标只为管理费；农村工程监管验收都在属地，基层干部责任重风险大；农村工程投资绩效低质量差，百万投资项目实际工程投入不足50%，工程质量使用年限仅有3-5年寿命期；农村工程无产权无产出，集体投资愈多负债愈重。
（三）村民主体的农户投资无法满足，农村宅基地管理模式成为亟需重点突破的方向。三农投资领域的农民宅基地管理是广大农民最为关注，也最希望得到解决的难点堵点。我国的农村宅基地按照“一户一宅”标准实行分配制，随着城市发展、大型基础设施建设等涉及政府征收拆迁，补偿标准越来越高，村民宅基地管理中一方面存在超占多建问题，另一方面出现用地指标少、批地难现象。一是超占现象普遍。具体包括：一户多宅超占，单个宅基地占用超过国家标准，宅基地所围院落超当地平均水平和其他非本村村民占用宅基地等情形。二是多建楼层面积众多。按照正常标准，宅基地住房一般不超过三层或11.2米限高，但在南方或城郊结合部，农民在宅基地建房时普遍超出正常标准。多建面积多获利（一则可租赁获利，再则征迁时可多获补偿）造成法不责众。三是用地指标少。随着村庄规划和日常管理不断完善，农村可用新增建设用地指标渐趋紧张，以我省某县为例，2019年新增集体宅基地80亩（大部分为拆迁安置指标），实难满足全县183个村所有村民建房所需。在存量清理难的情况下，导致大量符合建房需求的农户申请迟迟无法得到保障。
2 加快县域三农投资领域的改革建议 赵浩等认为县域三农投资领域是乡村集成改革的重要内容，结合全省“强村富民”乡村集成改革工作方案的要求，基于县域三农投资实际，提出以下改革建议： （一）以农户宅基地使用管理为突破口，腾挪农村集体存量建设用地空间。从“三调”数据看，村庄用地规模达3.29亿亩，是城镇建设用地1.55亿亩的二倍还多，规模巨大。过去，我们采取国家征收拆迁并转为国有建设用地的方式进行城市发展，到如今，由于征地成本越来越高，造成了城市房产居高不下的矛盾。新修改的《土地管理法》，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，集体经营性建设用地入市是本次修改的最大亮点。乡村振兴需在乡村形成内循环而不是乡退城进，建议以村为单位，开展农村集体存量建设用地管理的体制机制集成改革。 1.重构农村宅基地使用制度。以村庄现有存量建设用地为基础，开展精准测绘制图，分类对实际超占用地农户实施有偿使用制度、轮候农户和集体征收适度补偿制度，倒逼超占农户有序退出。 2.重塑“一户一宅”管理制度。以人均100平方米宅地建筑面积为基准，对于超标建筑户申请“一户一宅”实施限制性管理。同时，对于超标建筑户出租经营的，根据超标面积适度征收集体建设用地租赁管理费，弥补村集体公共配套服务不足。 3.探索“经营宅地”限期更新制。考虑现有农村宅地房产在经营中存在一定安全质量风险，建议由县以上层面制定限期整改政策，对超过20年以上房产实施不超过13年（到2035年），20年以内不超过28年（到2050年）的经营许可限制。今后，宅地房产需经营的，统一要求按照用地规划符合、内部公开竞价和“专师负责”的新建房产才被允许经营，形成政策预期后，倒逼农村经营性宅地主动更新。 4.完善宅基地审批服务机制。为确保公开公平公正，打破原先宅地申请先提交村集体研究后报批流程，普遍采取事前制定村民申请建房标准和积分制管理要求，由乡镇（街道）便民服务中心窗口统一受理，村集体限期讨论出具意见，然后按登记意见排序使用宅基地的服务机制。 5.建立经营宅地建房“专师负责制”。参照桐庐“联合中介+专师负责制”的先建设后验收管理模式（即建筑师负责制，采用专师最低10年合同质保终身负责，专师承诺即发证模式），按照“1+1”双轨制探索农民建房新模式，对农户自用建筑允许自建模式，对经营性宅地或计划抵押转让宅地则推荐“专师负责制”，并予以政府适当补贴，实现专业的人干专业的事的同时，减轻基层管理负担。 通过以上体制机制全面改革和迭代，逐步明晰农村集体建设用地存在的腾挪空间，并据此不断优化村庄规划和产业布局，为完善农村基础设施配套打下基础。 （二）以农村基础设施配套完善为切入口，补齐农业投资成本高的短板不足。城乡基础设施差异不足，严重制约了农村资源、要素、市场的有效激活，随着农村人居环境得到持续改善，加快农村基础设施提档升级成为首要前提。 1.实施村庄规划“留白”机制。当前我国村庄规划虽说没有参照城市模式的“千城一面”，但现有村庄用地空间规划由于缺乏市场为导向的产业定位支撑，导致村庄规划的适用性普遍较差，一些产业项目引入后只能从村庄规划边界外寻求突破，实际造成“一事一调规”运行的前期复杂情形。因此，建议村庄规划前期避免高大上或理想化，依靠10-15年的宅基地腾挪布局，重点布置与现代农村发展相吻合的公共服务配套，并由此大量“留白”集体产业用地空间。 2.实施农业标准地改革。厘清农业用地类型，按农业一产、农村二三产两类实施农业标准地改革。其中农业一产按照高标农进行基础设施配套，农村二三产则按照“七通一平一栅栏”进行适度配置。在基础设施配套投融资方面，一方面通过向上争取，另一方面积极引入以乡贤或村民为重点的社会投资，制定出台以农业“标准地”分红分配机制，让民间资本成为乡村振兴的主力。 3.实施基础设施“先建后验”模式。农村基础设施投资问题众多，继续沿用传统的工程建管模式难以破解。实施“联合中介+专师负责制”的先建设后验证模式，有助于让农村基础设施投资建设运行管理进入高质量发展阶段。通过数字化改革手段，确保农村基础设施事前有标准、事中有服务、事后有监管、产权有保障，更能让上级投资和引入的社会资本更放心安心。 4.探索农村基础设施产权登记制度。建立农村基础设施投融资管理长期稳定的运行机制，离不开现代化的产权登记制度。广大农村的基础设施建设具有规模大、分步广、数量多的典型特征，单纯靠上级补助难以维系，因此极有必要对其产权予以登记，并制定一套“谁使用谁付费”的日常运行机制，采取本村村民自住不收费、经营低收费，外村投资人按使用频率适量收费原则，确保产权有经营收益实现抵押贷款属性，从而形成适度超前的投资建设氛围。 （三）以农村主导产业投资引领乡村振兴，深化“三位一体”新型合作经济。前面提到，通过盘活农户宅基地存量达到集体建设用地规划空间“留白”，通过落实农业标准地改革，完善用地基础设施配套，最后一步就是通过引入产业投资实现农村经济效益和社会效益的大幅提升，从而实现真正的乡村振兴。但事实上，需要通过全面深化改革，突破桎梏农村产业投资本身的方面也不少。 1.需要解决投什么的问题。当前，农业农村是个热门投资，但各类投资人一般都是怀着信心满满而来，往往败兴而归，问题就出在投什么的困扰。就以生猪养殖投资而言，所有的投资都是一纸合同为依据，审批不系统、产权无保障、基础设施都要改，其他许多项目甚至没有任何可以审批的手续。因此，建议按照不动产权必须核发为目标，重塑农业农村投资审批管理新模式，分类制定10-20年农业一产租赁权，30-70年农村二三产使用权登记规则，让每个投资人都是冲着有“恒产”有信心的责任感去投资。 2.需要解决怎么投的问题。制定农村集体建设用地产权登记规则后，考虑到一旦产权登记即可抵押、转让、交易，考虑到善意第三方保护和基层工程审批监管验收部门难以承接，再加上投资人往往难以匹配较城市工程更为复杂的工程建设管理，建议按照“联合中介+专师负责制”进行承诺制备案发证，相关责任权力交由市场化运行，政府和业主负责日常监督。另外，加大农业农村投资第三方前期咨询服务机构的培育，重点解决业主投资多少不可控、项目风险难预知等问题矛盾。 3.需要解决如何招引与评价问题。农业农村投资既能带来经济效益，更能促进社会效益提升。从目前看，大量投资集中在短期能见经济效益的投资，社会效益高的项目往往难以激励投资人投资。建议政府和集体在招引项目时，对更侧重于长期社会效益高的民间投资，制定相关财政补助、农业标准地和农村基础设施投资长期产业分红办法等予以正向引导，对于符合本村整体产业提升、补足短板的项目则可以采取集体投资代建、PPP等模式进行合作招引。 4.需要解决政府如何精准服务问题。每个农业农村投资项目都有各种各样的问题矛盾，比如需要配套村庄建设边界外少量建设用地，需要适度采伐或调整林木，需要修建单独供排水系统，需要拆迁调整部分农户宅基地，需要架设双回路供电系统，需要修建小型备用水源水库，甚至部分项目需要因地制宜地调整规划、消防审批验收条件等等，这都需要政府部门实事求是地做好精准高效的服务，因此建议成立三农投资改革专班，全力以赴做好指导和保障。