生态创新本质上是以环境绩效改善为导向的各种创新行为总和。区域生态创新具有环境保护和技术溢出双重正外部性。基于庇古税理论的财政政策是解决双重外部性的经典手段。长三角地区以财政政策促进生态创新存在下列突出问题：
一是财政政策绩效不高。一方面长三角地区环境保护财政支出逐年递增，2018年高达955.45亿元；另一方面突发性环境污染事件高发，占全国8.37%，高于京津冀等地区。二是生态创新的财政政策协同性不足，上下级政府之间、不同部门之间、不同区域之间存在政策壁垒。如安徽以国家规定的最低标准征收环保税，企业权衡生产成本和环境成本，可能从生态环境管控严格的江浙沪地区迁到管控相对宽松的安徽。三是全生命周期理念尚未融入长三角地区生态创新的财政政策体系，促进企业绿色生产、公众绿色消费、政府绿色监管的“全生命周期”财政制度欠缺。以大气污染为例，长三角地区的能源消费结构仍以煤炭为主，占比高于50%，尤其是安徽，2019年煤炭消费占比保持在70%以上，远高于全国平均水平（57.7%）。四是推进长三角生态创新的财政政策体系实施路径不清晰，好政策未能发挥好效果。要破解上述生态创新瓶颈，推动长三角地区财政政策体系改革迫在眉睫。针对这些问题，提出如下对策建议：
识别改革要素，
解决财政政策体系支持不足的关键痛点
推进长三角地区生态创新的财政体系改革，重点需要明确一体化、供需平衡和政策组合这三个要素。一体化主要解决财政政策支撑体系的价值冲突、协调阻碍和制度缺陷这三个问题。供需平衡则侧重于保障财政政策体系的高效运行。政策组合通过财政政策的废止、补充和优化，实现政策“1+1>2”的区域协同效应。
首先，解决长三角地区生态创新的财政政策体系一体化问题。一体化的目标是通过探索不破行政隶属关系却打破行政边界的制度创新，促使区域内行政主体形成跨越行政边界的治理合力。一是统筹一体化的顶层设计。立足长三角地区城镇空间、产业空间和生态空间，对域内公共工程开支、政府购买、财政补贴等财税政策手段统一谋划，探索跨区域投入共担、利益共享的财政分享管理制度。二是构建一体化的组织架构。设立具有区域层级决策权和监督权的协商决策机构，对涉及生态创新的财政预算、补贴政策等财政政策实现统一规划、实施和管理，明确各地区、各层级行政管理机构的权责，提高部门协作效率。三是完善一体化的法律保障机制。通过完善立法，破除制约一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍。首先根据一体化要求对事关财政政策的地方性法规和政府规章进行清理；其次填补部分税种与非税收入的法律真空，解决财政缺位、越位、错位等问题；最后建立地方人大和政府常态化沟通机制，采取联合立法等方式保证财政协同治理的法制建设持续推进，为适应区域一体化发展的生态创新财政政策落地提供法律保障。
其次，解决长三角地区生态创新财政政策体系的供需平衡问题。在对生态创新政策需求信息进行有效识别、分析、整合与反馈的基础上,以生态创新需求为靶向，充分考虑财政政策特性、财政资源能力约束和区域差异等外部环境，发挥市场机制对已有的要素资源(人员、设备、场地、资金等)优化配置的作用，构建“政府—企业—市场—社会”四元主体协作机制,保证促进生态创新的财政政策供需匹配过程的稳定性与持续动态平衡，实现财政政策使用者(企业)、决策者(政府)和服务机构(社会组织、公众)等参与主体在政策供应链中的全方位连接，增加财政政策有效供给，实现信息集成共享、资源供需契合基础上的政策供给与需求精准匹配。对于已经出台却阻碍生态创新的财政政策应尽快废止，如不合理的税率设置（地方差距较大的环保税额标准）和导致恶性竞争的财税条款（地方过度竞争的招商引资政策）。对于生态创新主体所急需的研发支持（设立专项研发资金、搭建各类技术创新联盟）应尽快配套制定。对于指导地方政府开展工作的执法依据（跨区联合执法细则）及完善环保税法体系的条款（环保税法征收范围和方式）也应及时出台。
图1.政策供需精准匹配流程
第三，解决推进长三角地区生态创新财政政策的合理高效优化组合问题。政策组合这一概念涵盖政策运用广度、政策间相互作用和政策发展这三方面。现有财政政策组合存在片面性、不一致和失衡性等问题，政策工具种类单一，政策内容冲突较多、政策延续性差。一方面，要将生态创新理念根植于财政政策体系设计之中，充分发挥绿色采购、生态环境保护专项资金、税收优惠、生态补偿等多重政策组合所带来的协同效应。另一方面，制定政策时需要从整体角度重点论证政策组合如何有效促进生态创新。强化政策闭环，建立政策清单和任务清单，立足全生命周期积极探索诸如排污税+生态补偿、绿色采购+绿色补贴等交叉政策手段，实现区域一体化效应。充实资金保障，探索建立一体化财税分享机制。落实政策激励，扩围实行与生态创新价值挂钩的财政奖补机制，分类分档对域内生态创新产业合作园区等一体化合作先行区进行财政配套支持。
优化治理结构，
搭建财政政策体系生态创新的传递路径
长三角地区区域内协同机构设置较多，政府间同质性高，竞争性强，合作互信度不足，亟需进一步理顺治理结构，提高生态创新的财政政策体系改革效率。
第一，搭建主体合作平台。长三角地区生态创新的财政政策体系的改革是“无人区里闯新路”，需要破壁架桥。建议设立高于省（直辖市）行政层级的生态创新机构，由中央相关部委提供业务指导，省市政府一把手出任组长负责牵头，各省厅具体衔接政策，负责任务落实，实行轮值制；建立长三角生态创新执行委员会，主要负责财政政策与相关支持项目的具体实施。
第二，推广区域治理模式。打破行政壁垒，推动区域协同治理产生一体化扩散效应。建立定期商议机制，轮流承办联席会议，协商解决推动财政政策体系改革过程中的重大问题，尽快实现协同治理制度化。立足执法、评价、监察三个维度，构建起长三角地区区域内环境治理实时预警机制。
第三，丰富生态创新实践。以长三角地区生态绿色一体化发展示范区为原点，以产业链为载体，共建跨区域产业合作园区，凭借有效的财政手段“以奖代补”，引导园区内企业从生态圈、供应链来考虑产业发展、资源配置，强化生态资源在长三角地区更大区域内的利用和整合，再以培育成熟的生态园区为模板，向长三角其他地区输出这些龙头园区的品牌、运营和管理模式。财政引领，生态先行，以点成线，以线带面，稳步形成政府引导、企业主导、公众参与的生态创新网络体系。
设计运行机制，
提高财政政策体系的生态创新作用效率
首先，优化政策选择机制。生态创新的财政政策体系改革，需要充分发挥政府作用。一是及时调整财政政策。一方面将生态创新作为专门科目纳入政府预算，设立生态创新研究专项资金，构建以政府投入为主导、企业投资为主体、公众参与为配套的生态创新投入保障机制。另一方面对于用水权、用能权、排污权、碳排放权等生态环保市场机制，财政资金应予以支持，充分发挥第三方在生态创新中的作用。二是灵活运用税收政策。发挥税收的生态创新激励作用，鼓励企业和科研院所进行绿色生产技术的研发，允许企业在应交税款中扣除当年的研发支出。对于参与绿色生产、绿色流通的企业，减免一定比例的增值税、营业税或所得税。三是搭建区域交易平台。建设覆盖整个长三角地区的跨区域环境交易平台, 重点探索区域碳交易、区域排污权交易和流域生态补偿等市场化交易方式, 以市场机制调节长三角地区生态保护利益相关者之间的利益关系。
其次，促进区域主体多元协调。深化生态创新的财政政策体系改革不是政策上的修修补补，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。理清地方政府间的横向关系是推动区域间多元协调的关键，而解决区域间的财税之争是重中之重。一是完善以财税分享为核心的地方政府间合作机制。突破现行行政隶属关系，建立跨区域的投入共担、利益共享的长三角地区合作机制。可以仿照洋山港模式，充分发挥各地土地资源禀赋和运营管理优势，有钱出钱，有力出力，税收上缴后协商分成。企业内部财税分享可以试点推行根据总部对所在地经济贡献程度和绿色绩效在区域间划分税收收入，缓解税收虹吸现象。在试点区域先试先行，形成可复制的制度创新样本，推广到长三角整个区域，以此助推长三角地区一体化高质量发展，为生态创新提供财力保障。二是构建以生态创新为核心的多主体互动治理模式。企业是生态创新的主体，应允许其参与财政政策制定及修改完善的全过程，确保政策与实践相匹配。将企业评价纳入政绩考核体系之中，从权责明晰、政企合谋、权力寻租三个方面规范政企行为，营造效率与公平兼顾的生态创新环境。最后，要搭建公众、非政府环保组织等社会主体参与生态治理的渠道，发挥社会主体对企业治污及政府施政的监督作用。
最后，完善政策效应反馈。促进生态创新的财政政策体系改革具有很强的公共性，无论是政府还是公众对政策落地后的实施效果均高度关注。建议在信息公开和意见反馈的基础上，建立政策完善机制。一是完善信息发布机制，充分利用新媒体技术，采用微视频、微直播、微访谈等形式，披露公众所关切的信息，去除繁文缛节，采用简洁化、大众化的语言风格，如“文字+图片+表情+短视频”式的综合性立体信息，清晰准确地描述生态创新财政政策执行结果的评价标准与结论，对挖掘的深层次制度原因进行公告。二是扩大信息公示范围，既包括披露内容的范围，也包括接收人群的范围。公开问责的具体情况，借助媒体和社会公众的舆论监督，警示和预防潜在的懒政和怠政。充分利用数字化手段，创新意见反馈参与方式，使公众可以在新媒体介入的新环境下通过各种渠道建言献策。