摘要：迈入21世纪以来，城市化进程不断加快，轨道交通、快速路网、旧城改造与地产开发等基建工程大量开展，相伴产生的渣土产量日益增加。“渣土围城”难题不断凸显，随之而来的是大量土地资源占用、生态环境破坏、生产安全事故频发等问题的发生，成为阻碍新型城镇化发展的巨大障碍。本文以杭州市富阳区渣土治理实践为例，发现利益分配动因、制度建构、利益分配结果、外部环境等因素对渣土治理协同机制的构建与运行产生了重要的影响。因此，渣土治理协同机制的建立必须要培育治理主体的利益共识，建立目标认同、价值认同和利益认同，构建治理命运共同体意识；其次，创新制度构建，打造信息沟通、利益协商、利益互补、部门协同机制，用以规范和约束主体行动；应用数字科技，建立信息沟通共享平台，推动渣土运输处置全链条智慧监管。
关键词：环境治理；渣土；协同机制；多主体；城市
一、绪论
（一）研究背景
伴随改革开放的高速发展，国民经济得到了迅速增长，但社会生态环境矛盾日渐突出，严重制约了人民对美好生活的期待。城市化进程的不断加快，轨道交通、快速路网、旧城改造与地产开发等工程大量开展，相伴产生的余泥渣土产量日益增加。“渣土围城”是广大城市建设与发展过程中面临的严峻问题。近年来，杭州因承办G20峰会、亚运会等国际活动，场馆建设、地铁线路、房产开发工程等数量空前，渣土产生量呈指数型增长，城市渣土的产生量远高于后端消纳及资源化利用消耗的渣土量；此外，由于近年来杭州运河保护力度加强导致渣土水运码头设立与转运受到限制；周边县市消纳量几近饱和，杭州渣土的外运途径几乎被切断，传统的治理模式难以适应治理需求。
然而既往文献针对城市渣土治理协同机制的研究，多从政府内部科层化协同出发，着重探讨政府跨部门、跨层级和跨区域的协同问题，多主体协同机制的探讨则多从宏观描述性视角切入，从利益分配视角切入的研究较为缺乏，且实证案例与理论的连接较为不足。
（二）研究问题
国内外关于渣土治理乃至城市环境治理的研究颇多，但多从政府内部科层化协同的角度入手，着重探讨治理主导者政府在跨部门、跨层级和跨区域的协调问题；此外，城市环境治理始终离不开协同治理的大视角，但以往研究多从描述性的视角探讨政府、市场和社会中主导力量的差异性，难以从根本上回答渣土治理协同的复杂机制。
因此，本文以治理理论等为基础，以杭州市富阳区渣土治理为典型案例，聚焦多主体利益分配的视角，围绕以下问题展开研究：（1）渣土治理的多主体协同机制何以构建。
二、相关文献回顾
（一）关于渣土治理的研究
渣土定义为建筑垃圾的一种，即土地开挖垃圾由建筑泥浆、江河湖淤泥和其他废弃土组成，包括粘土、砂石和岩石。学者普遍认为渣土治理问题根源于快速的城镇化建设，主要面临着以下治理困境：第一、违规倾倒。催生非法“私设”渣土消纳场所，引发暴力犯罪事件；第二，环境污染。运输及处置环节加剧环境破坏；第三，破坏交通秩序。“超速超载”、“无牌无证”等违法行为突出；第四，资源化水平低。渣土资源化利用程度低，浪费了表层可用耕植土、黏土等宝贵资源；第五，政府监管不到位，渣土管理涉及城管、公安、工商、交通等多部门，职能交叉权责不清，信息传递、联合执法机制欠缺，陷入“整治、回潮、再整治”的运动式治理怪圈。针对渣土难题的解决以往学者主要围绕管理体制改革、数字技术应用、推动资源化利用、完善法律法规、推广再生产品应用等方面提出解决方案。
综上所述，以往文献对渣土治理的研究相对欠缺，多从城市治理的实践案例出发，缺乏理论框架的构建。目前关于渣土治理的文献研究更多是从更为宏观的环境治理层面入手，主要集中在政府内部协同和多主体协同两个领域。
（二）关于政府协同机制的研究
政府内部科层化协调，主要分为职能部门的横向协调、上下级跨层级的纵向协同和跨行政区域的地方政府协同三个方面，旨在通过功能整合、层级整合和地域整合，将政府内部的冲突转化为合作以改变政府管理的碎片化，推动管理的整体化和高效化。
第一，政府跨部门横向协同。跨职能部门是环境治理事务所具备的明显特点，这说明单个行政职能部门的传统行政边界正在不断被突破，所以无论是中央还是各级地方政府都在强调跨职能部门合作的重要性，并期以此破解环境治理碎片化难题（操小娟，2019）。从法治化视角来看，“人治”色彩浓厚是跨部门协同难题长久未得以解决的关键（蒋敏娟，2015；周志忍、蒋敏娟，2010；袭亮、陈润怡，2018；李习彬，2002）。从政府组织结构视角来看，“大部门制”是推进政府整体化的关键，是破解政府碎片化管理难题的重要对策（杨宏山，2013；陈天祥，2008）。第二，政府跨层级纵向协同。我国现行的行政管理体制通过设立官僚制的组织体系和层级节制的权力运作，构建自上而下的等级制为基础的命令链条（高建华，2010）。从利益博弈视角来看，丁海等（2020）认为地方政府以地区经济利益最大化为目标，通过谈判、变通、准退出、共谋和拖延等非合作博弈的形式（周雪光、练宏，2011；周雪光，2008），突破中央政府的政策性约束。从组织结构来看，法律规定的模糊性，使得我国上下级政府处于“职责同构”的权力配置状态（张志红，2005；朱光磊，2005；张成福、边晓慧，2013）。第三，政府跨行政区域协同。人为划分的行政区域与整体联合的自然区域引发了跨区域的环境问题（丁煌，2005），关键在于理顺不同地方政府之间的关系（杨爱平、陈瑞莲，2004）。以府际合作角度切入，学者主张打破人为划定的行政区域隔阂要通过设立区域合作协调机构与地方首脑联席会议等，以期协调矛盾冲突（周伟，2018；王健，2004）。
（三）关于多主体协同机制的研究
从协同治理概念入手，协同治理是德尔曼·哈肯的协同学理论与治理理论结合发展而来的。官民共治是协同治理的实质，意味着社会公共事务的管理需要政府与公民的合作（俞可平，2012）。协同治理视阈下的环境治理，日益严峻的环境问题下，传统的“市场-政府”治理选择难以有效解决，亟需新的治理模式来弥补政府和市场单一主体的缺陷。奥斯特罗姆（1993）从全球五千多个公共池塘资源案例出发，认为政府利维坦式或者创立私有财产制度私有化的方案存在严重局限性，“自组织”、“多中心”的多元主体协同治理的“第三条道路”成为理论上和实践上有效的替代解决方案。从制度建构研究视角分析，从政府参与的角度来说，国家的整体环境质量与地方政府采取的治理行为密不可分，这有助于达成长期稳定的合作治理（任慧莉，2015）。关华等（2015）基于经济人假设分析，中央与地方政府在采取的环境行为与治理成果的期望目标上存在差异，应构建激励机制以实现地方政府和中央政府的利益统一；张春英（2008）从环境污染实例出发，分析影响政府与企业在环境领域采取合谋行为的变量，认为应通过构建中央政府监管机制予以解决。
上述研究多从宏观层面入手，从协同治理的概念、参与主体、协同机制等描述性的研究角度入手，缺少理论与实际案例的连接。此外，对于利益关系复杂的渣土治理问题，利益分配是研究的关键视角。
从主体利益分配的研究入手，伦理大辞典中将利益定义为“人对周围世界一定对象的需要”，利益实质上代表着广泛的社会关系（宋希仁等，1989）。政府、企业与居民是环境治理中的利益分配主体，两两既存在着利益的冲突更有着利益共通的角度。哲学家海威修认为“利益驱使着人们形成对各种行为的判断以及对于各种观念的判断，一切错综复杂的社会现象都可以从利益的角度得到解释”。利益分配机制的目的就是为了达成善治和社会共享，让所有行动主体通过构建组织和搭建制度等方式进行利益调节。在多元环境治理主体参与的利益分配下，政府、企业、居民都能成为治理的“主人”，这是相较于其他模式所具备的独特优势，使通过协商谈判等方式就能达成利益均衡（李妍辉，2011）。有学者强调非行政力量的参与，是居民的广泛参与改变了“自上而下”的命令链条，形成了多元沟通和监督网络，提升了对其他主体的约束力，提升政府环境制定的有效性，减少了主体的间对抗（Farzin & Bond，2006；郑思齐等，2013）。
（四）简要述评
首先，既往文献对城市渣土治理的针对性研究比较欠缺，多从单个实践案例出发，缺乏理论框架的构建，更多的是从环境治理的宏观层面来研究城市环境问题。虽然我国关于环境主体协同的文献数量较多，但是多从描述性的视角讨论市场、政府与社会力量的分配，对具体主体的利益分配机制研究较少、缺少实际案例的支撑。
城市渣土治理问题具有复杂的利益属性，利益分配问题是构建城市渣土治理协同机制的核心关键。已有的关于利益分配的研究偏向社会经济方面，大体趋于同质化，关于环境治理利益分配研究较少，对特殊领域利益参与的主体、理念、行动逻辑、制度框架等还有进一步研究空间。因此，本文在吸收现有研究的基础上，创新地选择从利益分配视角切入，以微观实际案例为支撑，构建新的理论分析框架，来讨论多主体参与下的城市渣土治理协同机制的建构。
三、分析框架
本文就城市渣土治理中的多主体协同机制构建，基于治理理论，建构了本文的分析框架，从利益分配角度对多主体协同机制的构建进行了深入分析。需要指出的是，渣土治理多主体协同机制的构建路径，首先必须明确多个利益主体的参与动因，才能分析制度的具体构建、行为的协同执行与执行结果的反馈（Wang，2009）。
（一）利益分配动因
本文将利益分配动因分为目标、沟通、信任、资源以及领导力五个维度。
1.目标。目标即清晰的共同意识，达成明确的共识是多主体协同合作行为的起点，意味着各个主体在实践前就已经达成一致的期望；然而每个协同行为都包含着多种多样的目标，同时各个主体也有着各自并不相同的目标，所以让所有行动主体达成共同目标是一个复杂的任务（Huxham，2003）。
2.沟通。信息交流是影响利益相关者协调的重要因素。协同治理中面对特定的环境条件或需要达成的公共目标，通过系统内部各个子系统之间的自身组织，就所要采取的行动进行多种形式的信息反馈和谈判，在达成共识的基础上进行协调合作（郑巧，2018）。流畅的信息协同能够提升信息的传递效率，促进信息交流和诉求传递，促使在行动前形成一致的目标，以构建良好的合作基础，提升主体间参与合作的意愿，彼此尊重理解以加快共同任务的推进（Partnership，2008）。
3.信任。以往学者在研究组织内部及跨组织协同时，都会关注到信任的话题，协同合作行为得以进行的基础是信任的构建（蔡新贵，2005）。协同参与者的彼此信任是需要逐步建立的，权力和控制的追逐很有可能破坏主体间的信任，而且，协同关系中并非总是有充裕的建立信任的时间（Vangen & Huxham，2003）。
4.资源。Pfeffer和Salancik在其专著中提出，所有组织的生存必须与其所在环境进行交换；组织对外部环境的高度依赖，根本上是由于组织本身无法提供所需的所有资源。资源包括组织内部的管理制度、组织结构、权力配置以及外部与其他组织的资源交换。
5.领导力。所有协同行为中，领导力是至关重要的核心。所以领导并不仅仅是某个接触的公共人物，也可能是组织。Huxham（2003）指出领导行为包括引入参与方、授权积极参与、纳入协同行为并给予支持、鼓励各方实现目标。领导力与协同行为的形成与执行密切相关，且必须处理好理想与实践两个角度使之有机结合（Vangen & Huxham，2003）。
（二）制度建构
Hall和Taylor（1996）将制度定义为“嵌于政治和经济组织在内的、正式和非正式的程度、惯例、准则和公约”。新制度主义学者认为制度是所有合作行为的前提条件，因为要想获取社会资源的投入，制度必不可少，更能对行为结果产生直接影响（Bulmer，1998）。
1.利益诉求表达机制。利益诉求表达机制，是各个核心利益相关者的诉求能够得到顺畅表达并被回应的运行机制。在社会公共事务时，具有相应的利益关系的主体需要采取行动进行多种形式的信息反馈和谈判，在达成共识的基础上进行合作。2.利益行为约束机制。在协同合作的过程中，利益相关者可能受机会主义的驱使而采取不合作行为，以期达到自身利益的最大化，而不考虑整体利益的达成。3.利益冲突协调机制。行动主体之间的利益矛盾，尤其是核心利益方面的矛盾是冲突的根源，调整利益关系是根本出路（刘琼等，2014）。4.外部社会监督机制。多元利益参与者的协调合作更需要重视社会力量的参与。新闻媒体具有力度强、范围大、速度快的社会影响力和舆论监督力，成为具有特殊优势的监督主体，能够对违背利益的行为进行及时、准确和全面的信息披露（秦书生、秦晓晓，2017）。
（三）外部环境及结果
外部环境中包含有科技、政治、社会、经济等因素，都可以对利益协同的动因、制度的设立、行为的执行与反馈造成影响（Waddock，1989）。在封闭的环境内，多主体协同行为无法运转，意味着外部的补充因素才能促成行动者的协同。社会经济总的发展水平，已出台的外部政策与法律环境，关键性法案的支持，社会的文化观念与价值观念、外部的资金支持、政治权力的分配等都可以影响主体之间的合作关系（Rodrigues et al.，2008）。
利益分配的结果不仅是项目或者目标的达成，更会对利益相关者团体所处系统产生影响，既可能是经济利益的获得、公共利益的新价值，也可能会体现在环境、社会乃至政治层面。在“理性经济人”理念下，利益的内涵包含了经济、政治、社会、文化等多元利益的融合。行动主体在协同行为的实施与协同结果的获得中，协商交流与合作包容的精神不断加强，调整自身的利益偏好，使之具备更高的公共理性精神（李宁、王芳，2020）。
同时利益分配结果也会反过来影响利益分配的动因。协同各方会对自己的利益定位产生更客观的认识，了解彼此资源、利益的相互关联性，有助于缓和利益相关方的冲突，形成更为一致的行动目标（Ansell et al.，2008）。
四、案例分析
（一）案例描述
杭州是长三角城市群中最具代表性的中心城市之一。随着经济转型及城市化进程的高速推进，特别是G20峰会和亚运会的召开，市政轨道交通、快速路网、城中村改造工程加速推进，渣土产量陡增，已经呈现“渣土围城”的态势。2015年之前杭州市年均渣土产生量均在4500万方以下，此后逐年上涨，2018年达到7340万方，2019年已超过15000万方，经各区预估2020年渣土产量将达到18000万方，然而杭州市已有的消纳场地已呈饱和态势，呈指数型增加的前端渣土量与后端有限的消纳能力形成了鲜明的对比（如图4.1）。
虽然杭州市近年不断加强对渣土运输消纳场地的规划，然而由于渣土消纳的巨大缺口，大量渣土依旧采取出市外运的方式进行消纳。如今，渣土外运消纳的正在不断遭到限制。第一，出土点、出土量、运输路径、末端消纳点跨域省市行政区域无法进行全线管理，沿途偷倒乱倒、非法消纳案件层出不穷，跨省市消纳限制逐渐严格；其次，随着杭州运河保护力度的加强，渣土码头的设立与运转遭到限制，影响了水路外运运力；第三，由于周边县市的经济实力增加，对于环境质量的要求日渐提升，以及自身日渐饱和的渣土消纳量，周边县市政府已作出拒绝接收外地渣土的政策要求，大量渣土面临无处可去的难题。
此外，杭州市的渣土处理方式以回填、中转外运为主，占比超过一半，钱塘新区、富阳区、临安区依靠地理特征，主要采取低洼填埋、绿化回填、矿山修复等消纳方式，后端资源化利用方式缺乏仅处于零星试点阶段（如图4.2）。此外，渣土中所含有的大量黏土、粉土、卵石土夹粉细砂、耕作种植土等，缺乏相应的分类处置体系，造成严重资源浪费。
富阳区作为杭州市市辖区，位于杭州市西南区域，行政区域面积约为1800万平方公里，下辖5个街道19个乡镇。近年来，富阳区不断推进大都市新型城区的建设，杭富城际铁路、彩虹快速路、秦望城市眼、杭州富春湾新城等重大项目建设集中动工，建设工程渣土消纳需求量大与消纳场地不足的矛盾日益突显。为切实破解渣土消纳难题，全面规范渣土市场，富阳区从2018年5月起，在杭州市率先探索实行建设工程渣土消纳市场化运行，彻底变革原个人经营渣土消纳场地的模式，将资源化企业、运输企业、村集体纳入渣土治理主体中，实现了渣土管理从被动变主动，渣土市场从无序变有序，获得了良好的治理成效，全面保障了重大项目的建设推进；在环境利益上，同步推进废弃矿山修复、造田造地、美化环境、村级消薄等工作，美化了环境，同时实现了渣土资源利用最大化；加强政府监管功能，规范审批备案，严格施工、运输行业准入，按照行业管理标准严格审批；创新科技运用，通过云途易通GPS系统，对全区内建筑工地和渣土运输车辆纳入监管范围，对运输车辆进行GPS轨迹监控，收集执法证据。2018年下半年至今，全区完成10万方以上渣土消纳场地备案登记13个，10万以下消纳场地备案登记49个，预计可消纳渣土1600余万方，实际已消纳600余万方。
（二）案例分析
第一、利益分配动因。
1.共同目标。富阳区所在地有多处亚运会场馆建设项目、新城建设、配套交通路网等建设任务，面临着渣土产量急剧攀升与后端消纳场地不足的困境。富阳区在2018年的渣土全区产量大约为400万方，2019年达到800万方，2020年超过1300万方，据工作人员推算，2021年预计会达到2000万方，然而杭州市后端的渣土消纳能力与急剧攀升的前端渣土产量有着巨大的差距，渣土堆积、环境破坏、建设工地无法出土、场馆建设难以保障工期、偷倒乱倒违规事件频发等等，成为杭州市和富阳区区政府亟需破解之难题。
“.......就像我们领导说的，杭州现在是历史上难得一见的集中建设工程时期...........这几年渣土的出土量和消纳量在短时间内突然发生剧烈的变化，这的确是很难应对的，渣土场地的选址布点建设的前期准备工作最少也要一两年来筹备的。而且，杭州市大的规模消纳点离渣土产区距离是很远，运输成本很高......”（20210125-CY-ZSJ）
原本，杭州市的渣土运输消纳由于容量的不足，大部分渣土采取的是中转外运的方式。渣土运输过程中运输方往往通过半路偷倒来减少运输费和消纳费等相关处置费用，降低成本牟取利润。同时，由于渣土从产生、运输、消纳全程跨多个行政区域范围，跨地域监管协作机制不足，源头管理、运输监管、消纳场地管理部门沟通不畅，违法证据难以获得，有较大的管理漏洞。两方面的因素促使了围绕渣土的违法违规案件的频发，给政府的保障社会和谐的任务带来了很大的压力。
此外，由于主城区的开发建设量已达饱和，渣土消纳困难大，富阳区区政府更面临着支持其他主城区渣土消纳的重要任务。2022年亚运会将在杭州举办，为当好东道主，塑造杭州重要窗口最美风采，省级领导、杭州市委领导高度重视亚运会场馆建设工程保障问题，先后多次作出批示。富阳区区政府面临的上级政治压力巨大，这也是富阳区区政府推进协同行为的根本目的。
同样，渣土治理的顺利实行也是运输企业、资源化企业和村集体的共同目标。渣土“出土难”“消纳难”难题的出现，更是催生“私设”渣土消纳场所、“违规倾倒”的现象的出现，对渣土消纳市场、运输市场的市场秩序造成了严重破坏。非法渣土场俗称“黑土场”多带有黑社会性质，所引发的暴力犯罪事件影响社会稳定与治安秩序。对于居民而言，渣土运输“黑车”还往往无牌无证、超速超载、闯红灯等，而且大多是趁夜间交警执法薄弱时间段出行，居民不堪其扰，居民迫切希望获得安全、整洁的生活环境。
“.......扫黑除恶之前.......有很多就是一些黑恶势力，特别是一些村霸，自己在那里划个地方就开始收钱，打架斗殴事件是很多的......居民印象中对于渣土就是有黑恶势力印象的.......而且渣土车晚上出行轰隆隆的，路上又都是泥，很多都是超载的刹车都刹不住，居民都觉得很危险.....强占农地、无人建设地的情况也很多......对村集体利益的侵害还是很大的.....” （20210117-SK-ZSJ）
由此可见，对于富阳区区政府、企业以及居民而言，解决渣土治理问题是共同目标。富阳区区政府希望通过渣土治理，解决地区建设工程的保障问题，更因为在亚运会前期更富有强烈政治色彩的环境治理任务；此外，更要承担回应和保障民众环境权益的环境责任，维护社会公共秩序的扫黑除恶任务。广大运输企业、房地产出土企业也迫切希望能够获得良好的市场监管体制，保障运输市场、消纳市场的秩序，营造公平开放的市场秩序，保障渣土消纳市场的合理运行。对于居民而言，干净、整洁、安全的生产生活环境是关键需要。
2.有效沟通。在渣土协同过程中，顺畅的信息交流能够帮助政府制定、更新决策的有关事项，诸如立项、审批流程、规划选址、部门职责、群众意见等，可以对决策进行实时调整。首先是，政府内部职能部门的沟通：1.富阳区区政府在制定相应政府文件之前，区渣土办联合国土、农林、国土等部门对可供消纳选址进行了全方位调查摸底，构建了可选地址的信息库。2.开展内部职能部门联席会议，进行既往工作成绩和工作难点，为后续划分部门职责打下了基础。其次是，与资源化企业即交通集团、运输企业和乡镇村集体的沟通：1.联合渣土运输企业、出土方、专家学者、村委会干部等开展座谈会了解各方的利益需求。2.在制定消纳费用，由区渣管办联合交通集团，与各乡镇街道、村委干部进行座谈，引入第三方评估机构进行成本核算，制定消纳费用划分标准，按照10元/立方米向场地业主支付政策处理费用；按照2元/立方的标准向属地乡镇（街道）支付工作经费。
“......其实一项工作尤其像渣土这样的，是需要多部门协调才能做好的.......专项论证会开了很多次，给村集体多少钱、给乡镇多少钱......而且部门合作之间其实也会有摩擦......” （20210125-FY-ZSJ）
富阳区在前期的利益分配基础之上，通过一段时间的实践逐步对利益分配的格局进行进一步的调整。2021年10月富阳区渣土办在近一年的渣土治理实践中，召开多次关于调整富阳区渣土处置费收益分配及经费保障标准工作的专题会议，与区渣土办、交通集团、属地乡镇负责人等进行协商，调整为：以15元/立方米的标准向土地所有权人支付场地收益费；乡镇工作经费划拨调整为2.5元/立方米；同时针对道路养护、清洁等划拨3元/立方米的道路保洁养护费。这也体现了多方的沟通不断推进了调整利益的补偿与分配，以期达到各个主体的利益分配目标。
由此可见，沟通与交流不仅是构成合作的前提，更渗透在整个协同行动中。在达成利益分配的动因构建中，有效的沟通在多元主体间创造并保持共识，以期引起其他主体的对应和支持，以利于协调行动的开展。
3.相互信任。富阳区的消纳场地模式变革了原有的个人经营渣土消纳场地的模式，消纳场地建设及运行是由国有平台公司即交通集团公司统一运作和管理。国有企业作为特殊的市场竞争主体，既具备市场主体的逐利性又具备公共部门的公共理性，所以国有企业带有政府所赋予的强烈政治色彩（张维佳，2017）。作为富阳区老牌的国有企业之一，交通集团规模大、实力强，负责富阳区行政区域内的路网、矿山整治等环境治理任务，与富阳区区政府及区城管局有着良好的合作关系。
“.......交通集团是我们区最大的几个国有企业之一，经济实力很强，本来就是负责我们全行政区域的路网兴建维修，在早些年针对采矿的矿山治理，也都是交通集团填埋整治的，所以在矿山填坑方面有很强的专业性.......毕竟是国有企业，我们对于交通集团是非常信任的，把渣土消纳任务交给他们........” （20210125-FYY-ZSJ）可见，富阳交通集团作为大型国企在完成渣土治理工作中，凭借明显的国有化政治色彩、产业集团的经济实力以及与过去与富阳区区政府的良好合作经验，获得了富阳区区政府及富阳区群众的有力信任。
从既往合作历史来看，由于2017到2019年杭州下沉式的扫黑除恶斗争的开展，解决了一批当地的恶霸村霸。其中更有一批“黑渣土协会”的成员，集结打手、社会闲散人员，阻拦工地出土、抢夺土方工程、恶意举报等，通过村霸恶霸的整治，政府不仅维护了渣土运输消纳市场的正常秩序，更提升了自己在居民心中的政府公信力。此外，富阳区是浙江省“最多跑一次”改革的先行试点单位，对于群众来说，以“互联网+政务”数据跑代替数据跑，大大减少的审批事项、缩减的审批材料、新颖的掌上办方式，缩短办结时限、节省时间精力，大大提升了群众的获得感，增强了富阳区区政府的公信力。
由此可见，富阳区区政府与运输企业、交通集团、村委会及村民拥有良好的合作历史，构建起了利益相关者群体内部的认同和支持，建立良好的协同关系。同时，富阳区区政府通过扫黑除恶、政府服务改革等事项的推进，大大提升了群众的获得感，提升了政府的公信力。
4.资源依赖。
图4.3 各个利益主体拥有的治理资源（来源：作者自绘）
富阳区区政府在经济资源上，拥有强大的财政资源可用于渣土治理的投入；在信息资源上，具有政府内部各个层级的所需要的关系网络，区渣土办负责统筹协调建设工程中渣土出土、运输、消纳等环节的信息收集、意见综合、政策咨询、专业勘察等；区城管局建设工程渣土进行全过程全方位的监督管理；区发改局有大型工程信息和年度立项信息。其次富阳区区政府更有着广泛的官方媒体资源，比如社工站、党报、团报、公众信息网等，具有强大的媒体传播和宣传能力。此外，政府还拥有着权威的政策制定及民间公信力，杭州市政府出台了《工程渣土管理办法》等相关法规文件，富阳区政府出台《渣土规范化运营的若干意见》相应规定了渣土管理的范围、管理体制、运营流程、各个部门职责等。
交通集团具有老牌国企的强大经济资源、规范的组织结构、资源与声誉，同时国企的特殊政治身份背后蕴含着行政网络；此外，由于交通集团还有着独有的专业能力，对全区行政区域路网信息的掌握，拥有在“迎亚运”山体修复景观专项活动所形成的专业矿山填埋、复垦、复绿等的专业优势。广大渣土运输企业也具有在运输车辆配置、运输人员、渣土营运资质等方面的能力优势。
村委会具有相应的可供作为渣土消纳场所的土地资源，相对于杭州主城区而言，富阳区的各个乡镇村集体拥有更多可供利用的优质渣土消纳项目的资源。居民群体有着巨大的人数基数，可以更直观地监督政府的监管、企业的行为，提出意见和建议。其次，在居民和村民中往往存在当地特殊的文化价值规范等，影响了居民的生态认知和环境态度，能够自觉地规范个人环境行为，削弱破坏环境的行为动机。
5.领导力。在整个协同中,协同者的目标、意见可能并不完全相容，矛盾、冲突在所难免。政府扮演元治理的角色，起着治理主导作用，角色形同“同辈长者”（俞可平，2000）。
富阳区由分管常委副区长负责，建构了区级联席会议制度，区渣土办作为牵头部门，定期召开各个职能部门、国有企业、乡镇等各个主体参与的联席会议；此外，更是出台了一系列政策文件，清晰划分了各个部门的职责，富阳区工程渣土管理工程领导小组作为统筹协调的核心机构，负责全流程的信息收集、意见综合、政策咨询等，协调其余职能部门的分工与协调。此外，由于渣土消纳工作时间紧、任务重，因此在区渣土办的基础上成立富阳区工程渣土综合处置专班，并且明确由交通集团安排1-2人常态入驻专班，其他职能部门需要参与专班的日常运作，抽调业务骨干明确各自任务。
在多元参与主体中，政府则是承担了核心领导作用。富阳区区政府在参与主体网络中还发挥了主导和监管的作用。1.完善管理体制机制，在“布点、消纳、收费、监管、收尾”等各环节对多元参与主体形成了全方位的监管体系，加大对违法违规行为的打击。2.引进第三方专业机构，制定专业技术标准，高标准设计、建设消纳场地，确保渣土消纳场地运行安全规范；制定了统一化的渣土运输车辆标准，明确箱体和载重吨位标准；3.加强宣传培训，强化对运输企业负责人和驾驶员的安全文明教育培训，不断提升运输队伍的整体素质。
在协调机构的设置上，区渣土办是区工程渣土管理工作领导小组办公室，领导小组是为了解决跨组织、跨部门、跨地域的复合性事项的选择，领导小组具备弹性化、机动化、灵活化等特点，利于汇聚并灵活调动各种资源。富阳区区渣土领导小组主要从两个方面发挥领导作用。一方面，“对内领导”，设立领导小组，构成权力密集单元，一是通过安排领导小组联合各职能部门的全体会议、专题会议，增加各职能部门面对面议事次数，二是制定职责分工表、任务分工方案等，分派各个职能部门履行相应的职责，此外，领导小组办公室与职能部门联通，联合发布政策文件、专项行动等，以更广泛和更丰富的治理资源来应对渣土消纳任务。另一方面，“对外领导”，领导小组机制突破“内部人”局限，超越自身知识，引入专家、群众等多元团体，设置专家组，设立群众团体座谈会、专家例会、专题咨询会等，提升政策出台的专业性与代表度。
第二、制度建构
1.利益诉求表达机制。富阳区区政府在制定渣土管理相关行政规范性文件时、进行了充分调研论证：对内部职能部门方面，由分管常委副区长牵头建立了区级联席会议制度，与农林、国土、城管、发改、交通集团等举办专项座谈会，将职能部门的诉求“带入”、同时又“带回”领导小组的反馈；制定职责分工表、任务分工表，基于各职能部门的诉求、业务特点明确职责，划分各部门界限，强调考核及工作要点。其次，对乡镇政府及企业，区渣土管理工作领导小组办公室与乡镇政府、村委会及渣土运输企业开展座谈会，对渣土管理规范、利益补偿额度开展会议协商，就村集体业主处理费用、乡镇工作经费、渣土消纳费用、企业运输指导价格进行会谈，了解各方关注的各个利益诉求。除此以外，区渣土办还对外招标第三方评估机构，聘请专家组，联合城管部门、国土部门对全行政区域的渣土消纳场地进行现场勘察，开展消纳可行性研讨，进行成本核算。
其次，富阳区区政府充分发挥互联网媒体技术，在政务服务网站公布公开征集渣土管理办法意见的公告，设立热线电话、电子邮箱、设立微信公众服务号的留言专区，向全社会团体、企事业单位、个人征求意见和建议。
2.利益行为约束机制。首先，对于政府各个职能部门而言，富阳区区政府对渣土布点、监督管理、收益分配、运营处置设立了完善的管理机制。一是明确了领导核心，区渣土办是统筹协调中的核心决策角色，全流程全方位负责渣土出土、运输、消纳等环节的信息收集、意见综合、政策咨询，以及场地勘察和方案会审等工作，有效避免了选地手续不规范、建设方案不科学等问题。二是实际监管审批中，城管局负责监督管理：对建设工程渣土消纳处置进行全过程、全方位的监督管理，确保交通集团申报手续齐全、运输企业资格审查严格、村委会消纳场地布点合理。第三，消纳工程运营中，交通集团负责纳管运营全区的消纳场地，做好场地基础设施、安全设施建设、具备消纳条件后向区城管局申请备案；要经区城管局批准后，才能按方案组织消纳事宜；消纳场地饱和后，由区城管局组织场地业主、乡镇街道、设计单位等进行共同收尾验收。此外，各个职能部门的工作职责与考核督查也得到了清晰划分。
图4.4 富阳区政府内部职能部门协同机制
其次，对于村集体而言，富阳区区政府严格设立选址布点程序：1.由区渣管办在全区范围内直接提出选址布点意见；2.乡镇街道、村委会在辖区实际选定场地后，必须经村民大会进行投票表决，同意的村民占比超过三分之二方可上报渣管办提出申请；3.渣管办在收到布点申请后，组织城管、国土、第三方机构等部门对布点选址进行现场勘察论证，符合条件的予以确认选址。最终，形成了多部门、多主体参与的完善选址流程，避免了村集体罔顾村民意见滥用职权行为的发生。
对于消纳公司交通集团而言，在政策处理过后，场地移交之后必须组织第三方测绘公司计算消纳容量；完成消纳场地的基础设施、安全设施建设，向区城管局申请备案；在场地消纳饱和后，区城管局会组织场地业主、乡镇街道、设计单位、交通集团等相关单位进行收尾验收。综上，在预估实际容量、编制消纳方案和收尾验收制定了严格的流程，防止消纳方虚报消纳容量、违规消纳行为的发生。
针对运输企业和出土工地可能出现的偷倒乱倒行为，富阳区区政府建立“一巡多功能”综合巡查机制，区政府设立领导小组，下设办公室负责执法巡查、信息汇总、问题交办等职能。“一巡多功能”综合巡查小组工作人员由城管局、公安分局、国土分局等多单位抽调的执法巡查人员构成，开展集中整治活动，依托“一巡多功能”机制，联合住建局、公安局、交通局等多个职能部门，对全区建筑工地、消纳场地等进行高频率、全覆盖的执法检查，对不规范化的出土工地一律督查整改，对无证运输、偷倒乱倒、抛洒滴漏等违法运输行为从严处罚。
针对运输企业，还提升了智慧云监管技术的应用水平。对区内渣土车辆统一安装“云途易通”GPS定位系统与智能载重系统，同时加装视频监控设备。通过车载智能设备系统，自动记录渣土车装载、运输和卸载的路线、时间及载重信息，通过对车辆GPS进行轨迹分析，确定其是否按照审批路线行驶；监控管理系统对比车辆的号牌、运输线路、载重量变化等，进行数据记录取证；如有不按照规定形式的，启动联动机制，立即通知属地中队到现场进行执法查处。
4.利益冲突协调机制。富阳区渣土治理利益冲突的协调机制主要通过以下几个手段得以实现：
（1）从行政手段上。传统渣土治理过程中，各部门之间存在条块分割、各自为政等问题，主要是因为缺乏沟通协调、信任不足等原因；同时职责同构、权责不清的情况也使得部门与部门之间缺乏明确的职责划分，部门与部门之间的摩擦点增多，特别是对于渣土消纳来说，渣土消纳场地包括水坝、矿坑、山坳等不同地质区域，农林、国土等缺乏相应的规范性文件，导致渣土事项审批困难重重。富阳区区政府通过行政权威常务副区长，同时设立区渣土办，将农林、城管、国土等没有隶属关系但有工作联系的部门，由区渣土办牵头，以定期召开联席会议的方式，针对部门合作、事项审批等事宜形成规范性意见，用以指导行政事务的执行富阳区区联席会议制度制定的背景是在规范缺陷，面临重大、紧急的渣土治理难题下，组建部门联席会议能够及时达成各个部门间的共识。
（2）设定专项的协调冲突的组织机构。富阳区渣土办以组织权威的行使，将临时性的、个人性的职务权威转变为机构权威，同时在设立区渣管办时，明确职责分工是“统筹协调建设工程渣土沟通到位、运行顺利通畅”。区渣土办是常务性日常工作中解决冲突调节的组织，以在矛盾冲突时，对各个利益参与主体进行调节，与冲突方进行面对面的协商会议，就冲突原因、结果等出台冲突处理方案，经冲突主体协商沟通达成一致意见后，形成最后的解决方案。同时在2021年的8月，渣土办在月度专题会议上重新调整了工作架构，鉴于渣土治理时间紧、任务重的背景下，在区渣土办的基础上成立了富阳区工程渣土处置工作专班，各个职能部门下派业务骨干参与专班运作，加快协调，促进各自工作任务的完成。
（3）内部职能部门和乡镇街道建立了监督考核机制，富阳区将渣土治理运营工作列入了区级机关和乡镇年度专项考核，由区渣土办根据建设体量匹配、就近消纳等原则，科学制定各乡镇三年消纳任务指导数，并纳入乡镇年度考核；对工作突出的职能部门予以专项考核加分，对于工作不完善的职能部门予以考核减分。
（4）从市场化手段来说，富阳区以“政府主导、市场运作、特许经营、循环利用”为原则，积极推进“政府+企业+社会”的运营模式，最大化实现企业专业运营和社会力量互补，同时发挥居民的监督作用。在2021年9月实行最新研判的分配标准，15元/立方米向场地业主支付费用，给予乡镇2.5元/立方米的工作经费，同时划拨3元/立方米向富阳区公路养护有限公司支付渣土消纳场涉及道路的日常保洁、常规养护。渣土运输统一采取卸点付费的管理制度，由交通集团统一进行管理，根据末端的运输倾倒量来确定渣土运输企业的运输费用，有效避免了运输公司中端偷倒乱倒渣土的利益动机；通过消纳费用的分配，在村、乡镇（街道）与运营公司多利益参与主体成本共担的同时也进行合理的收益共享，保障利益的共享促进协同行动的持续。
此外，鼓励政府与社会资本建立混合所有制企业，参与渣土后端资源化利用的建设和运营，采取特许经营、承包经营、租赁经营等方式，引入专业化投资主体和运营服务企业，推进政府和社会资本合作（PPP模式）和环境污染第三方治理等，将渣土后端的资源化利用项目通过政府购买服务交由市场。
（5）外部社会监督机制。构建信息公开平台，富阳区通过网络平台对渣土运输企业资质、运输情况进行公开，发挥民众力量实现第三方监督，推动公众、舆论、组织等多元主体参与。与此同时，富阳区定期开展渣土违法违规倾倒、运输的整治活动，召开新闻发布会，向群众通报渣土整治活动的目的、举措及成绩等，做好社会宣传工作；同时开展举报有奖活动，鼓励对违法运输、随意倾倒、偷倒渣土等违法行为予以举报，调动群众参与监督活动的积极性，对城管部门提供相关线索并查证属实的，给予奖励。
第三、外部环境及结果
1.利益分配结果
（1）经济利益方面。渣土消纳以40元每立方米的费用收取，其中15元向场地的业主（村集体）支付每立方米的费用，同时4元每立方米用于场地劳务费用，3元每立方米作为乡镇街道的工作费用。据估算，每年为富阳区当地村集体提供约2.5亿元的村集体经济收入，为村集体村民分红、改善基础建设、保障村民民生建设提供了丰富的资金，为乡镇街道约5200万的财政收入，支持乡镇工作经费，同时以场地劳务用工的形式带动村民就业增收约1亿元。
富阳区不断推进后端工程渣土综合利用的尝试，富阳区在富春街道区块选址建设渣土制砖项目，交由专业企业进行运营；此外，通过减免渣土处置费等方式鼓励出土方将渣土运往二次利用点如水泥厂、混凝土厂、洗砂厂等，进行二次再利用。此外，培育了一批龙头企业，提高资源回收的现代化水平；富阳区区政府引进了一系列渣土后端循环利用的项目，例如渣沙分离、表层土再利用、混合土制砖等资源化项目，以渣土循环再利用项目推动绿色循环经济的发展。此外，更通过龙头骨干企业，加大与高校科研单位加强技术合作，提升再生资源回收利用的现代化水平。
富阳区还在积极尝试探索建立“土壤银行”，为全区“土地整理、矿山复绿、垦造水田”等项目收储种植土以备复用。土壤是宝贵的生态、农业资源，“土壤银行”的设立就是为了最大化挖掘土壤的利用价值，表层耕植土具有高肥力可用于废弃矿坑、农田、林场的复垦，此外砂质土因压实度高、透水性强，适合做土质路基；黄土则大量用于高速公路项目或工程项目。
（2）精神利益方面。富阳区通过渣土消纳推进了一系列绿化整治、耕地复垦、地平提升等环境美化项目，更借此机会加强了富阳区内公共区域的景观绿化工作，合理规划绿道林地和小公园，配备观赏性树木花草，创造了优美的绿化环境和良好的生产环境。
此外，依托渣土资源化利用项目为基础，设置参观走廊、科普影厅、观看实景操作，寓教于学丰富宣教内容，同步投放环保公益广告、举办大型宣传活动，培养居民环保意识。
贯彻了“市场化”理念。富阳区以“政府主导、市场运作”为原则，在强化政府主导作用的前提下，鼓励企业参与运营，实行专业运营模式；鼓励社会资本进入建立混合所有制企业，参与渣土后端资源化利用的建设和运营。此外，丰富市场化经营方式，包括特许经营、PPP模式和第三方治理模式等。转变行政主导模式，引入市场力量，提升企业参与环境治理事务的积极性。
图4.5 富阳区渣土资源化PPP模式
“生态文明“理念，是富阳区渣土治理利益协调建立的前提和基础。杭州市委领导多次强调渣土治理，为市民提供干净整洁安全的环境的重要性。以往，地方政府政绩考核以经济发展为主，而富阳区乃至杭州市政府，强化了对环境治理的考核比重，改变了环境让位于经济，经济与环境不可协同的发展现状。这不仅能提升政府的环境责任意识，更有助于公民个体环境保护意识的提高。
（3）政治利益方面。政府官员作为公众委托代理人，但实质上也是理性经济人，他们会在制度和机会条件下寻求自身利益的最大化。富阳区区政府的渣土治理目标实质上带有明显的“政治性色彩”，属于上级权威领导者赋予的特殊使命，遵从上级政治命令以获得更大的政治支持。杭州市级机关对富阳区表示认可，表明富阳区在完成自身消纳任务同时承接了主城区的消纳压力。
“.........富阳区的渣土治理做的确实不错.....帮助其他主城区承担了很多消纳的压力....你们的确可以去研究一下，富阳区这个做的不错的.....” （20210118-CGJ-ZSJ）
此外，实现了政府部门协同方式的创新，富阳区成立区级联席会议制度，联合部门、国有企业、乡镇（街道）参与，由分管常委副区长负责从区级层面来协调布局、统筹分配、科学安排渣土消纳处置工作。以行政权威为依托，建立沟通与协调平台，降低协调、交易成本，降低协同关系持续的信息成本，进一步推动资源共享，实现协同和联动所带来的更大的协同利益。
推动了政务审批的改革，富阳区城管局创新渣土审批流程，按照分类消纳、合理利用、就近运输、服务企业，以“最多跑一次”的要求，进一步简化渣土审批流程。将渣土运输审批的“三证”即出土证、运输证、准运证，集合城管、交通、公安等多部门进行联合审批，简化为准运证与处置证双证；同时改变以往以“出土数量”进行审批的流程，按照“项目数量”进行审批，一个项目一次性审批结束，省略多次审批流程，将原本起码耗时十个工作日的审批事项，压缩到仅一个工作日就可以办完，大大缩短渣土处置审批时间。
运用数字创新提升智慧监管水平，富阳区区政府以渣土出土、运输和处置为关键抓手，构建固体废物监管平台，推动日常监管智慧化。利用“云途智能”数据系统，将云计算、大数据等技术应用在渣土监管中，改变传统依靠执法人力“蹲点”、“设卡”监控难度大、反映速度慢、调查取证难的问题，筑牢了数字“渣土围墙”，也是杭州市推进智慧治理的一个重要体现。
2.外部环境
（1）政策环境方面。富阳区位于杭州市西南面，古称富春，被誉为“现代富春山居图最美示范区”，长三角生态涵养地。富阳区区政府重视构建生态文明建设新体制，开展一系列制度创新和“最多跑一次”政务改革”、全区“撤点并桶”、“定时定点”、“智慧分类”等工作新方式，成功创建了国家级生态示范区，打造了持续创新生态环境管理机制的良好政策环境。
（2）文化环境方面。富阳区政府利用多样渠道向居民宣传环保理念，依托户外LED屏、移动电视等多种载体，在客运中心、公交站点、商业楼宇、公园广场等投放环保公益广告；利用学习强国平台、今日头条、抖音、新浪等互联网移动终端均设有环保处宣传内容，激发居民“从我做起”、“积极行动”的责任感和使命感。由此，富阳区居民有着较强的环保意识观念，社会生态文明程度较高。
（三）案例总结
富阳区渣土治理案例的研究可以得出，解决利益分配问题是构建渣土治理协同机制的重中之重。共同的目标和利益诉求提供了合作的机会，不同治理主体都有各自所拥有的资源，也正是资源的相互依赖性形成了主体间的合作互补，是协同合作的前提；此外，有效的沟通和信任基础是渣土治理协同行为得以开展的前提，有效的信息沟通能够减少因信息不对称而导致的机会主义现象，能够增加各治理主体的安全感和信任感；富阳区区政府建立的渣土处置领导小组从实质上担任了领导者的角色拥有着配置治理资源的权威，对政府各个职能部门、企业、村集体和个人的环境行为给予干预和引导，打造合作互动的政策环境。其次，完善的制度建构为治理主体提供了利益诉求表达、沟通、协商、补偿、监督的渠道与平台，规范和约束了治理主体的非合作行为，优化了利益共享的均衡性和普惠性，为治理主体合作提供了内在动力。最后，影响因素及利益分配结果，有效增加了治理主体对渣土协同治理的认同感、归属感和满足感，成为渣土治理乃至环境治理大领域中的重要价值取向，激发了治理主体的利表达意识，培育了利益协调精神；塑造了真诚、诚信为基础的社会道德和价值规范，为区域主体构建互相信任的合作基础。
（四）政策建议
正式与非正式的制度构建的显性或隐形的规则体系都影响并协调着利益主体的各种行为。首先必须要凝聚其利益协调的核心共识，推动社会资本的广泛构建以促进稳定性合作行为的形成及有效运转；其次，创新协同机制的构建，合理配置多主体参与渣土治理的权利、义务和责任，提供制度化、规范化的渠道、参与平台和制度；最后，借助先进的数字技术，构建整体性和智慧化的治理体系，打破主体间数据壁垒，汇聚整合信息资源，同时降低政府环境监管的成本。
1.注重利益协调
（1）培育普遍的利益共识。价值观念协调是通过潜移默化的利益观念和潜在利益行为动机的调整来实现协调的一种方式。伦理规范和传统风俗习惯等是当地居民在长期生产生活实践中形成的，具有非正式的激励作用。构建生态文明价值观，能够在发生利益冲突时作调解协商的价值标准依据，是实现环境事务协同治理的精神共识。在各种主体参与公共事务的进程中,培育普遍的利益意识，能够充分考量和兼顾多元价值主体的供需匹配及社会民众多元利益参与方的价值权益,并在解决公共性议题中发挥公共利益的共识。
（2）发展广泛的社会资本。协同治理行为的达成离不开社会资本的支撑，要不断加强社会资本的培育，构建坚实的信任基础。一是全面推进多元主体信息公开，通过立法推进环境信息公开，强化政府、企业披露环境治理状况的信息；二是加强多元利益主体间的有效沟通，优化沟通环境、完善多样化的沟通渠道和沟通机制，构建全方位互动沟通形成的社会关系网络。三是支持社会组织的发展。社会组织是培育社会资本的土壤，为公民的平等互动提供平台，增强公民联系推动社会资本的产生与更新；政府要采用补助、补贴和购买环境公共服务等多元方式加大财政支持力度；强化社会组织自身能力建设，完善内部管理制度优化治理结构、加强人才培育和引进，提升自身能力。
2.创新制度设计。
（1）畅通的信息共享机制。互联网、大数据等新兴信息技术的发展为提升治理能力和优化治理体系提供了机遇；海量的数据信息已经成为构建环境治理协同机制的动力和支撑要素。可以利用政务网站、网络论坛、微博、B站等新兴多元化互动平台，为公众提供表达诉求、提供建议、参与决策等提供重要平台。政府、企业和公众等主体及时有效地公开、传达和交流环境信息，并且在共同遵守的规则下，对信息进行搜集、整理和及时公布，推动利益主体共享信息，实现互惠互利。
（2）公平的利益协调机制。利益状况和利益格局始终是影响协同共治机制能否建立且有效运行的核心要素。因此，必须要建立规范化、标准化和透明化的制度体系，构建利益表达、利益核算、利益补偿和利益分配的标准化体系，消除因强势利益主体、局部利益和阶段性利益对协作互动的制约，达成合作的长期化、整体化。
（3）合理的利益补偿机制。利益分配原则在整个模式设计中具有基础性地位，涉及分配原则、算法与实施流程，要不断明确优化利益核算的标准和模型的选取，让利益分配有据可依。学界目前大多数研究使用的是Shaplay值法、Nash协商模型等数学模型。
（4）联动的部门协同机制。首先，完善跨部门协同的法律依据，出台地方性法律法规，制定促进跨部门协同、与上位法衔接的地方性法规规章；第二，界定相关部门的职责范围，按照明确清晰的要求，划分各职能部门的工作范围、构建相对应的工作流程，对以往的管理空白或多头管理事项要厘清责任主体；第三，制定跨部门联席会议章程。制定规章制度、召开时间和报告制度等，为联席会议的与会成员打造制度化、规范化的合作平台。最后，建立政府职能部门的考核与激励制度，将多部门的合作目标、过程及结果纳入职能部门的绩效考核体系，形成长效激励。
3.借助数字技术
（1）强化数字应用依托数字化治理，实现全链条智慧监管。通过路网监控、GPS定位、称重传感器等智能设备实现源头出土、中端运输、末端消纳全记录，实现渣土智慧化监管一张网。对渣土车辆的运输情况进行实时监控，杜绝偷倒乱倒情况。
（2）构建信息平台。强化信息共享平台建设，建立渣土出土与消纳综合信息平台，打破信息壁垒。渣土由施工方工地出土花费消纳费用，然而大量施工工地仍然需要外购大量渣土进行工程回填。渣土信息的不通畅，不仅降低了资源合理分配的利用效能；另一方面增加了重复运输、环境污染等社会资源的浪费。构建渣土信息化平台，将区域内乃至市域内的建设工地出土情况、运输情况、消纳场所余量、建设工地需土量，全方位、各阶段数据纳入智慧化管理。首先，可以利用市场力量，促进各个出土方进行产出、用土情况的合理调配，减少源头出土；其次，政府可以通过消纳余量、空间分布等数据，制定针对性的下一阶段消纳场所规划、审批安排、监管力量等。
五、结论与展望
（一）研究结论
文章将研究重点聚焦于渣土治理协同机制的构建，得出了以下的研究结论：
第一，渣土治理利益分配动因包含清晰的共同目标、充分的信息交流、充裕的信任基础、相互的资源依赖与衔接主体合作的领导力，使得协同行动者具备强利益同构性与行为激励。其次，协同制度的构建对各个主体的行为具有约束力，能够稳定行动者的未来预期，降低信任风险。再次，利益分配结果代表着协同目标及行为获得的阶段性成果，能够强化各方信任，促进合作关系的加强和资源投入，为协同行为提供动力，即参与利益分配的动因。最后，社会环境中的各种因素如公共资源、法律政策条件、当地的经济文化思想等都会影响主体参与利益分配的动因、协同制度的构建以及利益分配结果的产生。
第二，渣土治理协同机制的构建与有效运行，利益分配是关键。渣土治理过程中，政府、企业、居民等不同治理主体都有着各自的利益取向，甚至政府的各个职能部门或上下级也有分歧，而各个行动主体都会依据自身的利益需求作出有利于自身的行为选择。综上，利益分配就是渣土治理乃至环境治理持续运作的核心关键。确立共同的利益目标、划分各自的利益归属即拥有更清晰的未来预期，助于渣土治理主体协同行为的持续、长效运作；此外，不同个体间还存在不同的利益取向，也正是这些不同的利益取向会导致政府、企业、居民等行动主体思想与行动不协调。因此要创新协同制度体系，在治理过程中衔接、补偿不同主体的利益诉求，整合成为共同的利益导向，使得渣土治理多元主体能够在共同范围的利益集合内作出符合根本利益导向的取向选择。
（二）研究展望
未来的研究可以从以下几个方面进行提升：
第一，在利益分配的视角下，对不同地域、不同类型的渣土治理实践案例进行多维度的横向比较，提供更加丰富的数据资料。
第二，对案例进行长期历时性研究，对渣土治理协同机制的构建、运行及调整等整个发展历程进行深入跟踪，丰富案例论证过程，为协同机制的构建提供更丰富的数据。
第三，拓展研究对象，对城市环境治理中的其他研究对象开展研究例如水资源、空气污染、固废垃圾等，从而进一步丰富研究在城市环境治理领域的实践意义，为城市环境治理提供更多的参考价值和经验启示。
（张淑吉，浙江大学公共管理学院硕士研究生；徐林，浙江大学/浙江省公共政策研究院首席专家）