【研究】大综合一体化背景下吴兴区“乡镇(街道)一支队伍管执法”研究

摘  要:乡镇(街道)“一支队伍管执法”改革是“大综合一体化”行政执法改革的关键任务。吴兴区积极探索“乡镇(街道)一支队伍管执法”改革,明确“一支队伍管执法”体系架构中的组织重构、机制再造、制度设计等关键环节,聚焦“1”个目标、“1”个核心、“6”大要素,形成“116”体系的吴兴经验。同时,吴兴区在改革推进过程中,也面临着统筹协调力度不够、赋权乡镇内生性问题、派驻人员“区属乡用”管理制度有待优化、乡镇执法队伍有待融合、乡镇法制审核力量薄弱等问题。本文提出用系统化思维解决乡镇(街道)一支队伍管执法所面临的问题:进一步加强乡镇行政执法队伍的领导组织,进一步调整优化赋权乡镇的行政执法事项,进一步强化赋权乡镇行政执法事项的履行监督,进一步优化部门派驻人员的管理模式。

关键词:大综合一体化;行政执法改革;一支队伍管执法;基层治理

    一、研究背景与意义

    为深入贯彻落实中央关于治理体系和治理能力现代化建设部署,根据《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(中办发〔2019〕5号)、《关于深化综合行政执法改革的实施意见》(浙委办发〔2019〕46号)等文件精神,浙江省在总结城市管理领域等综合行政执法改革经验基础上,在全国率先探索乡镇(街道)“一支队伍管执法”改革工作。2019年11月,省政府批复同意杭州市下城区长庆街道等5个乡镇(街道)作为全省首批乡镇(街道)综合行政执法试点单位。2020年12月14日,浙江省人民政府办公厅印发了《关于杭州市上城区南星街道等37个乡镇(街道)开展综合行政执法的复函》(浙政办函〔2020〕80号)。2021年5月,浙江省出台《乡镇(街道)法治化综合改革试点实施方案》,进一步推进乡镇(街道)“一支队伍管执法”改革。2021年8月,浙江省系统总结5个试点镇(街道)先进经验,研究分析37个乡镇(街道)改革推进情况,发布《浙江省人民政府办公厅关于推进乡镇(街道)综合行政执法的通知》。在深入探索试行跨领域跨部门综合执法,推动重心下移的同时,乡镇(街道)“一支队伍管执法”改革已成为“大综合一体化”行政执法改革的关键任务。

    近年来,吴兴区依托“县乡一体、条抓块统”高效协同治理试点,全力推进“大综合一体化”行政执法改革试点,构建全覆盖全闭环的综合行政执法体系,深化赋权基层乡镇街道,提升基层政府依法行政水平,取得了显著成效。吴兴区埭溪镇作为全省第二批“一支队伍管执法”工作的试点单位,在原基础上实行“一个机构,两块牌子”管理模式,以埭溪镇人民政府名义开始独立开展乡镇社会管理和行政执法工作,目前有效承接21个领域1053项事项权。吴兴区推进落实高规格搭建组织架构体系、高标准提供场地硬件配套、创新区属镇用人员管理模式、创新协同联动运行机制,以及区镇配套经费保障等要求,全面构建乡镇“一支队伍管执法”标准工作体系。结合《乡镇“一支队伍管执法”运行标准规范》,在埭溪镇、织里镇、八里店镇、环渚街道、朝阳街道分别打造“一支队伍管执法”标准化示范点,在爱山街道成立“城警一体化”联勤警务站。吴兴区下一步目标是到2022年年底,力争“一支队伍管执法”任务取得阶段性成果,基层治理从“事”向“制”“治”“智”加快转变,乡镇(街道)行政执法标准化、规范化、数字化水平全面提升。

现阶段,对标吴兴区“乡镇(街道)一支队伍管执法改革”阶段性目标以及未来目标,有必要进行改革“回头看”和阶段性梳理工作,以期更加高效地深化“乡镇(街道)一支队伍管执法”改革,实现吴兴区始终走在全省前列,为全省贡献吴兴经验与样板。

    二、“乡镇一支队伍管执法”吴兴经验:116体系

    为切实解决以往基层力量不足、乡镇权责不对等、协同联动不顺畅等问题,吴兴区积极探索“乡镇(街道)一支队伍管执法”改革,明确“一支队伍管执法”体系架构中的组织重构、机制再造、制度设计等关键环节,聚焦“1”个目标、“1”个核心、“6”大要素,形成“116”体系的吴兴经验。

    (一)1个目标:“两个更好”

    聚焦执法“有感”,提升群众福祉。坚持“利民为本,法治为基”原则,努力让人民群众在每一次执法活动中感受到公平正义,实现“百姓更有好感、企业更有好评”的目标。一是让百姓更有好感。最大限度赋予群众对行政执法的话语权和评价权,编制不同领域的类型化“体检清单”,围绕自由裁量、办案质量、柔性执法等热点,让老百姓对执法开展“一站式体检”。创新推行社会服务折抵罚款制度,落实人性化执法理念,顺应广大群众的期盼与要求。打造吴兴“蓝房子”“蓝先锋”等执法蓝系列志愿服务品牌,让人民群众在执法为民的实事中有了更多的幸福感、满意感、获得感。二是让企业更有好评。坚持罚教结合,全面推行轻微违法告知承诺制、信用修复活动,拓展“首违不罚”清单,持续打造更具活力的营商环境最优区。为实现“只进一次门、能查多项事、全部改到位”的“集成改一次”新思路,创新提出“一站式体检”流程图,可以将问题有效化解在前端,提高监管对象对法律法规政策的认识,提升对政府部门的认可度。例如,埭溪镇坚持把“一支队伍管执法”改革作为优化营商环境的重要举措,围绕企业监管中的危化、违建和排污等31个检查场景,划分成“通用检查、专业检查、联合检查”三级清单,迭代形成通用事项授权查、专业事项深入查、跨领域事项联合查的“综合查一次”模式,减少对市场主体的干扰,有力保障了省级经济开发区和美妆小镇的高质量发展。

    (二)1个核心:统一指挥

    1个核心即为统一指挥。乡镇对部门下沉执法力量的日常管理、统筹协调,实现行政执法在乡镇层面的统一指挥。一是做强组织领导架构。立足加强一体化行政执法工作的统一领导和统筹指挥,明确建立由党(工)委副书记担任组长的乡镇(街道)一体化行政执法工作领导小组,接受区指导委的工作指导。下设一体化行政执法办公室,由综合行政执法队(中队)长兼任办公室主任,负责健全完善行政执法相关工作机制、牵头制定并督促落实年度工作计划等工作。二是健全协同运行机制。在制订实施执法信息共享、案件移送、行刑衔接等一批制度的同时,立足保障乡镇(街道)层面第一时间实现高效协同处置,研究提出了建立分级指挥、快速处置、职责争议协调等机制。赋予一体化执法办公室承担常态化监管执法协调指挥等职能,重大突发案件由党(工)委副书记负责统筹指挥。对乡镇(街道)与区级部门之间发生的行政执法职责争议,明确了处理主体和处理流程。

    (三)6大要素

    6大要素包括合理赋权、人员下沉、队伍整合、法制审核、数字赋能和集成改一次6个方面。

    1、合理赋权:先综合后赋权+差异化精准赋权

    合理赋权是“乡镇一支队伍管执法”改革的重要内容之一。一是先综合后赋权。以《浙江省综合行政执法事项统一目录》和地方性法规规定事项为基础,将涉及25个领域22个执法部门共计1599项(根据省权力事项库动态调整)行政处罚事项权由区综合执法局统一行使,综合行政执法事项比例大幅提升。按照放得下、接得住、管得好、有监督的原则,重点将高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政执法事项下放到乡镇(街道)。按照小城镇试点、基层赋权试点、乡镇、街道的不同情况赋权各乡镇(街道)。二是差异化精准赋权。针对部分执法事项“权责不清”的问题,根据基层履职需要和实际承接能力,实行“个性+共性”分类赋权,制定赋权事项清单目录,建立事项评估调整机制。织里镇作为浙江省小城市培育试点,紧靠湖州中心城区的地理优势,全面推进“三改一拆”,城市形态不断优化,于2018年获批国家新型城镇化标准化试点,除个别事项外采取全领域、全事项赋权模式。埭溪镇作为第二批基层“一支队伍管执法”工作试点乡镇,为突出埭溪水源和山林保护,形成地方特色,比其他乡镇多出了13项水源保护和林业处罚事项。八里店镇、道场乡、妙西镇、东林镇根据《吴兴区综合行政执法事项目录》覆盖的领域,结合实际需求,将档案、科技、财政等专业领域不纳入赋权范围。环渚街道、湖东街道都已进行城市化管理,考虑到乡镇和街道的实际差异的存在,将特定属于乡村执法事项进行删除。

    2、人员下沉:高比例下沉人员力量+分类实施人员下沉模式

    人员下沉是“乡镇一支队伍管执法”改革的重要内容之一。一是高比例下沉人员力量。坚持减上补下、占补平衡。各领域执法队伍主管部门按照“不低于80%的比例锁定编制数”排定具体下沉人员名单,共计277名执法人员下沉乡镇(街道)(行政编制人员66名,参公编制人员149名,事业编制人员62名),比例达85.23%。其中,常态化派驻下沉乡镇(街道)人员225名,分片联系服务乡镇(街道)人员52名。二是分类实施人员下沉模式。根据“改革后执法队伍不超过8支”的要求,将民政执法、劳动监察、能源监察、水政监察4支执法队伍撤销,构建“1+6”(即综合执法+文广旅体、农业农村、生态环境、市场监管、应急管理、卫生健康)行政执法队伍体系。综合执法、市场监管、生态环境、应急管理执法力量按要求下沉各乡镇(街道),文化旅游、农业农村、卫生健康按照“1+X”模式,由一个中心乡镇(街道)辐射周边乡镇(街道)的方式进行下沉。

    3、队伍整合:物理空间聚合+化学反应融合

    队伍整合是“乡镇一支队伍管执法”改革的重要内容之一。一是物理空间聚合。各乡镇(街道)全面配置集中办公区、综合指挥区、执法办案区、公共服务区等功能区,打造标准化行政执法中心,推动工作效能有力提升。如埭溪镇先行先试,聚合服务和治理两个端口,整合行政执法中心、综合指挥中心、矛调中心、便民服务中心整体入驻“乡镇(街道)社会治理中心”集中办公,实现了执法主体从“多个部门”向“一个中心”迭代。以埭溪镇社会治理中心为示范,加快推进乡镇(街道)标准化阵地建设,打造各具特色、符合实际的行政执法示范点。二是化学反应融合。实行派驻执法人员“区属镇用”精细化管理,进一步赋予乡镇(街道)对派驻人员的指挥协调权、管理考核权、建议提名权、反向否决权,明确统筹乡镇(街道)行政、事业和执法辅助人员力量,推动有执法资格的人员到执法一线,开展统一培训、接受统一监督,注重党建与执法工作任务的深度融合,实现物理整合到化学融合成“一支队伍”。如,东林镇整合执法中队、职能站所人员建立党支部,从思想、岗位、作风等方面入手,培育塑造全新的团队文化,破除原有的条线意识、条线思维,做到思想上同心同德、政治上同向同步、行动上同频共振。同时,吴兴区聚焦事项“接得住、管得好”,要求各业务主管部门和乡镇(街道)突出重点领域、多跨场景,聚焦新兴领域等案件监管执法需求,加强执法人员能力培训。依托全省首个行政执法实训基地,与浙江警官职业教育学院签订合作协议,实行教学练战一体化培训模式,打造锻造全域全科执法“特战队”。

    4、集成改一次:明确“改”的方式+重塑“改”的流程

    集成改一次是“乡镇一支队伍管执法”改革工作机制的关键一招。“集成改一次”树立“处罚是手段,整改是目的”的理念,聚焦对象不会改、不愿改和查而不改、罚而不改等现状,以“问题改到位”为目标,按照法治政府和服务型政府的要求,从“一件事”切入,运用多种“改”的方式,重塑问题整改流程,为“监管一件事”全流程闭环链条补链、强链,实现“只进一次门、检查多项事、全部改到位”,助力实现执法扰企扰民大幅减少、违法现象持续下降、法治化营商环境不断优化、人民群众满意度显著提升的改革图景。一是明确“改”的方式。践行“以人民为中心”的理念,处理好管理与服务、处罚与教育、刚性与柔性的关系,以对象自查改、政府服务改、执法督促改、制度优化改等多种“改”的方式推动问题改到位。二是重塑“改”的流程。优化重塑问题整改流程,理清问题整改的主体责任和监督责任,确保“归集问题—问题入库—限期整改—结果验收—销号验收”的问题管理闭环,是“集成改一次”的关键和重点。

    5、法制审核:建强法制审核队伍+健全法制审核机制

    法治审核是“乡镇一支队伍管执法”改革运行机制的重要一环。一是建强法制审核队伍。完善司法行政提前介入机制,明确司法所承担法制审核职责,促进司、执贯通衔接。组建重大行政执法决定法制审核小组,融合乡镇(街道)综合行政执法队队员、司法所人员、各条线业务专家、专业律师等力量,配备专职法制员,构建“驻队律师把关—司法所审核—小组决定”的工作流程,让每一个案件都经得起法律检验。二是健全法制审核机制。专门明确案件审核机构,对各乡镇(街道)综合行政执法对进行案件审核指导,同时法制审核依托数字化行政执法平台开展线上法制审核。推行乡镇(街道)重大案件审理委员会制度,明确重大复杂行政执法案件集体讨论研究程序,切实提升乡镇(街道)行政执法工作法治化、规范化水平。优化驻队律师制度,深入各乡村社区,打通执法宣传“最后一公里”。

    6、数字赋能:“一网统管”强支撑+数字应用提效能

    数字赋能是“乡镇一支队伍管执法”改革保障措施的关键一招。一是“一网统管”强支撑。依托“一支队伍管执法”的创新探索,以整体智治、数字赋能理念,充分运用市容监控、违停抓拍等科技手段,建立形成信息共享体系,并依托数字化手段实现精准派单、及时处置,打造了基层执法“千里眼”。二是数字应用提效能。全面应用综合执法平台、吴兴区执法协同指挥应用平台、浙江省统一行政处罚办案系统及社会治理综合信息指挥中心等数字化平台,充分运用现代化信息技术,落实任务发布、任务接收、事项审批、事项配置、数据管理、检查对象、考核晾晒、模型管理等模块,实现“发起—派送—处置—评价—分析”线上全流程闭环,确保综合行政执法案件全部线上办理,实现对高发问题、重点区域的精准分析和超前预判,做到行政执法案件100%系统留痕。

    三、吴兴区“乡镇一支队伍管执法”改革有待进一步解决的问题

    (一)乡镇日常统筹协调指挥力度不够

目前乡镇街道层面建立一体化行政执法领导小组并下设办公室,乡镇行政执法队日常统筹协调指挥主要由常务副队长(综合行政执法中队队长兼任)履行,但由于身份的特殊性,其统筹协调指挥力度不够。

    (二)赋权乡镇的内生性问题有待破题

    赋权乡镇后,一是当执法目标与乡镇主要目标不一致时,乡镇有可能采取“不作为”选择性执法;二是乡镇主要把执法看作完成乡镇中心工作的手段之一,采取“手段性”选择执法,不是出于执法本身的初衷和目的;三是鉴于乡镇的实际情况,目前采取赋权综合执法部门的事项并由综合执法中队完成执法的模式导致赋权乡镇没有真正落到实处。

    (三)人员下沉后“区属镇用”管理模式有待优化

    部门派驻人员“区属镇用”后,一是有相当一部分时间和精力参与到乡镇的中心工作,影响派驻人员从事本专业工作,长期以往会带来专业能力下降风险;二是既受部门的指挥,也受乡镇的指挥,面临“双重领导”困境,派驻人员无所适从,归属感下降。

    (四)乡镇执法队伍融合有待加强

    目前乡镇执法队伍的融合除了物理空间整合外基本停留在“四平台”下沉阶段,大部分乡镇对“一支队伍管执法”改革存在思维定势,各执法队伍以自己条线工作为主,与乡镇其他内设机构和其他职能站所融合不够,目前的融合仅体现在联合检查和联合执法,深度融合还有待深化和加强。

    (五)乡镇法制审核力量薄弱

    目前各乡镇法制审核实际工作由综合执法局派驻队员完成,各乡镇街道尚未设置专职法制员,而且法制员目前主要从事乡镇重大行政决定的法制审核工作,从事行政执法法制审核不能得到有效保障。随着行政执法赋权条线及事项的增多,法制审核力量薄弱会更加突出。

    (六)改革后执法队员面临的现实问题有待解决

    一是在乡镇的综合执法中队队员持有“双证”,既办理赋权乡镇事项,又办理非赋权事项,面临两套文书、两套程序、两个系统、两个统计口径等现实困境,不利于一线执法队员开展执法工作。二是大量处罚事项划到综合执法部门后,综合执法队员包括派驻乡镇的队员专题培训未能及时跟进,其执法业务水平与执法要求不匹配。三是由于乡镇执法辅助人员的执法活动监督由属地负责,而各乡镇组织执法辅助人员法制培训频次较低,易出现违规执法现象。

    四、吴兴区“乡镇一支队伍管执法”改革下一步提升建议

    (一)进一步加强乡镇行政执法队伍的领导组织

    一是设置专职副科级乡镇行政执法队队长,统筹协调指挥领导乡镇各执法分队,乡镇有对应的办公室负责乡镇行政执法队日常管理工作;二是区政府统筹乡镇法制员的招聘与培训工作,并提高法制员待遇,吸引留住优秀法制员;三是借力全国首批司法部行政执法培训标准化体系试点,联合湖州市平安实训基地、浙江警官职业学院,加大业务培训,扩大培训实效,不断提高执法人员的法治思维、业务能力和职业素养。

    (二)进一步调整优化赋权乡镇的行政执法事项

    一是专业执法队伍将“三高两易”执法事项赋权给乡镇,进一步推动乡镇行政执法队伍融合,或划转给综合执法局再赋权给乡镇;二是在某个乡镇试点开展赋权所有综合执法事项改革工作,乡镇疑难案件再提请局分队办理,其他乡镇将现有赋权执法事项调整优化后,区分赋权事项与非赋权事项的办理,将综合行政执法中队大部分执法队员留在乡镇办理赋权事项,其他执法队员充实局分队,办理非赋权事项;三是优化乡镇街道的个性化精准赋权,实行动态调整,提升“一支队伍管执法”效能。

    (三)进一步强化赋权乡镇行政执法事项的履行监督

    一是随着赋权乡镇的不断推进,重点关注乡镇“不作为”的选择性执法情景,建立相应的监督机制与办法,加强监督考核;二是关注乡镇“手段性”执法的现象,以及“手段性”执法带来的负面影响,加强乡镇行政执法初衷的宣传与教育。

    (四)进一步优化部门派驻人员的管理模式

    一是界定部门派驻人员参与乡镇中心工作的场景、方式等关键因素,确定派驻人员参与乡镇中心工作的负面清单,并建立考核乡镇合理使用派驻人员的机制,制定相应的考核办法。二是合理区分乡镇与部门对派驻人员的领导内容,原则上乡镇负责派驻人员日常工作的领导指挥,部门负责业务指导与提升,加强乡镇与部门在派驻人员使用上的沟通协调。



(浙江大学/浙江省公共政策研究院课题组蔡宁教授、姜志华博士、王笑言博士、陈艳研究生)