信访作为一种具有中国特色的政治制度安排，不仅是中国特色社会主义制度的必要和有益补充，更是国家治理体系的重要组成部分。早在2007年中共中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中就指出要通过开通信访绿色邮政、专线电话、网上信访等多种渠道确保民情、民意、民智顺畅上达，此后国家信访局在2009年、2013年分别出台《关于进一步规范和推广“网上信访”工作的意见》和《关于推进信访工作信息化建设的意见》。党的十八届三中全会明确提出：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。”2019年十九届四中全会提出“创新互联网时代群众工作机制”的要求更突出了信访数字化转型的重要性。2020年春节以来，群众网上信访已占国家信访局信访总量的七成以上。
从全国范围来看，浙江省信访数字化转型起步较早，近年来在响应“最多跑一次”改革的撬动效应和政府数字化转型号召过程中，浙江省信访局在2019年提出了“最多跑一地”、“最多访一次”的目标，并已在统一平台建设、由数字化转型向智能化转型方面取得突破，在国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2021年）》中，浙江数字化综合发展水平居全国第一。
浙江省信访数字化转型发展历程
缘起：开展信访渠道的数字化建设尝试（2007-2015）
2007年10月，浙江省委办公厅、省人民政府办公厅发布关于开展“网上信访”工作的通知，开始迈入信访数字化建设的尝试。这一阶段，主要采取“试点”的工作方式，各地各部门充分探索利用现有政务网络平台及应用软件建立健全“网上信访”渠道：一是建立并拓展网上信访的渠道，设置“网上信访”栏目和窗口，探索以领导信箱、门户网站、视频、QQ、短信、微信、微博等多种载体打造网上信访小平台；二是同步完善“网上信访”受理模式，规范统一“网上信访”事项的提出、受理、办理、督办、查询、回复等程序，确保“网上信访”工作健康发展；三是逐步建立全省信访信息系统，设立投诉受理中心，为群众反映问题、提出意见建议、查询办理情况提供便利条件，为督查信访工作提供工作平台，确保群众诉求得到及时反映和有效处理。
这一时期，全省10个市、56个县（市、区）已开通“网上信访”。2013年党的十八届三中全会提出要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。”浙江省便率先试水“互联网+信访”，把互联网思维体现在信访工作中去，以群众为中心，打造一个“淘宝式”的信访服务平台。
探索：“统一平台”发展转型阶段（2016-2019）
2016年，浙江省提出“最多跑一次”改革，提出要“刀刃向内”，以政府自身的自我革命实现“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”的行政目标。“最多跑一次”改革也拓展到信访领域，2017年浙江省政府《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》要求，浙江省信访局明确职责分工，对推进“最多跑一次”改革进行专题部署，重要工作就在于利用技术工具，推动信访机构扁平化。浙江省统一政务投诉举报平台于2016年上线，将省－市－县三级的老百姓咨询投诉举报都整合到一个平台，包括电话端（12345），统一归集到省信访局管理。当时统一平台主要为信访工作服务，负责信访事项的处理。浙江省“统一平台”已经完成1万余个机构的接入，参与整个平台工作的人员超3.2万余名。
今朝：“民呼我为”平台战略深化阶段（2020年至今）
首先是“民呼我为”平台的迭代升级。“民有所呼，我有所应，民有所呼，我有所为”，是习近平总书记在浙江工作时提出的明确要求坚持以人民为中心的发展思想，浙江省委办公厅、省信访局牵头共同打造浙江省民呼我为统一平台，在原有平台基础上重塑了网上信访体系，聚焦群众最关心、最直接、最现实的问题，全面汇集基层、企业、群众发展中的问题、生活中的呼声。平台通过事项范围延展、迭代升级，实现四个“统一”：统一构架、统一标准（三类事项的全省统一标准）、统一流程（统一法定流程）、统一管理（统一运营维护管理、统一考核管理）。
其次是智能化运营，构建矛盾“分诊台”。智能化时代，网上信访的发展极大地推动了信访的效率，映射互联网时代群众进行诉求表达、利益协调、权益保障和监督反馈的新形式，是公共行政数字化变革的深度演化。浙江省通过打造网上智能客服是建立在对解决人工坐席压力大这一问题的需求及对群众信访案件的科学研判基础上。当前，平台注册用户达5515万。智能机器人“小杭”每天可服务上万人，有效地分流了约30%以上的人工客服压力，人工客服则因此能够有时间更加详细地解答群众的问题，目前“12345”热线人工接通率已提升至90%以上。在疫情防空期间来访的50583件案件中，智能机器人处理办结19306件，占相关案件总数40%，大大缓解了人工坐席的压力。
最后是通过大数据挖掘，打造民意“晴雨表”。浙江省信访局建设智能数据助手，深度挖掘海量数据的信息能量。一方面，提升信访局数据的分析和运用能力，根据“统一平台”汇聚的人流、业务流、信息流，积极推进信息资源开放共享，进行实时精准分析；另一方面，对于社会舆情变化和群众反应强烈、极有可能爆发重大社会问题的情况通过智能化做到提前感知、提前预警，梳理大量热点问题建立高频词库，逐步建立信访驾驶舱，依托大数据挖掘分析，对信访件中的关键词进行赋分，并建立红、橙、黄多色的等级分类，及时反应信访情况，积极向党委政府建言献策，发挥参谋助手作用。
网上信访建设的深层挑战
在数字技术支撑下，网上信访快速成为公众信访的主渠道，其方便、快捷和响应速度快的特点吸引越来越多的社会治理问题涌入信访工作领域，然而信访事项办理依然遵循信托性、相对封闭性、条块分割性、压力汇聚性和非强制性等运行逻辑，即便走到智能化阶段，信访数字化转型依然面临着深层挑战。
1.多元主体合力尚未发挥
一是在网上信访治理过程中，除传统的按照自上而下层级结构建构的纵向权力主体之外，又出现了由各种合作伙伴关系建立起来的横向的行动线。以政府为代表的公共部门在探索搭建治理平台的过程中，一方面需要打破条块分割压力，助推不同平台之间的合作来生产和提供公共产品与服务，改进公共部门服务质量，另一方面也需要结合信访矛盾化解机制，尽可能实现各主体间的云上互动，为网上信访带来不小的难题。系统主要优化的是信访人和信访部门之间的互动，作为线下信访调解矛盾纠纷重要主体的第三方还未整合至系统中，在网上信访流程中发挥作用较弱，使得网上信访目前的疑难信访问题解决能力较弱。
二是传统信访中公民“大闹大解决、小闹小解决”的解决逻辑在互联网时期极易引发信访部门的公共信任危机和网络舆情事件进而造成社会秩序的不稳定。当上访者欲从上访中获得的个人利益超出合理诉求范围，“闹访”、“窜访”等行为就会造成公共资源的浪费以及小范围的社会秩序紊乱。为了防止这类问题的出现，对于一些特殊时期的特殊上访情况政府不得不采取“做工作”和“开口子”这两种治理策略加以应对，但是如何去把握“开口子”的“度”，目前在实践过程中还存在较大的实施困难。
三是数字鸿沟的存在可能会致使舆论研判更多倒向将对中产阶级的关注，反而使得底层群众、弱势群体在面对利益受损时求助无门，丧失对这类人群的真实感知，弱化与底层群众的联系，数字不平等可能会对边缘化人群产生不利影响。城市和农村发展不平衡带来的数字鸿沟尤为明显，部分农村信访群体和一些传统的信访用户重走访轻网上信访，对于自己的一些诉求往往希望到更高的政府层级去寻求解决，“信访不信法，信上不信下”状况频发。
2.价值冲突调和面临多方压力
一是在网上信访时代，个人利益最大化与公共价值之间的冲突难以避免。与传统信访严格的办事流程相比，群众通过网上信访的方式更容易表达出平时隐藏的偏好，使得获取的信访诉求更加多元的同时，更体现个性化乃至极端的个人利益倾向。信访人对信访的受理范围存在认知偏差，政府难以对“合法/非法”做出比较清晰的认定，对于上访者的约束力较弱。面对大量本不应进入信访体系解决的如偷倒生活垃圾纠纷、个人的买房纠纷、买鞋质量纠纷等私人民事纠纷的信访件该如何更好地与现有信访制度进行融合带来新的挑战。
二是价值来源于社会公众对公共部门的期望与感知，由此也对信访部门提出了工作要求。但是就目前的调查结果来看，部分部门对于网上信访工作存在着不重视、不及时、不规范等问题。首先，工作人员不重视网上信访人员的诉求，因为不需要与信访人面对面，因此对群众的网上信访工作比较敷衍；其次，不及时回复或者解决信访人的一些问题，能拖就拖；最后，不规范受理上访案件，对于一些信访事项未了解清楚个中缘由就随便给予答复。
三是信访的数字化转型也还未触及官僚科层制的理念问题，信访数字化转型实际上蕴含整体性治理理念，统一平台、统一热线均意味着整合组织机构和整体性的政府服务，但官僚制的政府模式势必决定了有关信访数字化转型的实现必将是一级一级层层传递的，由此无论信访任务、指标、考核都碎片化地、以任务分配和考核的形式从上级到下级推进；而对于信访人而言，传统信访中的差序信任问题并未得到回应，即信访人更愿意相信上级政府能更好地解决他们的问题，政府层级越高则这种信任越强，乃至有人将到上级部门上访作为一种向下级政府施加压力的工具。反之也对于下级政府的信任程度越来越低，间接激化了上访者和基层政府之间的矛盾。
3.技术与治理的调和有待提升
一是政府功能条块分割制约治理有效。横向上，网上信访的工作版图不断扩展，从政务信箱、领导留言板再到各职能部门信访接口，给群众提供多渠道反馈诉求的途径的同时，也带来了较大的整合压力。录入时，几乎所有渠道反映的信访件都需要录入网上信访平台，然而信、访、网、电四类渠道的信访件在网上录入的形式存在差异，咨询类、申诉求决类、意见建议类、检举控告类的信访件也分别适用不同的办理流程，加之人为录入的主观随意性，存在部分网上信访事项的录入与分类并不规范的情况。
二是在信访制度方面仍缺乏改革保障。信访数字化转型到智能化阶段，也是在现行信访制度框架内完成的，尽管在流程优化和效率提高方面发挥显著作用，但更多是一种“表”上的改良，而非“质”上的改革。传统信访缺乏信访终结机制的问题在目前的信访数字化实践中依然存在。在信访数字化转型语境下，当一件信访案件已经三级终结，而信访人再次向国家信访局网上信访，该案件依然会被流转到地方信访部门手中，且仍需要地方部门重新走程序办结或出具办结意见，给予基层信访工作人员较大工作压力。信访的“三级办理终结”不意味着信访案件的真正终结，对于重点人员，仍需要信访部门在平时或一些特殊时刻给予“关注”，避免公共资源因缺乏制度保障而造成不必要的浪费。网络信访尚未实现对无理信访行为的优化解决机制。
三是就对网络信访案件处理的结果而言，风险不确定，网民“信访”不如“上网”的心态和操作并不鲜见。传统的信访模式往往是限定在一定的时间和空间范围内，信访案件影响范围多是“在地”的，限定于来访人周边的一个较小的范围，而互联网带来的信息流动延展性 ，给予信访超越时空界限的可能，部分访民出于对信访机制的不信任或个人因素，跳出了政府部门设置的信访程序，诉求呈“气态”借由互联网传播，在更广的赛博空间形成一个更大的舆论场，此时虚假信息、网络暴力等舆论因素加入使得问题变得更加复杂，信访案件超越了其诉求本身，带来更多潜藏的不确定风险。
网上信访数字化转型的未来方向
网上信访作为化解社会矛盾和维护公众合法权益的重要行为模式，在发挥数字技术赋能作用时，要避免对数字技术的盲目崇拜，防止出现价值取向偏离公共利益和弱势群体利益失去保障的风险，始终保证以正确的行动策略探索最佳实践。
1.提倡多元共治，建设信访治理共同体
加强网上信访治理共同体建设，可以将更多的社会治理主体及其承载的治理资源吸纳到信访矛盾的化解过程，从而增强凝聚共识的科学性和有效性。在信息技术的赋能作用之下，信访人、信访部门、职能机构、专家学者、社会公众等可以围绕信访事项进行“云端集聚”，跨越时间和地域的阻隔，实现充分对话和集思广益。一是政府部门发挥元治理功能，在信访矛盾化解过程中依然需要承载公共利益的政府机构作为观点与利益博弈的“稳定器”，信访人的合法合理诉求与期望应该始终处于核心位置，统筹考虑信访问题的“合情性”、“合理性”与“合法性”应当成为共同的行动准则。二是有效的主体合作。对话协商既是一套规则，也是一个过程，其真实效用的发挥依赖于多元主体之间持续有效的互动。围绕价值、责任、行动和利益四个维度建立信访治理共同体，正视多元主体之间的利益冲突，围绕信访事项的快速和有效解决，寻求各方利益的最大公约数，不断优化绩效考核机制、寻求利益整合方案。信访机构既是信访事项治理共同体的一个普通成员，又是信访矛盾化解的远景和战略规划者，要具备与其他治理主体进行知识、信息或技能等资源交换的能力。三是共同的集体行动。网上信访治理的智能合约有助于集体共识的达成与执行，其重要前提就是确保参与网上信访各主体的多元化、开放性和动态化的进入退出机制，在保障网上信访治理共同体专业化和规范化的同时，广泛地搜集和吸纳更多的“联盟力量”，以不断提升其社会化程度。
2.加强源头治理，变“事后治访”为“源头息访”
信访制度所应对的重点内容不仅在于对碎片化的信访案件进行回应，更在于需要从碎片和信访案件中收集数据、探察民意，提取出集体偏好进行回应。一是一是重塑民意采集工作闭环，首先构建渠道全整合、数据全归集的统一平台，共享民意数据池。并以人工智能平台精准分析群众诉求，人工智能信访平台自动快速分类群众诉求，分拣传输到相应服务端口，推送到工作人员面前，在接收、告知、处理和反馈各个阶段形成零时差、零延误的工作水平。二是通过访情预判辅助决策，强化民意收集的功能。真正做到对相对集中爆发的信访案件和民意舆情的感知遍及“末梢”，提前感知、提前预警，精准地整理及上报，为党委政府提供真实全面的决策信息、意见建议及相关线索，对群众“隐藏”的诉求与政府资源进行精准匹配，从而实现政府决策方式由“出现问题—逻辑分析—因果解释—制定方案”的被动响应到“数据搜集—量化分析—明确联系—方案预备”的主动预测的转变，真正起到风险防范的作用。三是加快网上资源整合，健全网上平台运行机制推动信访工作标准化、规范化建设。网上信访的作用机制。加快职能重组与业务流程再造并举，促进政府协作，对服务内容、服务流程进行标准化建设，依托我国自上而下的行政体制得以落实，实现了公民诉求快速回应与服务的有效提供，从而有效解决地区、城乡和人群的资源分配不均衡、信访事项处理过程不透明的问题。
3.推行链上互动，实现“公民对话”
根据斯托克提出的“运用网络技术和网络关系构建公民对话体系”这一公共价值实现路径，网上信访应坚持鼓励群众参与的导向，基于互联网技术的特点着手于便利群众参与。区块链作为数字信息技术的新成果，致力于构建新型的社会信任机制，具有去中心化、开放性、自治性与不可篡改性等特征，可以有效消解多元治理主体之间的信任危机，为网上信访的完善提供了新的思路。当前，国内鲜见区块链技术在信访业务场景中的创新应用，只有雄安新区尝试利用区块链技术增强社会公众对信访工作的满意度和信任度，以提高信访矛盾化解的效率和有效性，以区块链技术赋能信访矛盾化解，仍有几方面需要完善。一是完善基础设施建设能力。区块链的分布式数据库特征，决定了所有参与信访矛盾化解的主体都是信息数据的拥有者与管理者，数据的分散性和实时共享性消解了中央政府与基层政府之间的信息不对等状态，信访人、信访机构和利益相关者链上互动的实现，需要以完善区块链基础设施建设和专业人才储备能力为基础。二是提高决策框架设计能力。信访工作具有一定的特殊性，在应用区块链技术的过程中，需要研究制定合乎现实需求的政策、标准和规则，为“区块链+信访”面临的治理、权限和技术互操作性等问题提供清晰的决策框架。三是强化思维创新引导能力。科层化的信访机构具有集中化与中心化的惯性，区块链技术融入信访治理过程需要政府部门形成数字化思维和数字化认知，以更加平等和民主的姿态承担区块链数据认证者和验证者的角色，同时引领和激发多元治理主体的行动者精神，为区块链场域中信访矛盾的化解做出实质性贡献。
4.健全法律法规，完善信访制度保障
在公共事务治理领域，价值理性和工具理性是“合理性”的两个不同表现维度，良性社会治理效果的取得，必须要实现“合理性”双重维度之间张力的平衡。数字技术赋能信访治理，可以缓解信访矛盾化解过程中长期存在的差序政府信任困境，进一步保障信访人的合法权益，彰显价值理性的目标追求。然而，工具理性的现实运作是价值理性实现的前提，只有在服从价值理性约束、遵守道德判断的基础上，技术操作才能运行，要实现数字技术优势的充分发挥和潜在风险的有效规避，必须健全相关法律法规的引领与制约功能。一是完善相应的法律法规，为网上信访进一步数字化转型的现实运作提供基础规范。区块链等功能的发挥需要在与现实世界的交互过程中完成，其内部预设的处理信访矛盾的协议与规则，也必须遵从实体社会的法律、法规与公共政策。二是丰富试点场景，为网上信访数字化转型营造柔性监管环境。中国政府对如云计算、区块链技术的政策支持和将科技支撑作为推进社会治理现代化的重要力量，为信访治理过程中数字技术的落地应用提供了制度保障，然而数字技术与信访治理的融合需要在探索和试验中逐步完善，应当营造有利于在信访业务场景中创新数字技术应用的柔性监管环境。三是拓展公众参与，充分尊重网上信访的共识性话语。数字技术赋能信访矛盾化解目标的实现，必然依赖于社会公众的充分参与和共识性话语的达成。
感谢“策论中国”参赛团队：南京农业大学《由“堂前击鼓”到“网上传书”：浙江省信访数字化转型的内在机理与公共价值创造》团队报告！